渐进治理:一种可行的两岸治理路径新探索

王贞威

2016年5月20日，民进党在台湾地区再次执政。由于民进党当局拒不承认“九二共识”，两岸关系和平发展受到严重挑战，两岸关系再度出现严重的冲突和对抗局势。马英九在台执政期间形成的两岸大合作、大交流、大发展荣景不再，两岸公权力间的共同事务合作治理探索进程被迫中止。面对两岸事务部门合作中断这一新的困难局面，大陆方面本着“两岸一家亲”理念，在两岸民间合作与交流领域加推一系列惠台政策，强化涉台治理能力，提升为台胞服务能力，涉台治理工作实践出现了一些新的特征。厦门大学刘国深教授新近提出“渐进治理”新思路，研究两岸政治互信基础受到破坏的情况下，如何进一步提升涉台治理水平，持续推动和落实国家完全统一进程。

一、渐进治理概念提出的重要意义

根据刘国深的定义，渐进治理主要指的是在台湾当局拒不接受“九二共识”的情况下，大陆方面如何径直以中央政府的身份渐进地、全方位地落实涉台治理。①刘国深：《两岸关系发展模式及其趋势分析》，《台海研究》2021年第1期。可见，这一新思路是基于两岸双方缺乏政治互信，而且民进党当局有可能在台湾长期执政的新形势，与非和平方式并立的两岸治理模式。

(一)渐进治理是在既有治理实践基础上的理论创新

马英九执政期间，国共两党确立了以“九二共识”为基础的政治互信，两岸公权力部门围绕跨两岸事务开展了合作治理探索，形成了两岸官民“四位一体”合作治理的新局面，两岸共同事务规模快速扩张，为和平解决台湾问题开创了新局。在此之前，大陆方面公权力部门在涉台事务上主要是单方面管理，虽然也尝试通过海协会、海基会等官方授权民间机构管理两岸共同事务，但“两岸共同事务合作治理”的意识还不够清晰。2016年5月蔡英文在台执政之后，民进党当局拒不承认“九二共识”，两岸公权力部门合作治理的政治基础丧失。为满足日渐成熟的两岸间社会的管理需求，同时也是为了解决两岸政治互信崩塌后出现的新问题，大陆方面径直以中央政府的身份，与两岸民间社会合作，对涉台事务实施渐进治理，这是一种“退而求其次”的政策选择。大陆先后暂停陆客赴台旅游、暂停大陆学生赴台就读、暂停两岸事务部门和两岸“两会”沟通机制等，大陆涉台治理模式出现重大调整。与此同时，大陆方面还以中央政府的身份主动出台一系列惠台政策措施，如“31条惠台措施”“26条惠台措施”等，给予台湾同胞同等居民待遇、落实台湾同胞大陆居住证制度等。疫情期间，祖国大陆向台湾同胞提供包括疫苗免费施打在内的相关公共卫生服务。可以说，在2016年5月20日之后，两岸公权力部门间的共同事务合作治理全面中断，一种以大陆方面公权力部门、大陆民间治理主体、台湾民间治理主体（台湾方面公权力部门暂时缺位）联合而成的新的“三位一体”合作治理模式已然成形。与2008年马英九在台湾执政前相比，两岸共同事务日益广泛繁杂，动员两岸民间社会参与治理的意识更加突显，中央政府在台湾问题上更有自信、更有定力。当前这种以大陆公权力部门为第一治理主体，两岸民间力量共同参与的涉台治理模式，可以称之为新的渐进治理模式。

(二)渐进治理概念的提出丰富了两岸关系理论

治理理论是一种政治分析工具，也是一种实践理论。它试图寻求一种更好的治理方式来解决发展中国家所面临的治理危机，而善治则是对良好治理状况的最佳概括。①王贞威：《政治秩序合法性研究》，吉林大学硕士论文，2012年，第20页。之前两岸学界探讨较多的是共同治理，是在让渡一部分治权的基础上，由双方或多方共同参与的治理行为，比如共同事务管理、共同体建设等都是共同治理的体现。两岸共同事务合作治理是两岸关系深入发展的必然要求，也是两岸集体身份形成过程中应运而生的制度模式。两岸公权力部门之间（如两岸“两会”、两岸经合会、旅游“小两会”、民航“小两会”、两岸事务部门的常态化联络机制等）、两岸民间社会团体之间（如两岸企业高峰会等）的协作和治理都可以视为两岸共同治理机制的雏形和探索。但在两岸官方没有政治互信的现实基础上，居于绝对优势的大陆官方单方面的主动治理就成为可行路径。渐进治理理念的提出，是对既有涉台治理经验的总结和升华，丰富了两岸关系的治理内涵和形式，有助于探讨如何在台湾地区公权力部门“缺位”的背景下，继续有效推进两岸融合发展。

(三)渐进治理是“退而求其次”的务实政策选择

通过两岸共同参与的治理方式推进两岸融合进程，解决两岸频密互动过程中出现的跨两岸问题，是推动两岸关系和平发展和国家统一的重要方式，也有可能为完全统一后的两岸治理模式打下基础，但共同治理需要建立在两岸双方基本的政治互信基础上。在两岸共同事务空前绵密却又缺乏基本政治互信的情况下，大陆单方面扛起国家和民族的政治责任进行涉台渐进治理，既可以暂时搁置政治互信问题，又可以回应两岸共同事务大幅增加提出的两岸治理需求。因此，渐进治理是在困境中持续落实两岸同属一个国家、推进国家完全统一进程的必由之路。大陆单方面主导下的涉台渐进治理既有台湾当局人为阻挠的挑战，也有以我为主、主动作为、创造性作为的机遇，同时也可以吸纳两岸民间社会共同参与。此治理模式优先纳入并服务于在大陆长期生活和发展的台胞，再渐次扩展到中国全域民间社会。可以说，渐进治理将是现阶段大陆涉台治理的务实举措，确保两岸关系和平发展进程在困境中的可持续发展。

二、新形势下涉台渐进治理的角色和特点

自两岸关系进入新的历史阶段之后，大陆对台工作的主动性和积极性不断提升，渐进治理模式在两岸治理中发挥越来越重要的作用，呈现出一些新的特点。

(一)在两岸公权力部门共同治理难以开展的情况下可继续有效推进融合发展进程

渐进治理是特殊时期两岸共同事务的新的治理模式，大陆官方与两岸民间社会“三位一体”共同治理的模式，突显了大陆方面在特定时期的主导性。刘国深提出，大陆方面既可以与认同两岸同属一个中国的台湾当局进行两岸共同事务合作治理，亦可在台湾当局拒不接受一个中国原则的情况下，以中央政府的身份渐进地、全方位地落实涉台治理。换言之，随着政党轮替后台湾地区出现的政治变局，渐进治理让大陆方面可以灵活规划涉台治理，主动调整对台工作战略和策略。

“四位一体”的两岸共同事务合作治理模式和大陆官方主导、两岸民间参与的渐进治理模式，是涉台治理可选方案中两种不同路径和模式，各有利弊。两种模式并不是截然对立的，可以相互配合，相互补充，随两岸政治形势变化而动态调整。只要台湾当局认同一个中国原则、积极参与国家统一进程，两岸治理就可以重回“四位一体”模式。在两岸共同事务治理过程中，各方平等协商、彼此尊重、共同参与，台湾方面的优秀人才和治理团队可以有效参与两岸关系和平发展伟业。

(二)渐进治理的主体和客体相较于共同治理有一定程度的变化

相较于共同治理而言，渐进治理的主体主要是大陆涉台事务部门和两岸民间社会组织，台湾方面的公权力部门暂时缺位。而共同治理则不同，它的参与主体包括台湾地区公权力部门，因此更加复杂，两岸治理的难度更大。在两岸共同治理模式下，台湾执政当局进入相关决策过程的平等协商，优点是有助于相关政策在两岸的同步落地，缺点是台湾政治文化中“为反对而反对”的现象将难以克服。马英九在台执政期间两岸“两会”协商过程已经显示了“四位一体”机制的优势和困难。两岸23项协议的签署和共识的达成，都是两岸双方反复协商的结果。台湾地区政党政治的牵制和扯皮现象不可避免地影响到两岸协商过程，ECFA和两岸服贸协议的协商谈判过程就是最典型的例证。而渐进治理更多是中央政府主导下两岸官民合作治理，不需要跟台湾地区执政当局进行协商或妥协，完善治理民主精神和科学性建立在充分的调研和三方民主协商的基础上。优点是效率更高，缺点是相关政策在台湾内部较难落地。

(三)渐进治理相较于共同治理更高效更易于贯彻中央战略意图

如前所述，渐进治理的第一主体主要是中央政府，政策协商制定与对台工作大政方针、当前的工作部署有更好的契合度。由于无须经过与台湾地区公权力部门的协商环节，一些较为敏感的议题也可以得到有效推动。比如台湾居民居住证政策的制定实施，为在大陆工作生活学习的台湾同胞提供了便利。居住证是推动台胞享受同等待遇的载体，也是便于身份管理的重要措施。如果以“四位一体”模式进行协商，这一政策很难推动落实。在考虑到台湾当局的看法以及台湾地区反对党“为反对而反对”挑战的情况下，这一政策不易推动。即使对方同意，一些政策的内容也会大打折扣。因此，渐进治理的时间成本更低，政策效果更好，落实落细的能力更强。

两岸同属一个中国是两岸关系的法理和政治现实，台湾问题的解决最终聚焦于如何回应两岸人民对美好生活的向往。随着大陆方面着力推动治理能力和治理体系的现代化，公权力与民间社会合作治理的制度和文化环境逐渐成熟，涉台渐进治理也将得到两岸更多民众的理解和接受。刘国深认为，经过30多年的经验累积，中国政府处理台湾问题的选项已经超越了非此即彼的“武统”“和统”简单思维，渐进治理成为解决台湾问题“性价比”最高的方案。①刘国深：《两岸关系发展模式及其趋势分析》，《台海研究》2021年第1期。

三、当前渐进治理的一般样态与实践成效

当前渐进治理已经有一定的实践规模，产生了较好的效果。未来一段时间，渐进治理很可能是涉台治理的主要路径，而两岸之间的互动模式按刘国深的研判将是“渐进治理—有限抗争—深化治理”，直至“一国两制”台湾方案的落实。②刘国深：《两岸关系发展模式及其趋势分析》，《台海研究》2021年第1期。

(一)对台公共政策体系不断完善

渐进治理的结果和政策输出就是涉台公共政策体系的不断完善。这一体系由大陆单边主导推进，以台湾同胞为主要政策受众。涉台公共政策体系的实质是国家涉台治理体系，是国家治理体系的特殊子系统。③刘国深、郭伟展：《试论国家治理视角下的涉台公共政策体系构建》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期。随着大陆方面治理能力的不断提升以及渐进治理的不断推进，大陆对台公共政策体系将不断完善。首先，决策机制更为科学，政策回应性更好，比如对于“31条惠台措施”的落实，大陆地方政府大量征询台湾同胞以及专家学者意见，组织大量会议进行讨论，积极回应了台湾同胞在政策落地过程中遇到的困难。其次，因地制宜落实惠台政策，除了中央层面的“31条惠台措施”“26条惠台措施”之外，各地出台了大量具有地方特色的配套政策，比如福建省的66条实施意见、上海的55条实施办法、浙江的76条惠台实施意见等等。就推动落实台湾同胞同等居民待遇而言，大陆已经形成了中央到省市地方的完备的公共政策体系。

(二)对台公共治理实践不断丰富

自1987年台湾当局开放居民赴大陆探亲，两岸开始人员互动以来，大陆涉台治理实践就不断推进，积累了大量治理经验。大陆也不断完备涉台制度体系和政策体系。在这一过程中，大陆形成了对台治理基本经验和治理模式。2016年之后，蔡英文当局拒不承认“九二共识”，两岸共同治理的政治基础丧失，渐进治理实践成为主要的涉台治理形式。渐进治理的第一主体涉及中央和地方两个层面，主要以中央为主，地方也结合自身特点探索出一定的差异化治理经验。具体体现为：中央层面进行顶层设计，出台体系性惠台政策和对台工作大政方针，而地方政府则结合各地实际情况进行差异化的落实和探索，形成了刘国深所提出的“顶层设计—地方细则”的治理模式。地方政策在顶层政策框架下，在地方事权范围内，因地制宜进行差异化的政策“再设计”。①刘国深、郭伟展：《试论国家治理视角下的涉台公共政策体系构建》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期。

(三)台湾同胞获得感不断提升

根据岛内的一些民调可以看出，以“两岸一家亲”为基础的体系性惠台政策使得台湾同胞有了更多获得感。台湾民众对大陆的整体友善度不断提高。“31条惠台措施”颁布后，《远见》民调显示，在18到29岁的年轻人中，认为大陆对台湾友善的年轻人占比40.8%，认为不友善的为39.8%；而10年前这一数字分别为35.5%和50.8%。年轻人愿意“西进”的比例越来越高。同一民调显示，近六成18到29岁的年轻人愿意到大陆求学、工作和创业，而且超过七成年轻人不认为蔡英文当局有应变能力。②《惠台31条打动“天然独”6成年轻人愿到大陆发展》，凤凰网广东，http：//gd.ifeng.com/a/20180314/6433607_0.shtml，最后访问时间：2021年12月10日。“26条惠台措施”的提出得到台胞台企的热烈反响，持续提升了台湾同胞的幸福感、获得感和满足感。③《大陆专家：“26条措施”大幅提升台胞获得感，加速两岸融合发展进程》，新华网，2019年11月12日，http：//www.xinhuanet.com/tw/2019－11/12/c_1125222703.htm，最后访问时间：2021年11月12日。可见我们的系统性惠台政策和涉台公共政策体系的不断完善取得了良好效果，推进了两岸融合发展进程。

2019年之后的两岸关系形势变化，尤其是岛内民众对大陆的疑虑不安甚至于敌意增加，跟中美关系的结构性竞争加剧以及民进党当局操弄香港反修例风波有很大的关系，这不是两岸关系的常态。

四、渐进治理面临的困难和挑战

渐进治理仍处于探索和实践中，虽取得一些成绩，也可以有效因应特定历史时期两岸僵局背景下的治理需求，并持续推动两岸融合，但渐进治理毕竟是“退而求其次”的政策选择，也面临一系列挑战和困难。

(一)渐进治理的客体较为受限，规模仍需扩大

从客观效果来看，现阶段渐进治理的政策受众主要是常住大陆的台湾同胞，涉及台商、台干和台生等群体，虽没有公开的统计数据，保守估计在150万以上，④截至2017年底，大陆就已核发269万本卡式台胞证。参见《国台办：大陆有关部门已核发269万本卡式台胞证》，新华网，2017年12月27日，http：//www.xinhuanet.com/2017－12/27/c_1122174174.htm，最后访问时间：2021年11月12日。但人口规模毕竟只有全台湾2，300万人的十分之一不到。目前，我们采取的一些措施，还很难惠及在岛内生活的同胞。因此，如何吸引更多台湾人来大陆是下一步工作要重点突破的地方。

(二)渐进治理和共同治理如何更好平衡需要深入探索

渐进治理主要是在台当局拒不承认“九二共识”背景下大陆为推进融合发展和国家统一而被迫采取的一种治理模式，相当于是共同治理模式的一种补充，而不是永久的替代。如果台湾地区政党轮替，新的执政当局重新承认“九二共识”，渐进治理是退居幕后还是完全融入共同治理仍有待探讨。此外，无论是渐进治理，还是共同治理，民间社会都会参与其中，是重要的治理主体之一。在不同的治理形态下，公权力部门的合作治理或单方治理如何影响民间社会的参与、如何进行互动，也是需要着重思考和研判的问题。

(三)台当局对大陆涉台公共政策的阻挠影响渐进治理效果

面对大陆方面的渐进治理和涉台公共政策体系的不断完善，民进党当局采取了一系列应对措施，先后通过“国安五法”的修改，制定“反渗透法”，阻挠两岸各领域交流。比如：2020年，台当局对于蓝营执政县市以及民间团体参加海峡论坛提出警告，①《海峡论坛将于9月举行台湾陆委会宣布四项“禁令”》，网易新闻，2020年9月4日，https：//3g.163.com/dy/article/FLN47D640514R9NP.html，最后访问时间：2021年11月12日。对在厦门海沧担任社区助理的台胞采取处罚措施进行恐吓，等等。②《又作妖！台胞在大陆任社区主任助理遭蔡当局罚款》，环球网，2019年3月29日，https：//taiwan.huanqiu.com/article/9CaKrnKjoUf，最后访问时间：2021年11月12日；《任陆社区助理遭罚台民胜诉》，《澳门日报》2020年8月8日。加上中美贸易战大环境的影响，2018年台湾地区赴大陆工作的人数就已经降到40.4万人；2019年底的统计资料显示，赴大陆（含港澳）工作人数减至39.5万人；③台湾地区行政主管机构“主计总处”关于台湾地区赴海外工作人数统计结果新闻稿，2019年12月17日。2020年因为新冠疫情影响，两岸各领域交流更是遭受重创，线上的民间交流也受到较大程度的影响。

(四)渐进治理下的涉台公共政策体系的回应性有待提高

大陆方面出台了一系列惠台措施，受到广大台湾同胞的欢迎，但不得不承认，相关政策还存在一些问题，尤其是各地、各部门在落实、落细方面离中央的要求还存在一定差距。针对台湾同胞反映的困难和问题，各地各部门在回应性和及时性上仍有提升空间。尤其是在“31条惠台措施”出台初期，很多政策规定较为粗略，在具体实施过程中，相关承接单位落实效果不佳。如中央、省市都提出建立绿色通道采购台湾图书，厦门市更提出“鼓励台湾地区图书从厦门口岸进口并建立绿色通道，简化进口审批流程，优先办理相关手续”，而根据相关单位的实际操作情况来看，还是存在很多障碍。

五、结 论

渐进治理概念的提出得益于近年大陆方面已经进行的对台治理实践。渐进治理丰富了涉台治理的基本模式，可以有效因应岛内政局变化所带来的治理困境，形成与共同治理相互补充、协同发展的新格局。如果台湾地区执政当局长期拒不承认“九二共识”，大陆将以渐进治理思维单方面推动涉台公共政策体系的科学化和体系化建设，不断提升台湾同胞的幸福感和获得感，推动以大陆为主导的两岸关系融合发展进程，推动祖国早日实现完全统一。