美国《外空防务战略》对外空军控国际规则博弈的影响分析

王国语

（1.北京理工大学,北京100081）

美国国防部2020 年6 月17 日推出了新版《外空防务战略》（以下简称《战略》）,并公开了《外空防务战略概要》（以下简称《概要》）①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defence, June 17, 2020, https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.与《外空防务战略情况说明》（以下简称《情况说明》）②“Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defence,June 17,2020,https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317392／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.。 《战略》明确提出:“外空,包括外空安全,是国家最高优先事项（top national priority）。”③Ibid., p.4.在该定位下,《战略》围绕如何保障在与中俄的外空博弈中胜出,并保持美国外空领先地位,提出了系列判断和举措。 《战略》强调并提升了外空安全在美国国家安全中的地位,对于巩固美国外空博弈软实力和话语权具有重要指引作用,对于外空国际规则博弈格局将产生深远影响。 可以预见,关于“中俄外空威胁论”和“什么才是负责任的外空行为”的讨论,将成为未来外空舆论及规则斗争的焦点。 本文从外空军控国际规则博弈的角度分析美国《外空防务战略》,预判美国试图引导的外空安全、外空军控国际规则制定趋势,分析其对相关国际规则博弈及对中美外空关系的影响。

一、外空军控国际规则博弈的历史和整体态势分析

外空国际规则整体上的博弈正处在多年未遇的大变局和窗口期。 现有的外空法律体系基本形成于20 世纪60 至70 年代美苏争霸时期。随着世界政治格局朝多元化、多极化发展,以及外空活动增多导致外空环境不断恶化,近10 年来,国际社会掀起了外空规则谈判的新一轮浪潮,新外空秩序呼之欲出。 整体来看,外空军控国际规则博弈呈现出“避虚就实”“以实为主”,以及“融合化”“纵深化”的特点,并出现重心从“物控”向“行为控”的转变趋势。 而美国在2020 年发布的系列相关政策,尤其是《外空防务战略》,将加速上述趋势的发展。

1.1 外空军控国际规则谈判重点的历史发展

外空军控国际规则是外空国际规则的重要组成部分,外空国际规则的解释和制定是外空军控的重要手段,而外空军控国际规则谈判历程即各国外空利益博弈的历史。 各国进入、利用和控制外空的能力差异,决定了各国外空利益及规则诉求的差异。 假定外空博弈参与者是理性的,则其最优规则立场必然是最大程度体现自身及盟友（意见相同者）的利益诉求,最大限度打压竞争对手（敌对方）的利益诉求,即通过规则的解释和制定:一方面,降低己方进入、利用和控制外空的政治外交成本；另一方面,增加对手的相应成本。 其中,规则解释,即对已有规则的模糊之处提出己方立场；规则制定,则是对已有规则的修改、发展或补充,两者的边界有时是不清晰的。 同时,外空国际规则解释和制定,也是外空军控发展的主要表现。

从时间维度看,外空军控国际规则谈判重点的发展大致可以分为五个阶段:第一个阶段即20 世纪60 至70 年代,禁止部署和使用核武器及大规模杀伤性武器、天体去军事化；第二个阶段即20 世纪80 至90 年代,空间军事应用,尤其是侦察、间谍卫星应用的合法化；第三个阶段即21 世纪初,开始讨论外空常规武器部署、反卫星试验的合法性问题,因为其位于法律的模糊地带；第四个阶段即2007 年以来,开始关注具有军事寓意的空间操作（如抵近、伴飞和干扰）的规制问题；第五个阶段即未来一定时期,外空军事冲突／对抗规则、两用技术使用限制、武器的使用或作为武器的使用限制、网络攻击卫星或其基础设施的限制等将成为规则制定的焦点。

1.2 外空军控国际规则博弈整体态势

第一,外空军控规则博弈呈现虚实结合的态势,并出现“避虚就实”“以实为主”的趋势。“虚”是指从道德制高点出发,倡导外空非武器化、防止外空军备竞赛,虽然可对美国施加较大的政治外交压力,但由于美国强势反对,难以形成有效的或具有约束力的国际规则。 “实”则指从约束限制具体外空军事行为、操作出发,强调以“软法”的形式对“可接受行为”“负责任行为”进行界定,进而根据这些软法规则对外空军事对抗中的对手开展规则、“舆论战”。 虽然大多数国家都支持“防止外空武器化”和“限制外空军事行为”这两个军控方向,但由于前者的目标是缔结条约,难度较大,而后者则可通过制定不具有约束力的国际规则实现,甚至可以通过联合国框架外的民间平台来推动相关国际规则的解释和制定,因此,后者更具有灵活性、现实性、实效性和紧迫性。

而“避虚就实”“以实为主”的趋势体现在四个方面:一是2017 年以来,已经出现若干由民间科研平台发起的、有关外空军事利用国际法适用性的讨论,其参与者大部分来自各主要航天国家的国防、航天和外交部门（中国则由学者参加）。 二是美国等航天大国近年来制定的国内航天政策也都释放了积极推进制定外空军事行为国际准则的信号,目的是通过国际规则制定遏制中俄对美国的“太空威胁”。 三是英国积极鼓吹、讨论“负责任外空行为”,并推动联合国大会裁军与国际安全委员会（下文简称联大一委）通过相关决议。①“Reducing Space Threats through Norms, Rules and Principles of Responsible Behaviours,” United Nations, December 16,2020, https:／ ／undocs.org／en ／A ／RES ／75 ／36.四是从法国、德国、加拿大和日本等国对于联大一委2020 年11 月通过的“承诺不首先在外空放置武器（NFP）”决议的反应来看,主要航天国家虽然认可防止外空武器化的意义,但认为更为现实和紧迫的是推动制定有关限制外空军事行为的规则,尤其是带有挑衅、威慑、对抗性质的军事行为,如电子干扰、网络干扰或攻击、定向能干扰或攻击、共轨操作（侦察或反卫星）,以及地基反卫星试验等。

第二,外空军控实则为“物控—行为控”的二元模式,外空军控斗争正在呈现从“物控”向“行为控”的转变。 “物控”主要目的是对航天装备研制、生产和部署的控制,而“行为控”则体现为对具体外空军事行为或操作的限制,包括透明度要求、对单向行为（抵近、伴飞和干扰等军事空间操作）的限制和互动行为（行使自卫权、武装冲突）的限制。 外空军控从20 世纪60年代以来,体现为从“物控”到“行为控”,从透明度要求、单方行为限制向多方行为限制的发展路径,即沿循着从“物控”到“行为控”、从“单方控”到“多方控”的路径发展。 外空军控所关注的内容由“物控”下的军备部署（禁止部署核武器、大规模杀伤性武器）到单方行为（透明度要求、单方空间操作限制）,再到多方行为（使用武力规则、作战规则）,拾阶而上。 外空军控的要素包括部署、透明度与建立信任措施、空间态势感知、外空军事操作／行为,以及核查等。 外空军控国际规则的制定就是围绕着以上五个要素开展的。②王国语:“外空军控国际规则的发展路径及趋势”,载李驰江主编:《2019:国际军备控制与裁军报告》,世界知识出版社,2019 年版,第 127－128 页。

第三,外空军控国际规则博弈体现出融合化和纵深化的特点。 “融合化”是指逐渐出现军民议题相融合、法律技术相融合、安全与非安全关切相融合、机制（态势感知、避碰、近地天体防御）与规则相融合、概念（外空全球治理、外空交通管理、外空活动长期可持续性）与规则相融合、联合国框架内与框架外谈判相融合、政府与商业实体利益相融合,以及国家与国际利益相融合的新趋势。 这要求技术、法律、外交、军事理论、政治学、国际关系、军控和经济等多种学科、要素间的相互交叉融合和统一应对。 “纵深化”是指规则内容越来越细致,所涉问题越来越敏感（安全、军事操作）,规则的法律性、法理性越来越强,以及不论是对已有规则的解释还是关于新规则的制定,分歧越来越明显、斗争越来越激烈。 外空国际规则的解释和制定是外空军控的重要手段,与新规则的制定相比,对已有国际规则的解释将成为近期各国博弈的重点和焦点。

第四,美国制定的相关国内政策将加剧外空军控斗争态势,推动规则博弈朝向融合化和纵深化发展。 美国于2020 年6 月颁布的《外空防务战略》、12 月颁布的《国家航天政策》可能引发新一轮外空军控规则博弈,并将加剧航天大国的外空紧张关系,同时,削弱已有外空法律体系的稳定性和公信力。 围绕“不安全、不负责任和威胁行为”“可接受和不可接受的行为”而开展的规则讨论,即将成为近期外空军控法理舆论斗争的焦点。 美国为了应对他国的技术追赶和非对称能力建设带来的战略优势抵消,必然选择通过国际规则解释和制定,保持和扩大战略失衡状态。 美国近年来主张的禁止反卫星武器试验或限制使用,提高一国通过激光致盲、网电手段干扰他国卫星活动的规则门槛,即该理念在外空军控领域的规则诉求或体现。 美国《外空防务战略》既是外空军控规则博弈融合化、纵深化发展的产物,同时也将继续推动该趋势的发展。 正如学界认为的那样:“新战略空间的实践活动既受到国际体系内在特征的影响,也推动着国际体系的变化发展。”①刘杨钺、徐能武:“新战略空间安全:一个初步分析框架”,《太平洋学报》,2018 年第 2 期,第 12 页。下面从外空军控国际规则博弈视角,具体分析美国《外空防务战略》的主要内容和特点。

二、美国《外空防务战略》的主要内容与特点分析

与《战略》相关的两份公开文件中,《概要》包括摘要、预期条件、战略内容、战略路径和总结五个部分；《情况说明》包括外空整体态势对美国策略制定与调整的影响,对未来外空安全环境威胁、挑战与机遇的识别,提高外空力量所保障的三大目标,以及实现路径等四个方面。②See “Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.5, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf； “Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, pp.1－2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317392 ／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.《战略》旨在未来十年内“通过控制、开发和影响外空等外空力量的军事利用来实现其战略、作战和战术目标”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《战略》涵盖了硬实力和软实力建设两个方面,其中,关于天军设立、资源管理、采购,以及联合跨部门作战等具体内部机构、机制建设不在本文讨论范围之内,本文侧重分析其战略目标、基点、领域与路径等与外空国际规则相关的内容。

2.1 《战略》的目标设定直指中俄

该《战略》是根据美国《2018 年国家外空战略》和《2018 年国防战略》制定的。④Ibid., p.1.《战略》认为,基于外空“在中俄的推动下”已成为“对抗、作战域”的整体态势判断,为应对“新外空安全环境”,必须抓住成立天军的“历史性契机”以促成外空战略革新。 其新战略的目标为:国防部通过提高外空力量,保障在以“中俄威胁”为特点的“复杂安全环境”中竞争、威慑及胜出。 《概要》指出:“大国竞争决定了战略环境。 外空是国家稳固政权、繁荣发展与树立威信的源泉与渠道。 因此,外空重新成为大国竞争的中心舞台,主要是与中国和俄罗斯。”⑤Ibid., p.3.此外,《概要》也提及了来自朝鲜和伊朗的威胁,但“中俄对美国的外空作战构成了最直接、最严重的威胁”,而且是“紧急而持久的威胁”。⑥Ibid.《概要》指出,中俄“对空间的利用正在显著扩大。 两国都将进入和阻止进入外空作为其国家和军事战略的重要组成部分”。⑦Ibid.

2.2 《战略》将“识别威胁、挑战”作为采取措施的基点

第一,《战略》凸显了外交在外空力量建设中的重要地位。 《概要》指出,“外空力量是指一个国家在和平或战争期间,利用外空进行外交、信息、军事和经济活动以实现国家目标的能力总和”。⑧Ibid., p.2.

第二,《战略》强调了对于“威胁挑战”进行识别的重要性。 无论是《概要》还是《情况说明》都用了大量篇幅描述美国及其盟友面临的“共同威胁和挑战”。 不同于战略目标中泛泛提到的“中俄威胁”,此处是对较为具体的“威胁和挑战”的识别,以及强调这种识别的重要性。

第三,识别“威胁挑战”的着眼点是识别所谓的“不安全、不负责任和威胁行为”及“可接受和不可接受行为”,并且认为无论是国内还是国际对这些行为的识别都有所欠缺。 《概要》指出,“公众对于他们对外空系统的依赖性、外空领域的变化特征及美国及其盟友和伙伴面临的日益增长的外空威胁的理解仍是粗浅的”。 在“优先发力路线（prioritized lines of effort）3:塑造战略环境”部分,《概要》强调,应“告知国际和国内公众外空中日益增长的对抗性威胁”。⑨Ibid., p.8.因而,若认为国际社会“关于外空作为作战领域”及“构成该领域可接受和不可接受行为”的讨论尚处于空白或初始阶段,这本身就是美方面临的挑战。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.

2.3 《战略》强调外空规则制定及“与盟友等开展合作”的重要性

第一,《战略》强调了外空规则制定的重要性。 《概要》中“塑造战略环境”的四个目标之一即“促进形成有利于美国、盟国和伙伴利益的外空标准和行为规范”。②Ibid.

第二,《战略》提出,国防部应保障美方在“外空交通管理”（Space Traffic Management,下文简称STM）和“外空活动长期可持续性”等国际倡议和议题讨论中的领导地位。 《概要》在“优先发力路线4:与盟友、合作伙伴、行业和其他美国政府部门和机构合作”部分指出,“作为良好的外空管理者,坚持国际公认的负责任的行为标准；并支持美国在外空交通管理和外空活动长期可持续性方面的领导地位”。③Ibid., p.2.

第三,《战略》指出,国防部应与国内相关部门（国务院）、与盟友紧密协作与合作,共同推进规则方面的讨论。 《概要》在“塑造战略环境”部分规定,“国防部将与国务院合作,与盟友和合作伙伴密切交流,就外空中合适的行为达成共识。 美国必须与盟国和伙伴统一立场,积极且果断地接触包括潜在对手在内更广泛的国际社会,以增进美国、盟国和伙伴的国家安全利益,减少闪失和误解的可能”。④Ibid., p.8.

三、《战略》对外空军控国际规则博弈走向的影响

3.1 《战略》将加快“物控”向“行为控”转变并推动“纵深化”进程

从规则的角度看,外空军控国际规则应包括四个内容:外空裁军与防扩散法（关于外空武器部署和武器、技术扩散的禁止或限制性规定）、军事空间操作法（对于单方具有威慑性空间操作的规制）、外空使用武力法（外空自卫权行使的前提与限制）,以及外空武装冲突法（外空战中的人道主义法和作战规则）。 从其规制内容对外空安全产生威胁的程度上来讲,以上四个内容呈从低烈度（low-intensity）到高烈度（high-intensity）排序。该排序也体现了外空军控国际规则制定发展的趋势。 如上所述,《战略》可能触发的关于“负责任行为”守则、空间碎片新要求、透明度新要求、限制外空军事操作准则,以及外空自卫权和外空武装冲突法等制定或讨论,将必然推动外空安全、外空军控领域的规则讨论从“物控”向“行为控”发展,在进一步削弱中俄防止外空武器化倡议影响力的同时,转而向中俄施压。

3.2 《战略》将加速军民规则制定合流并加快“融合化”趋势

外空两用性实际上要求军民规则“不分家”。 然而在外空规则谈判历史中,渐渐形成了联合国外空委负责“民”、裁军谈判会议负责“军”的二元模式。 联合国外空委外空活动长期可持续性（LTS）谈判后期（2015 年后）出现了军民规则相融合的趋势,一些外空军控规则出现在俄罗斯等代表团的LTS 准则提案中。 LTS 第一轮谈判历时近八年,已于2018 年结束,同时也开启了LTS2.0 时代。 未来几年,外空委将成立新的LTS 工作组。 而外空交通管理从2015年被设为外空委法律小组委员会议题以来,一直处于务虚讨论状态。 然而随着2015 年美国在LTS 工作组推动成立“空间态势感知（空间物体与事件）”专家组,⑤“美国关于设立协作性空间情况认识专家组的提案”参见 COPUOS, “International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space Submission by Canada,” The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 28, 2015, https:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿2015＿CRP17E.pdf。以及 2016 年其国内政策⑥参见美国总统特朗普签署“第3 号航天政策指令（SPD－3）”。 “Space Policy Directive－3, National Space Traffic Management Policy,” The White House of U.S., June 18, 2018, https: ／ ／trumpwhitehouse.archives.gov／presidential－actions／space－policy－directive－3－national－space－traffic－management－policy／.决定建立STM 国内制度及体系,“STM 国际机制构建”历经了几年的“铺垫热身”,其在联合国框架内的正式讨论呼之欲出,极有可能和LTS2.0 讨论互相交织。 从美国在其国内以及国际上有关STM 的种种动向上看,美国一直希望“STM 国际机制构建”能够取代LTS 议题,或起码成为LTS2.0 讨论的核心。 在此背景下,美国国防部在《战略》中高调表示支持美国在LTS 和STM 谈判中的主导地位,①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.这预示着美国可能将军事行为限制性之类的规则引入LTS 或STM 谈判中,从而加速外空军民规则融合。 在各方尚处在讨论军事行为是否应该纳入STM 的阶段,《战略》释放出的信号尤为值得关注。

3.3 美国将推动外空国际规则博弈朝“全方位、多领域”方向发展

规则战的战场越多、战线越长,对于空间外交资源处于相对弱势的国家越不利。 美、俄、欧洲其他国家都是外空规则制定的积极推动者,中方也在裁军谈判会议与俄罗斯共同积极推进防止外空武器化条约的制定。 从2007 年左右开始,外空国际规则谈判呈现出联合国框架内外平台并进的态势,各种规则倡议纷纷涌现。在欧盟热衷推销其《外空活动国际行为守则》（ICOC）未果后,由政府主导的联合国框架外规则倡议,表面看来一度陷入沉寂,但实则暗潮涌动。 有关外空资源开发开采、外空军事利用的规则谈判在有关国家的推动和积极参与下,一直活跃在联合国框架之外。 从《战略》相关内容可以看出,美国可能联合盟友、商业实体等力量在外空安全、外空军控及外空军事利用等领域,开辟联合国框架内外“规则战”多线战场,推动外空国际规则博弈朝向“全方位、多领域”方向发展。

第一,美国将通过盟友、商业实体推动有关规则的讨论和制定。 目前国际社会大部分的注意力尚集中于联合国框架内的谈判,如“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（PPWT）”草案、②“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（草案）”, 中华人民共和国外交部网站,2014 年6 月16 日,https:／ ／www.fmprc.gov.cn ／ce／cegv／chn／hyyfy／t1164486.htm。联合国外空委外空活动长期可持续性工作组,对于未来开启的外空交通管理谈判也有一定的认知。 根据《战略》,美方将不断扩大伙伴国范围,甚至加深与商业实体的合作,寻找共同的规则诉求,并“与盟友和合作伙伴在外空政策方面保持一致”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《战略》释放出的清晰信号之一是美国将积极“扩大其外空伙伴关系,并将建立新的更深层次的途径来与盟国、合作伙伴、工业界,以及其他美国政府部门和机构进行合作”。④Ibid., p.6.2020 年12 月31日,美国颁布的《国家航天政策》也要求国防及情报等部门“与国务卿合作,促进保护美国、盟国和伙伴空间利益的负责任的国家安全空间活动的行为规范”。 可见,美国必将利用其广泛的“朋友圈”推动外空规则的讨论和制定工作。 也就是说,通过“代言人”或“代理人”,在联合国框架内外开辟多条外空规则或议题的战线,推广美国所主张的有关“负责任的行为”、透明度、空间碎片、外空军事行为及外空军控的标准与立场。 其目的在《概要》中也有明确的表述,即“与盟友、合作伙伴和其他美国政府部门和机构一道,推动有利的外空行为标准和规范”。⑤Ibid., p.8.这势必将牵制和消耗其他国家大量的空间外交资源和精力。

第二,美国将推动由其主导的外空交通管理国际体系。 《战略》强调,建立和深化与盟友及商业实体间的“信息交流交换机制”“提升与有能力的盟友和合作伙伴之间的信息共享”。⑥“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.这表明,美国有可能在其国内STM 体系构建初具规模的时候,通过联合国框架外的双边和多边途径,联合盟友及商业实体构建以美国“马首是瞻”的STM 国际协作协调体系,从而削弱中俄在联合国内推动STM 国际框架以牵制美国的战略意图,进一步孤立中俄,阻却任何意欲通过多边或联合国框架主导推进STM 的国际倡议。

第三,美国可能推动有关外空安全、网络安全交叉领域的规则讨论和制定工作。 《概要》在“优先发力路线2:将军事外空力量整合到国家联合跨部门作战中”部分指出,“作战司令部,美国外空军的成立,标志着全天候作战的重点转移至军事外空力量的威慑、整合和利用。 在《战略》有效期内,国防部下属各部门将为实现该路线优先提供各类必要资源”。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.7, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.“通过与我们盟友和合作伙伴紧密结合的在轨、多领域和跨部门的作战方式来获取外空优势。”②Ibid.网电手段是外空军事对抗的主要手段之一。 有学者指出,“在未来多边战略稳定中,网络、核与空间等战略领域必然紧密交织”。③徐纬地:“战略稳定及其与核、外空和网络的关系”,《信息安全与通信保密》,2018 年第9 期,第23 页。外空活动中的军事网络行为或带有军事寓意的网络行为,仅靠外空法的原则、规则或一般国际法是不能有效调整的,此类规则的制定必将体现越来越细化的趋势。④王国语:“外空活动中的网络安全国际规则探析”,《当代法学》,2019 年第 1 期,第 89 页。2016 年以来,美国在联合国框架外的相关谈判中,其来自空军（现天军）的代表积极推动建立有关干扰全球定位导航系统、干扰通信系统、干扰测运控系统、激光致盲等限制性规则。美国一些智库近年来组织并参与了多个有关“外空活动中的网络安全”的研讨会。 虽然美国在外空活动长期可持续性谈判中没有对俄罗斯提出的相关准则倡议⑤“外层空间长期可持续性准则（中文）”,联合国外空司网站,2017 年 9 月 4 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。予以积极回应,《战略》也没有明文提及外空、网络多领域作战,没有明确提出制定外空网络交叉领域的规则,但其《国家航天政策》明确规定: 将网络安全纳入空间行动和能力,以保持对空间系统的积极控制,并核查它们所提供的关键功能、任务和服务的完整性。 可见,网电干扰与对抗是美国对其外空安全的重大关切,因此,在外空国际规则博弈领域也是无法回避的问题。

第四,美国可能推动既有外空国际规则讨论平台的联动和融合。 《战略》强调,国防部应注重多部门、跨行业的联动机制建设。 从上述分析中可以看出,有关联大一委和四委、裁军谈判会议和外空委、外空委法律小组与科技小组、联合国框架内与框架外、外空与网络,以及硬实力与软实力等交叉联动的讨论将会越来越密集、越来越深入。 而对于大部分国家的国内管理框架而言,这些平台或领域由不同部门牵头,一些领域尚存在管理界面不清晰、研究与应对存在片面性、重复性、临时性等问题。 美国是否会在短期内提出有关国际平台联动融合的具体倡议,尚未可知。 但可以预见,一旦美国完成国内多部门、跨行业的联动机制建设,则有可能将此类机制向联合国框架内外的规则制定平台推广。

四、《战略》对中美外空关系的影响

外空是中美博弈的新疆域和制高点,因而外空规则是中美国际规则博弈的新疆域和制高点。 中美的外空安全困境是结构性的,“在…技术领域取得了领先地位或潜在能力的主要大国,往往被认为在日趋重要的大国安全利益博弈中占据了优势,从而引起其他大国的强烈关注及相应的技术赶超努力。 与传统空间相比,技术能力变化在外空大国互动中引起的安全困境同样根深蒂固”。⑥徐能武:“外空信息支援:大国安全博弈的战略枢纽”,《太平洋学报》,2016 年第 11 期,第 76 页。除了硬实力比拼之外,外空规则博弈同样是维护国家外空安全和利益的重要途径,也是争夺新时期太空秩序构建主导权的最终手段。 “大国间激烈竞争预示着太空安全领域多极权力均衡的未来,因为太空的无疆域性和空间技术极易非对称反制的特性,使得任何大国不可能真正确保所谓的绝对太空霸权。”①徐能武:“外空信息支援:大国安全博弈的战略枢纽”,《太平洋学报》,2016 年第 11 期,第 76 页。整体而言,美国一直试图主导外空国际规则制定,以此对各潜在竞争对手的外空生存空间不断挤压,增加其进入、利用和控制太空的政治、外交和法律成本。 但同为航天大国,中美之间也必然存在共同利益和共同诉求,在谋求稳定的外空环境和秩序方面,并无实质区别,因此,规则博弈中既有竞争也有合作,既有分歧也有趋同。

整体而言,《战略》将加剧中美外空紧张态势,使外空安全、外空军控国际规则博弈日益激烈。

4.1 中美在外空安全、外空军控规则制定领域已存在较大分歧

在防止外空武器化、防止外空军备竞赛、有关限制长期滞留外空空间碎片的要求、外空活动透明度,以及国内战略政策国际化等问题上,中美一直存在分歧。

第一,在防止外空武器化、防止外空军备竞赛问题上,美国与中俄以及众多发展中国家,乃至部分欧洲国家都存在立场分歧。 围绕这些议题形成的任何决议、文件,都意味着将增加美国率先和领先发展其外空攻防能力的政治、外交乃至法律成本,因而遭到美国的强烈反对是在预料之中的。 这也是美国一贯反对和打压中俄提出的“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（PPWT）”草案、承诺不首先在外空放置武器（NFP）②“不首先在外层空间放置武器（NFP）”,联合国外空司网站,2014 年 12 月 11 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。等倡议的根本原因。相比奥巴马政府,特朗普政府对于中俄共同主张的外空军控立场要更为保守,③何奇松:“特朗普政府的太空战略”,《国际问题研究》,2019 年第 2 期,第 134 页。对于以“物控”为核心的外空军控路线表现得更为消极。

第二,美国不断推销“禁止产生长期滞留外空的空间碎片” 的观点:一方面,对冲中俄PPWT 倡议给其带来的道义压力；另一方面,也是出于对中俄可能发展动能反卫星手段的忌惮。 一般而言,“在太空国际安全互动中,当某一国家试图通过追求绝对太空优势来扩展自身权力时,很容易出现其他多国不约而同地非对称性和平反制”。④徐能武、孙恺嘉:“论中国太空安全外交中的动态制衡战略”,《社会科学》,2016 年第 12 期,第 13 页。而动能反卫星这类非对称的硬杀伤手段在一定时期内和一定条件下,对于谋求美国追求外空霸权是一种制约,尽管中俄不一定会采取这种方式。 显然,在外空安全领域,由于美国与中俄之间的战略对抗的存在,针对上述问题的分歧将长期存在。

第三,美国以建立外空互信为由,不断向国际社会推销其透明度标准。 无论是在联合国外空透明与建立信任措施（TCBMs）政府专家组报告（2012—2013）⑤“外层空间活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组的报告”,联合国外空司网站,2013 年 7 月 29 日,https:／ ／undocs.org／A／68／189。,还是联合国外空长期可持续性准则（2012—2018）⑥“和平利用外层空间委员会的报告”,联合国外空司网站,2019 年 7 月 3 日,https:／ ／undocs.org／en／A／74／20。的起草制定中,美国都提出了较高的透明度标准,例如,外空军事支出透明、⑦同⑤。建立点对点联络方式⑧同⑥。等。 这对于透明度建设相对滞后的国家而言,无疑形成一定压力。此外,关于在轨空间物体数据的共享问题上,美国一直主张单向透明,即各国将数据通报美方,美方负责提供避碰预警等服务,但美国由此而能掌握的大量数据并非完全向国际社会开放。中俄则一直主张在联合国框架下建立此类数据共享平台,⑨2014 年,俄罗斯在LTS 谈判中提出,在联合国主持下建立一个近地空间监测信息中心的倡议,得到了中方支持,美国强烈反对。 关于该中心的倡议内容,参见“外层空间活动的长期可持续性俄罗斯联邦提交的工作文件”,联合国外空委官网,http:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited／c1／AC105＿C1＿2014＿CRP17ER.pdf,访问时间:2014 年 3 月 4 日。这自然不符合美国意欲成为未来空间交通治理主导者的战略意图。

第四,如前所述,美国奉行“将国内航天法律政策推广为外空国际规则”的路径,即推动国内法律政策的国际化。 在 LTS 准则制定谈判中,美方提出写入有关其国内“复原力（resili-ence）”策略的内容,①“Space Technologies for Monitoring and Protecting Biodiversity and Ecosystems,” The United Nations Office for Outer Space Affairs,June 10, 2015, www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015／.遭到了中俄的抵制。 美国现在通过制定《阿尔忒弥斯协议》,又积极准备在联合国倡导其关于外空资源开发利用的法律观点和机制框架,其效果尚有待观察。

4.2 《战略》将加剧中美在外空规则解释和制定领域的紧张关系

第一,《战略》将中俄列为首要竞争对手和威胁,势必加剧美国与中俄进行外空安全国际规则博弈的紧张关系。 《战略》中体现的动向包括:一是进一步通过解释、运用已有规则否定、限制中俄相关外空活动。 二是通过强调对“负责任行为”和“不负责任行为”的识别,营造政治优势,在舆论上对中俄继续施压,顺势推动相关国际行为守则的制定。 三是不排除美国短期内将倡议构建相关外空交通管理体系,或制定外空军事行为准则的可能。 四是甚至推动讨论使用武力法和武装冲突法在外空的适用性问题。一旦出现相关规则制定的国际倡议,准备不足的各方均将面临巨大压力。 “美国单方面谋求绝对优势的空间战略与政策将可能引发新的空间脆弱性。”②仲晶:“太空战略竞争与博弈日趋激烈”,《人民论坛·学术前沿》,2020 年第 14 期下,第 26 页。“脆弱性”不仅指向外空安全物理环境,还应包括外空规则环境。 《战略》所可能引发的新一轮外空军控规则博弈,必将加剧航天大国的外空紧张关系,同时削弱已有外空法律体系的稳定性和公信力。

第二,美国可能以政治舆论开路,激化已有的关于规则解释或制定的分歧。 《战略》多处提及“不安全、不负责任和威胁行为”“可接受和不可接受的行为”等政治意义上的概念。 虽然没有直接要求国际社会识别或界定外空中的“合法与非法行为”,但极有可能先通过政治外交炒作,激化已有的规则分歧。 一是继续在空间碎片问题上借题发挥,通过渲染空间碎片威胁,而将地基或共轨硬杀伤反卫星手段识别为国际社会的“共同威胁”,继而提出禁止反卫星试验。或退而求其次,提出相关试验应当遵循“不产生长期滞留碎片”等规则诉求。 二是以识别“共同威胁或不负责任”等行为为借口,在道义和政治上绑架中俄,从而将中俄外空威慑手段逐一列出,之后再讨论这些行为哪些属于“不能接受”,继而提出限制性规则。 中俄的外空核查能力尚不及美国,所以即便美国也开展了相关威慑操作或行为,但暂时并无顾忌。 三是推动联合国各个平台深化细化透明度要求,以此影射透明度建设尚在初级阶段的各方是“不负责任方”和“威胁方”。 如大力推动外空活动长期可持续性准则的执行,以及重提对2013 年联大通过的有关“外空透明度和建立信任措施”决议的执行。通过透明度问题上的压制,使博弈对手无法在其他问题上从容应对,贬损其在国际社会上的公信力,削弱中间力量及发展中国家对博弈方的支持。 四是提升对中俄“抹黑”的烈度和级别。 《概要》声称,“中俄已经将外空武器化,以阻止和抵抗美国在区域性军事冲突中可能采取的干预措施”。③相关背景请参见加拿大麦吉尔大学航空航天法研究所官网,https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,但鉴于工作组工作尚未结束,关于规则的具体内容等资料尚未公开。一改此前“外空没有武器、外空没有武器化风险”的立场。 显然,“将外空武器化”的“罪名”比之“不负责任”要更加严重。 这说明美国对中俄外空舆论战的密度和烈度都极有可能升级,无论这是出于其天军证明自身价值的需要,还是服从美国与中俄不限于外空领域“斗争大局”的需要。 美国还可能以此作为攻击中俄“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（PPWT）”草案倡议的借口,试想“导致外空武器化”的国家提出的“防止武器化”倡议能有多少诚意和说服力？

第三,美国可能提出具体的外空军事行为准则,在抵消中俄PPWT 倡议战略优势的同时,限制中俄相关外空活动。 “不管大国采取何种形式的太空防务态势,它们基本上采取非对称手段进行博弈。”④何奇松:“大国太空防务态势及其影响”,《现代国际关系》,2018 年第 2 期,第 32 页。关于“非对称手段”,传统理解指向硬实力发展,但实则也包括国际法、国际规则的制定。 在发展硬实力的同时和在“造法”之前,软法规则的制定也会给对方带来巨大的政治外交压力和成本,形成规则领域的“非对称优势”。 也就是说, “……获得安全不仅需要提高自身威慑能力和防御能力,也可以通过主导和维持有利于自身安全利益的制度安排,通过机制框架限制对手特定类型的行为”。①刘杨钺、徐能武:“新战略空间安全:一个初步分析框架”,《太平洋学报》,2018 年第 2 期,第 11 页。中美俄等航天大国的外空国际规则博弈,主要集中在外空安全（含外空军控和空间碎片）领域,主要通过规则倡议限制非合作方的外空军备发展,或对其外空军事行为进行限制。 《概要》在“优先发力路线1:在外空建立综合军事优势”中提出“发展和部署可抵抗外空敌对势力的能力”,在“塑造战略环境”部分提出“阻止敌对势力对美国及其盟国、伙伴外空能力以及商业利益的侵犯”。②“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.显然,推动制定相关的不具有约束力的限制性准则,同样会对“敌对势力”产生“规则威慑”。 2016 年以来,在麦吉尔大学发起的《外空军事利用国际法适用手册》（MILAMOS）和联合国防止外空军备竞赛政府专家组的谈判中,美国都出现了推动制定有关网电干扰、欺骗、定向能武器使用、共轨操作,以及地基反卫星等军事行为限制性规则的动向。 这些准则或规则的提出,无论是在联合国框架内外,都会在一定程度上分散国际社会对于中俄“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（PPWT）”草案倡议的关注,从而起到削弱和抵消PPWT 对美国的“规则威慑力”和战略压力。

第四,美国可能正式推动解释和制定外空自卫权、外空武装冲突法规则,通过把握规则解释和制定的主导权,实现“未战已胜、战则由我”的战略主动。 《战略》的颁布标志着美国军方关于外空战略属性立场的全面转变。 《概要》在“战略路径”部分指出,“外空由支撑职能转变为作战领域”。③Ibid., p.6.因此,美国国防部关于外空国际规则的注意力必将从“平时法”正式转向“使用武力法”和“战时法”。 此前在联合国框架内外的一些平台,美国已经出现推动如外空自卫权、武装冲突法在外空适用性等问题讨论的动向。但一方面,其时美国尚停留在仅强调外空自卫权的合法性层面,表示不愿深入讨论外空自卫权的细节问题（如在2017 年前后的外空活动长期可持续性准则谈判中）；另一方面,关于武装冲突法,美方一直三缄其口,只是美方一些智库和学者在积极推动。 但随着其天军的成立及《战略》的颁布,特别是其表达的“外空是作战域”的高调立场,都将推动美方,尤其是国防部开始系统研究和设计相关规则体系,择机可能正式在联合国框架内抛出。 之前,美国通过联合国框架外平台一直倡导“预先自卫”和“集体自卫”。 《概要》也强调,“国防部必须加强与国际伙伴和商业实体的外空合作,它们中大部分的外空能力已经成为集体安全的组成部分”。④Ibid., p.9.因此,不排除美国将亲自或通过盟友将相关观点在联合国框架内抛出。 此外,有关行使自卫权“门槛”及“外空作战条件、手段”等限制性要求的界定,必定会对外空攻防的政治、外交和法律环境产生重要影响,从而达到在规则领域“先发制人”的效果。 正如有学者指出的那样,美国“通过制定有限太空战规则来降低太空防御代价,通过让对手担心失败和报复来强化太空威慑力,这便是‘有限太空战’构想的核心”。⑤杨乐平、马世祎:“美国太空战略新构想”,《解放军生活》,2016 年第 4 期,第 64 页。可见,《战略》将导致中美外空安全国际规则博弈的“紧张化”和“激烈化”。

4.3 中美在外空国际规则领域中也存在共同诉求

第一,在关于外空操作等外空活动的具体要求上,美国不希望有过多的限制,同时也不愿接受其他国家主导制定的相关规则,中国同样对超出已有外空法律规则框架的限制性或约束性要求,持保留态度。 在联合国外空委外空活动长期可持续性准则制定谈判中,关于抵近伴飞、空间碎片主动移除、外空活动中的网络安全、空间物体再入、发射前评估、空间物体登记,以及外空自卫权等问题,俄罗斯在2015 年、2016年提交了一系列文件和准则草案,①See A／AC.105／L.295, The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 13, 2015, https:／ ／www. unoosa. org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L295E.pdf； A ／AC.105 ／L.294, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 29, 2019, http: ／ ／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2015 ／aac＿105l／aac＿105l＿294＿0＿html／AC105＿L294C.pdf； A ／AC.105 ／L.296, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L296Add03E.pdf； A ／AC.105 ／C.1 ／L.345, The United Nations Office for Outer Space Affairs, July 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿L260E.pdf； A ／AC.105 ／L.304,The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016,https:／ ／www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015 ／aac.1052015crp ／aac.1052015crp.10＿0.html.提出了更为细致的要求,虽然准则不具有法律约束力,各国可以自愿执行,但毕竟整体上还是提高了从事相关活动的门槛,而且具有强烈的政治指向,数次点名美国。②A／AC.105／L. 304, The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016, http:／ ／www. unoosa. org／res／oosadoc／data／documents／2016 ／aac＿105l／aac＿105l＿304＿0＿html／AC105＿L304C.pdf.因此,无论是基于美俄因乌克兰问题全面交恶的国际关系和外交大背景,还是因其具体内容未必完全符合美国外空利益,美国对于这些草案都持质疑、批判或否定的态度,中国也针对其中超出既有外空国际规则规定的内容与俄罗斯多次磋商,最终只有空间物体登记、再入和发射前评估几个准则得到了一致通过,而且内容都大幅度精简。③可参照比较 A／AC.105／C.1／L.362（2017 年 6 月）中相关准则的表述与最终通过文本 A／74／20（附件二）（2019 年 7 月）的差异。

第二,关于可能增加航天大国普适性义务的规则提议,中美利益整体上是趋同的,都持谨慎或否定立场。 关于联合国外空委法律小组委员会讨论多年的外空定义划界问题,美、俄、法等国都明确表示反对外空划界,认为并无必要。④A／AC.105／1203, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 18, 2019, https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／1203.关于委内瑞拉等国提出的将有关外空使用核动力源的联大决议⑤“1992 年《关于在外层空间使用核动力源的原则》”,联合国外空司网站,http:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／ourwork／spacelaw／principles／nps－principles.html,访问时间:2016 年 7 月 20 日。和外空委文件⑥“《外层空间核动力源应用安全框架》”,联合国外空司网站,2009 年 3 月 19 日,https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／934。发展为具有约束力的国际法规则,美国一直坚决反对,中方也从未支持此类观点。 在联合国框架外的规则谈判中,⑦参见“《海牙外空资源治理国际工作组》（2015－2019）”,荷兰莱顿大学航空航天法研究所官网, https:／ ／www.universiteitleiden.nl／en／law／institute－of－public－law／institute－of－air－space－law／the－hague－space－resources－governance－working－group,访问时间:2020 年9 月10 日；“《外空军事利用国际法适用手册》（2017—2020）”,麦吉尔大学网站,https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,访问时间:2020 年9 月10 日。 笔者参加上述两个平台谈判的过程中,就国际习惯是否能无条件地适用于外空领域和条约解释问题,与参会的部分欧洲学者展开了激烈辩论,最终“外空环境保护已成为国际习惯”的表述没有被《外空军事利用国际法适用手册》（MILAMOS）工作组采纳,而“外空资源应专为和平目的使用”在《海牙外空资源治理国际工作组》主席的坚持下,写入了工作组的最终成果文件。欧洲部分学者一直坚持“限制空间碎片产生是国际义务”“外空环境保护已成为国际习惯”“外空资源应专为和平目的使用”等观点,但遭到笔者质疑,认为这些观点超出了既有国际空间法和国际法范围,属于创设新规则,而这些规则制定或讨论平台都没有联合国授权,并不适合讨论新外空规则制定问题。 作为联合国框架外的规则讨论平台,本来已经具有一定的政治敏感性,因而规则的起草应当尽量尊重和遵循既有外空系列条约的表述,才能减少来自国际社会的质疑,工作组成果才更易为联合国框架内的各国代表团所接受。⑧笔者上述观点得到了来自美国国务院官员的支持,并且大部分建议都得到了相关工作组的采纳。 因为来自中方的官方代表并未以专家成员身份参与上述工作组的核心讨论,笔者因此是从个人视角出发,认为在相关问题上中美的立场应该是趋同的。

第三,中美新型大国关系的定位决定了中美外空立场在竞争和对抗中也有合作和趋同。虽然中美外空安全困境的破局仍然面临着来自双方结构性矛盾的挑战,但并非意味着中美在外空国际规则解释和制定领域是全面对抗和冲突的。 这对于界定中美新型大国外空关系是至关重要的,竞争和对抗中同样存在合作和立场趋同。 同时,也要看到在外空安全、外空军控领域中美可以斡旋协同的空间并不大,仍存在紧张态势,而美国近期颁布的《外空防务战略》不但不利于中美外空关系的缓解,而且加剧了这一紧张态势。 中美外空安全关系是由诸多因素共同决定的,如各自的整体安全战略、整体能力的发展阶段等,这些因素决定着双方在规则博弈、话语权争夺领域的策略考虑。 现阶段,中美外空安全博弈是现实存在的。 从外空在国家安全中的优先级安排及投入来看,中国与美国相比,还存在一定差异和差距。 因而不同于美国的“外空领先、外空优先”战略,中方目前仍采取积极防御和谋求外空战略制衡为主的策略。 但不排除美国《外空防务战略》大肆渲染的“中俄威胁”反而会刺激中俄,无论是在能力建设还是在规则话语权方面都做出相应的战略调整,以积极应对美国的遏制。

五、结 语

美国推出的《外空防务战略》以中俄为假想敌,意欲通过提高其外空力量建设、加强与盟友及商业实体的合作,推动外空国际规则制定,限制打压中俄,保证美国的外空霸权、外空领先地位。 这是美国历来对华政策调整在外空领域的必然反映。 美国的对华定位,历经了克林顿时期的“建设性的关系”、奥巴马时代“积极的建设性的全面关系”和特朗普政府的“修正主义国家”“战略竞争对手”的转变。①朱启超、龙坤:“试论后九一一时代美国国家安全战略的调整——基于对特朗普政府《美国国家安全战略》报告的分析”,《美国研究》,2018 年第 3 期,第 83 页。“美国优先”并非必然导致“孤立主义”,②同①,第 95－96 页。美国的频频“退群”“退约”不等于其在外空国际规则领域也将采取同样策略。 相反,从《战略》以及美国近年来在联合国框架内外的动向上看,在外空国际规则领域,美国必然会有新的和更具针对性的动作,不断推动外空法的解释与制定。 同时,这对于维系外空已有的或应有的规则均衡和战略平衡都是一个新挑战,未来外空国际规则博弈的形势会更加复杂。

对中国而言,挑战也意味着机遇。 一方面,中国航天综合实力已赶超俄罗斯,正逐渐缩小与美国的差距,具备深度参与规则制定的硬实力,与此同时,外空博弈格局正发生深刻变化。美俄矛盾的日益激化同样影响着外空安全和发展,而欧洲受美国压制,难有作为,因此,发展中国家及欧洲部分中间力量对于中国在重塑外空国际秩序中的作用寄予很高期待。 “太空武器化和军备竞赛威胁将凸显太空国际法的漏洞,进一步刺激国际社会的立法意愿。”③徐能武、高杨予兮:“太空安全秩序构建中的体系压力与战略指向”,《国际安全研究》,2020 年第 2 期,第 133 页。而《战略》所表达的负责任行为识别、透明度要求及制定外空军事行为规则等诉求,也在一定程度上反映了国际社会的立法意愿。 关键在于最终制定的规则能否均衡体现各方利益,显然与追求“绝对优势”的美国相比,中国更有条件代表多数国家的利益诉求,与国际社会一道谋求有利于维系外空战略均衡的规则体系。 另一方面,中美在外空规则领域并非全面竞争或对抗,航天大国在具体外空规则解释或制定方面存在利益趋同。 “中国被看作是美国的战略竞争对手,肯定会给两国关系带来摩擦和冲突,但是,中国必须要保持淡定,不断寻找和拓展合作空间,为两国持久稳定的关系做出不懈的努力。”④滕建群:“特朗普‘美国第一’安全战略与中美博弈”,《太平洋学报》,2018 年第 1 期,第 24 页。即便在较为敏感的外空安全、外空军控领域,航天大国也有共同利益和诉求,也面临一些共同威胁。 显然,基于战略均衡来识别共同威胁,才更能体现各方的共同利益和诉求。

综上所述,在美国既有对华定位和外空安全政策不变的前提下,中方还是应尽快着手构建“战略力—规则力—舆论力”的外空软实力体系,做好与“外空霸权”长期斗争与周旋的准备。战略较量、规则比拼和舆论斗争是软实力博弈的三个主要表现,三者相互关联,互为支撑。 战略是一切的出发点,规则是最终诉求,舆论是实现战略目的和规则诉求的重要保障。 在大国关系紧张时期,战略战、规则战和舆论战是大国博弈的常态存在,外空亦如是。 此外,还应着重研究与讨论在外空国际规则博弈融合化、纵深化,以及全方位、多领域发展的新形势下,如何推动外空国际法治的良性发展,这本身也是解释和丰富“外空人类命运共同体”理念的重要方面,也是该理念在外空国际规则博弈领域的具体运用。