对台渐进治理:外部环境与因应之道

王鹤亭

Editor：New elements such as peaceful development across the Taiwan straits，convergence development and Taiwanrelated public policy have been emerged from the knowledge system and discourse system，that developed based on the commonly acknowledged discourse like One China Principle and national unification.The emergence of new elements ground in the internal and external ecological changes of Taiwan question，which reflects a deeper state of development in the Taiwan question.Taking perspectives of national governance system and modernisation of governance capacity into the Taiwan question enables us to get a broader and updated view to observe and think about the complete unification cross the Taiwan straits.The introduction of governance facilitates to distinguish large amount of civil and social forces，despite the traditional actor of public power.There exist various parallel relations across sectors and vertical intergovernmental relations even in the public power.Vague categorisation into‘the public power’ could not sufficiently reveal the relative autonomy across governmental departments.Creativity of civil and social organisation has been shaping the ecology system of cross straits relations.

对台治理一方面受到两岸关系格局变化的影响，另一方面也深受美国这一外部性因素的影响。近年来，美国加大对华遏制力度，持续打“台湾牌”，实质提升与台湾地区关系。台湾当局采取“台独边缘政策”，导致台海局势更加复杂严峻，大陆方面一个中国原则、美方一个中国政策、台湾方面“一个中国宪制”之间的模糊空间难以维持。海内外学界和政界围绕未来台海局势、对台政策、美国行为等问题有很多争论，如英国《经济学人》形容台湾是“地球上最危险地区”；美国学者在《外交事务》刊文主张美国应“弃台”以避免中美开战；①Charles L.Glaser，“Washington is Avoiding the Tough Questions on Taiwan and China”，Foreign Affairs，April 28，2021.美国印太司令部司令菲利普·戴维森“预测”大陆可能在未来10年甚至6年内对台湾采取军事行动，主张美国应评估对台政策的“战略模糊”等。②《美印太司令称大陆或在 6年内武统台湾 外交部回应》，参考消息网，2021年3月12日，http：//www.cankaoxiaoxi.com/tw/20210312/2437200.shtml，最后访问时间：2021年12月10日。关于中国大陆对台政策走向的争论中最引人注意的是“武力统一论”③Oriana Skylar Mastro，“The Taiwan Temptation—Why Beijing Resort to Force”，Foreign Affairs，July/August 2021.和“无力统一论”④Rachel Esplin Odell and Eric Heginbotham，“Don't Fall for the Invasion Panic”，Foreign Affairs，September/October 2021.。中国政府积极因应内外部环境变化，对台政策与时俱进，稳步推进对台治理，最大限度地渐进落实一个中国原则、坚决打击“台独”分离主义、强力反制外部势力干涉。

一、对台治理外部环境发生变化

美国一直是中国解决台湾问题的最大外部影响因素。长期以来，美国对于自己维持台海和平、力量“平衡”及“战略模糊”的信心充足、评价正面，如坎贝尔和苏利文曾在2019年刊文提出，“台湾不仅是一个潜在的引爆点，也是中美关系史上的最大成功”。⑤Kurt M.Campbell and Jake Sullivan，“Competition Without Catastrophe—How American Can Both Challenge and Coexist With China”，Foreign Affairs，September/October 2021.然而，形势的发展变化逐渐令美国企图主导的“平衡”日益失衡、“战略模糊”趋向清晰，台海互动现状也在不断被打破。

(一)正在失衡的“平衡”。美国对华政策将中国视为“假想敌”，渲染炒作“竞争、合作、对抗”三分法、“从实力地位出发”以及所谓“基于规则的国际秩序”，借台湾问题干涉中国内政。但正如杨洁篪委员在安克雷奇会谈中所言：“你们在中国面前没有资格说，你们从实力地位出发同中国谈话。”“二十年前，三十年前你们就没有这个地位讲这个话，因为中国人是不吃这一套的。”美国试图主导的“规则”“秩序”“平衡”遭遇到中国捍卫国家主权和领土完整的坚强决心、坚定意志、强大能力。尤其是随着美国综合国力优势的相对减弱以及中国经济、军事实力的迅速崛起，全球权力结构进入转型期，台湾在美国战略棋局中的角色发生嬗变。⑥信强：《“战略高危资产”：权力格局、中美关系与台湾战略角色的嬗变》，《台湾研究集刊》2020年第4期。美国主观上维持所谓“平衡”的意愿必然受到影响，客观上主导“平衡”的能力下降、成本上升。同时，两岸之间的综合实力差距日益拉大，大陆在经济发展、治理绩效、人心向背等诸多方面显示出巨大优势，台湾“以拖待变”“以武拒统”的希望渺茫。台湾社会中认为两岸终将统一的民众占比远远高于支持两岸统一的比例，呈现出“信念”“信心”脱节的社会心态。在美国推进“以台制华”战略大背景下，实力对比的变动也引致所谓的“三边平衡”逐步发展为“三边失衡”甚至演化为“两点对决”。

(二)难以维持的“模糊”。多年来美国政府对台政策坚持“战略模糊”，尽管美方多次强调“对台湾的承诺坚若磐石”，也有不少人包括“台独”分子在内认为美国会武力协防台湾，但美国政府力图保持在台海的“双重威慑”效应。近年来美国智库、政界尤其是国会等呼吁放弃“战略模糊”，主张“战略清晰”的声音越来越多，而美国通过取消与台湾往来互动的一些限制进而削弱其一个中国政策的动作也越来越大。随着美国对华战略从接触转向遏制，美国对台政策更加受制和服务于遏制中国。中国将一个中国原则和中美三个联合公报作为中美关系的政治基础，但美国似乎并不太顾及中国的核心关切，甚至更加明确支持台湾以威慑中国政府，战略与战术的界限也在逐渐模糊。与此同时，作为两岸关系良性发展政治基础的“九二共识”曾被视为“创造性模糊”，但一直未被民进党当局接受。台湾方面不断煽动对立、制造冲突，“渐进台独”“柔性台独”的手段逐渐明面化，不仅拒不承认两岸同属一个中国，反而强化所谓“中华民国与中华人民共和国互不隶属”“中华民国台湾”“两千三百万人的主权”等主张和立场，这都使两岸在“台独”与反“台独”之间没有任何可以“模糊”的空间。与十多年前相比，在中国大陆坚决遏制“台独”行径的同时，今天的美国对于台湾当局的“冒进”并未加以牵制，反而指责大陆打压台湾。

(三)实质提升的“关系”。美国长期以来在台海实行所谓“双重阻遏/吓阻/威慑”（Dual Deterrence）策略，即试图吓阻中国大陆“无端对台湾发起攻击”，也阻止台湾宣布“独立”而引发冲突。随着中国的崛起，美国视中国为“修正主义”国家，将对华战略由所谓“接触”修正为“遏制”，实行所谓“价值外交”和“联盟外交”，西方观察家也由此认为“新冷战”正在形成。因此，美国事实上的所谓“阻遏”范围和限度已经超出了传统意义上在台海关系中的“阻遏”，促成对华“阻遏”与台海“阻遏”叠加格局，所谓的台海“双重阻遏”将更多地朝向单边阻遏中国大陆的态势发展。不合比例的阻遏体现为“双重阻遏”全面转向威慑大陆，积极推动台湾牵制大陆，大力支持台湾，提升与台湾的实质关系，加大对台军售力度，全面支持台湾防卫能力提升，甚至要发展所谓拒止“中国造成既成事实”的军事能力，并通过频繁的军事行动、军事交流合作等表达对台湾的实质性支持。回顾历史，从当年小布什政府主动对陈水扁当局终止“国统纲领”等“台独”行径表达“改变现状”的疑虑，到今天美国明确反对中国维护主权领土完整核心利益的行动，默许事实上的“台独”行为，并通过“与台湾交往法”，积极推动高阶官员公开互访，在外交和军事层面提升美台实质关系，在“以台制华”问题上拉帮结派，所谓“双重阻遏”的异变可见一斑。

(四)不断打破的“现状”。两岸同属一个中国，这是台海关系的现状。在一定程度上，“维持现状”（maintaining the status quo）可以说曾经是三方的“重叠共识”。美方以一个中国政策为主轴，承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，认知到中华人民共和国政府关于台湾是中国的一部分的立场，维持与台湾的非官方关系，主张台海问题和平解决，其重点在于和平解决。中国大陆方面坚持一个中国原则，台湾可以对外发展商务、经济和文化关系，两岸虽尚未统一，但这不是中国领土和主权的分裂。台湾方面不承认台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分，认为“一个中国”按台湾地区宪制性规定来说是“中华民国”。“维持现状”中最核心的共识是“一个中国”，各方虽然不满意，但可以忍受。然而，“现状”被逐步打破和改变。最先的变动来自台湾内部，对于两岸关系、台湾地位的论述和行动逐渐改变着“现状”。然后，美国的系列行动也在重构“现状”。更重要的是，“现状”内涵的认知分歧在扩大。美方认为中国政府遏制“台独”的行为改变了台海“现状”，台湾方面认为自己是在“全力阻止现状被片面改变”，大陆方面认为台湾拒不接受“九二共识”即是改变“现状”。而什么是“维持现状”、怎样“维持现状”就成为更具争议性的问题。中方要求美方遵守一个中国原则和中美三个联合公报，美方要求中方放弃对台武力威胁、停止对台施压；大陆方面要求台湾当局承认“九二共识”，台湾方面要求大陆放弃使用武力，只要结果不要前提，试图在不承认“九二共识”的情况下恢复到马英九时期两岸关系的“现状”。

二、以渐进治理应对外部环境的挑战

美国在一个中国政策架构下与台湾维持非官方关系，试图以“双重阻遏”策略防范因台湾问题引发中美战争。但是战略意图的变化、美台政策的调整以及相应的勾连行动，不仅威胁着中国的领土和主权完整，阻碍着海峡两岸走向完全统一，还压缩了美国、台湾地区的转圜空间，也必然影响到中国政府对台治理的策略选择和路径调整。

(一)以渐进治理应对内外部挑战。海峡两岸综合实力的消长给推进祖国和平统一进程带来机遇，而美国对华战略调整、“台独”势力冒进以及内外势力的勾连也给对台治理带来风险和挑战。形势的变化，导致不少人认为大陆方面比以前更有动机和能力采用武力方式解决台湾问题。随着中美竞争、台海动荡加剧，中美之间、两岸之间冲突的势能越来越高，转折点、临界点或许在不可预知的时刻突然到来，危机管控的脚本已经不能适应前所未有的复杂局面，或是所谓的危机管控不再存在。但从既有政策话语和作为来看，大陆方面坚信时间在自己的一边，尚未因为美方和台当局的试探性越轨而诉诸武力统一。武力等非和平手段主要还是适用于阻击外部干预、遏制“台独”分裂行为，并非统一的优先选项和主动选项。大陆方面清醒地认识到，决定两岸关系走向的关键因素是祖国大陆发展进步，大陆要保持自身发展势头，同时采取正确政策措施做好对台工作。但是，面对美国的极限施压和台湾当局的“台独边缘政策”，中国大陆需要采取更为积极、审慎、渐进的对台治理方式，回应挑衅。对台治理的行动并不拘泥于“和统”“武统”争论，而是融合政治、军事、经济、社会、文化和法律等手段，协同一致，将两岸同属一个中国落实到对台湾地区的渐进治理之中。

(二)以“内战状态”回应台美挑衅。台湾方面陆委会主委邱太三曾以“准战争状态”描述两岸紧张态势，但基于历史和法理，准确地说，当前两岸关系处于没有战火的内战状态。①王鹤亭：《两岸关系的内战法理及政策逻辑》，《世界经济与政治论坛》2018年第5期。台湾问题是中国内战遗留下来的问题，两岸敌对状态并未正式结束，只是内战的实际状态从“热战”发展到“对峙”，各种签署两岸和平协议的倡议也恰好说明两岸之间的内战状态尚未终结，而两岸复归统一将意味着内战状态的正式结束。1949年中华人民共和国中央人民政府成立以及中华民国政府败亡，中国内部的政府继承已经实现，中华人民共和国政府当然拥有合法中央政府的一切权利；一个中国原则成为国际政治共识和基本准则，中国政府维护主权和领土完整、正式终结内战、实现祖国统一的权利和义务也被普遍认可和尊重。选择以何种方式终结内战、实现统一是一国的内部事务，属中央政府自由裁量的范围，由中央政府根据形势变化而决定，这种权利不因“叛乱政权”的抗拒和外部势力的介入而受到限制。“和平统一，一国两制”大政方针的确立，并不意味着大陆方面放弃武力统一的权利，军事斗争力度的加大恰是为了确保“和平统一”的可能性。内战状态下中央政府的权利和义务是对台治理路径选择及调整的合法性来源和历史性依据。坚持和行使中央政府的正当权利，正是中国政府对美台实质关系提升的回应，有助于反制“台独”分裂主义和外部干涉行动及其话语挑衅，也有助于在国家治理现代化视角下提升对台治理的能力和水平。

(三)逐步落实中央对台实际治理。中央政府的主权权利需要体现和落实为具体的对台治理权，外部干预和“台独”挑衅需要大陆方面有针对性地强化涉台管辖措施。首先，在军事上，可以通过适度推进的军事行动强化对台湾地区的治理。正如外媒所分析，外部势力越是支持台湾的“分裂”行径，解放军就将采取越多的行动加以阻遏，而台湾当局一旦宣布“法理独立”，必然会迫使中央政府对台湾地区采取非和平的治理行动。其次，在涉外事务上，坚持一个中国原则，强化中华人民共和国政府对台管辖权话语。中华人民共和国政府在国际社会具有处置涉台事务的当然权利，对于台湾当局各种不符合“中央－地方”法理定位的涉外主张、国际参与、双边安排，都应予以坚决反对，并逐步“拨乱反正”。对所谓“台湾事实主权独立”“台湾不属于中华人民共和国”“联合国2758号决议没有解决台湾主权归属”等“台独”分裂主张，中国政府将以国际法准则、联合国2758号决议、国际组织规则、建交公报、联合声明等为依据和武器，落实“台湾是中华人民共和国一部分”的涉台涉外治理行动。最后，在法律上，可以向国际公约组织提交备忘录或附加议定书等来处置涉台事务，在国内加强涉台立法、释法和司法，包括但不限于修订《反分裂国家法》细则、制定《统一促进法》，设定两岸协议适用条件和程序，在具体的司法解释和审判过程中体现和落实中央政府对台湾地区的治理权。

(四)以“同等待遇”推进涉台公共政策体系建设。郑振清①郑振清：《涉台公共政策与两岸融合发展——新时代推进国家统一的动力机制》，《两岸关系》2021年第4期。、刘国深与郭伟展②刘国深、郭伟展：《试论国家治理视角下的涉台公共政策体系建构》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期。等都从深化两岸融合发展、落实同等待遇、推进国家治理现代化等角度论证了涉台公共政策对于推进及落实国家统一的意义和机制。从法律和政治意义上来说，台湾居民也是中国/中华人民共和国公民。但台湾居民作为中国公民的权利义务因为各种原因尚未充分实现，而“同等待遇”成为功能性、权变性和实效性的替代路径，逐步推动台湾居民在大陆的权利义务实践走向深入。涉台公共政策体系有助于从行政管理和公共服务的角度具体落实中央政府对台湾人民的管辖权，具体实现台湾居民作为中国公民的权利义务，同时提升台湾同胞的认同感。涉台公共政策作为大陆对台单边治理的有效手段，先以来大陆的台湾居民作为工作对象，进而发挥示范效应和扩溢效应，在可能的情况下逐步覆盖到在海外、在岛内的台湾居民，以法制化、规范化、平等化、全面化作为基本原则，以“同等待遇”为基点和起点，将既有法律规范扩展适用于台湾居民，通过放宽或规避户籍准入限制等政策手段，推进居民待遇，逐步推动台湾居民在中国国家治理下的法律身份、政策地位、实际待遇和管辖限制等方面的内在契合。