“超网格化”治理——紧急状态下城市社区治理形态分析

李记华

（中共上海市委党校，上海200233）

紧急事件发生时，城市社区将会受到最为直接的冲击与较为严峻的考验。新冠疫情蔓延之初，人类对其认识不足，为了阻止病毒进一步传播，降低人员流动、加强人员排查是必须的措施，这些措施最终将会由城市社区进行落实，因此我国城市社区在疫情防控中扮演着十分重要的角色。原有的城市社区网格化治理形态在疫情防控的要求下相应地发生转变，如何理解疫情防控下城市社区网格化治理形态的转变，对提升社区治理现代化有较大的启示意义。

一、“超网格化”治理形态出现的背景

2019年12月新冠疫情在我国爆发，新冠病毒的传播速度快、传染性强、传播范围广。在没有特效药的情况下，只有降低社会流动、精准排查相关人员才能有效切断病毒传播途径，及时救治感染人员，最终遏制病毒传播。“超网格化”治理形态在此背景之下形成。

（一）疫情防控下社区的转变

在城市中，疫情防控工作紧紧依赖社区，原因在于该工作涉及到每个居民，而只有社区这一组织才有可能与居民进行面对面接触。疫情爆发属于非常态情形，是一种短时间内周围环境的巨大改变，随之改变的是社区居民日常生活与自我感受。一是社区居民恐慌增加。新病毒的传播使得谣言四起，特别是前期缺少官方权威说明，有人在网络上制造恐慌。由此也导致居民的社会信任感降低，在极大压力、不确定性以及恐慌之下人们对他人、政府、医院等对象自然会产生不信任，反过来彼此之间的不信任进一步加剧了恐慌，如此恶性循环，非理性行为频发。二是社区居民正常生活秩序被打乱。由于疫情管控工作会进行必要的社会“隔离”，限制人员流动，居民们不得不放弃常规计划与活动，同时还面临基本生活物资获取途径改变的问题。在家隔离时，居民对生活的巨大改变感到不适应。三是社区管理压力增大。正常情况下社区管理的事务大都是常规事项，社区管理资源配备齐全。但新冠疫情则是极为罕见的突发公共卫生事件，且该事件还涉及居民的生命健康，这就一定程度上增大了社区管理的压力。鉴于社区发生的变化，为了应对新冠疫情，社区治理的方式、结构需要相应地发生转变。

疫情属于突发事件，本文称之为紧急状态是因为疫情防控过程中涉及到了法律、权力以及权利等问题。但这里的紧急状态不是法律意义上的紧急状态，法律意义上的紧急状态是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关依照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或全国实行的一种临时性的严重危机状态［1］。而我国在疫情防控时并没有宣布我国进入紧急状态。因此这里提及的紧急状态更确切地说一种紧急的自然状态，是一种非常态的紧急情况，这种情况下管控工作表现出人员全面性、社会重大影响性以及时间延续性等特点。

（二）紧急状态下社区治理形态的转变

在紧急状态之下，社区治理形态会发生相应变化以适应新情况，但变化的基础则是原有的社区网格化治理形态。近些年来我国城市社区在不断推进、完善社区网格化治理工作，以网格化治理统领整个城市社区，推进社区治理。网格化治理是将社区以面积、居民区、人口等为单位划分为一个个网格，以此成为“块状”。而目的则是为了打破科层制下各部门之间的阻隔，实现“条”在“块”下的相互配合，以满足社区居民的需求。而其中运用到的方法随着技术的发展越来越数字化、科技化，追求精准科学有效的社区管理。社区网格中“块”的网格化是“条”的基础，“条”的网格化是对“块”的充实。“块”是一个框架，而“条”则是内容［2］。网格的结合点在网格指导员，社区网格化治理加强了条线部门间的联系，进一步减轻部门压力，是一种机制创新，使得社区管理更紧密。

城市社区网格化治理形态在面临紧急状态时表现出几大问题。一是社区网格的稀疏问题。疫情防控工作几乎涉及到社区所有居民，但网格员数量不足，就造成网格出现漏洞，有些居民被忽视。二是社区网格运作不够专业化。疫情时有特殊需求的居民以及弱势群体需要得到更专业化的照顾，此时仅靠社区网格员是完全不够的，社区网格员不具备解决这些具体问题的专业能力。三是社区网格的传导过长。常规状态下社区事件反馈时间可长可短，影响不大。但紧急状态下，反馈时间是越快越好，否则会造成严重后果。这就需要部门间进行扁平化配合，最好能够做到实时反应。在此基础上，城市社区网格化治理形态演变为“超网格化”治理形态来适应紧急状态。

二、“超网格化”治理形态的构成

“超网格化”治理是在疫情防控的紧急状态下以社区基本网格为基础，由基层政府主导，社区内外主体之间相互配合，通过统一领导与群防共治机制来发挥社区服务与管理功能的社区治理行为。“超网格”治理形态是通过内网主导的服务功能与外网主导的管控功能一同保障疫情期间社区稳定，并有效地阻止了疫情进一步传播。内网与外网的有效链接在于统一领导与群防共治两大机制。

（一）“超网格化”治理中的内网与外网

“超网格化”治理形态中的内网是指社区内部的协作结构，包括“三驾马车”联动以及网格员间的相互协作，保障社区服务功能。居委会、业委会、物业是社区的“三驾马车”。其中居委会具有行政倾向，掌握居民的基本情况；业委会是居民权益的表达组织，掌握居民的基本需求；物业作为业主聘请的管理社区日常事项的专业组织，掌握社区物品管理的专业能力。在疫情防控期间，居委会配合上级部门，提供居民基本资料并主动联系居民，了解居民的基本情况。业委会则搜集居民的需求，并通过互助的方式解决部分居民的困难。物业则派出专门的人员维护好社区的基础设施，保持社区基础设施的正常运转。“三驾马车”相互配合，将服务居民，满足居民的需求作为第一核心任务。内网极大地夯实了社区疫情防控基础，维持了社区正常运转。网格员作为网格的核心，承担“上传下达”的责任。疫情防控期间，网格员发挥自身优势，深入每家每户了解情况并及时反馈，进一步密集了网格，维护了网格的覆盖性。

“超网格化”治理形态中的外网是指社区外部力量对社区的帮助，主要包括社会组织与驻区单位参与以及干部下沉社区，保障了社区管控。近几年城市社区积极培育的社会组织在疫情防控期间作用明显，各种类型的社会组织通过发挥社会工作、心理咨询等专业化能力来凝聚居民，减轻社区恐慌。与政府相比，社会组织更具有灵活性以及较强的专业性，在疫情防控工作中能够以自身专业能力弥补社区与政府的不足。对于那些在单位管辖下的员工居住区域，社区需要驻区单位的协助才可以将其纳入社区网格。另外驻区单位的组织化程度较高，对单位内部人员的情况掌握较准确，有助于疫情情况的排查。单位内部不乏各领域的专业人士，能够有效充实抗疫队伍。常态时期在社区减负和政府行政事务社区准入制度的规范下，基层政府与社区自治组织之间已基本上形成了相对规范的工作性互动。但在疫情严重的非常时期，因整个党政机关系统普遍紧急动员和行动，导致各级政府条线部门大量行政事务和疫情统计工作瞬间下沉，按照属地负责的原则下沉到街居层面，使得基层社区网格的压力空前增大，形成了严重的堵塞［3］。网格中工作人员的数量需要增加，因此各级干部下沉到社区成为了“超网格化”治理的一大举措。

（二）统一领导与群防共治机制

内网与外网的有效运行与衔接的关键在于组织、动员与团结各主体参与疫情防控，彼此之间形成合力。这需要具体的管理机制，主要包括自上而下的统一领导机制以及自下而上的群防共治机制。

统一领导机制是“超网格化”治理的核心要素，各主体之间的合作与协调需要统一的领导机构，方可实现有效的组织与动员，方可合理地调配资源。基层党组织在社区疫情防控中扮演了统一领导的角色，具体表现在以下两个方面：一是价值引领。党中央将人民生命健康摆在首位，强调“疫情就是命令，防控就是责任”。基层党组织则通过各种宣传方式，动员各主体团结在一起共同对抗疫情。二是组织领导。“三驾马车”、社会组织、社区干部以及驻区单位等主体之间的组织结构在基层党组织的统一安排协调之下，实现了资源统一调配。

群防共治机制是“超网格化”治理中基层群众力量的体现。群防共治依赖居民之间的守望相助，团结自治。疫情防控最终涉及每一名居民，内、外网的形成脱离不开居民之间的努力与团结。此次疫情防控期间群防共治机制主要体现在社区网格中由居民组成自治小队、志愿者小队等自治小组织。社区党员通过发挥先锋模范作用，带动网格员、楼组长以及热心居民参与疫情防控。楼组长与社区志愿者在居民情况摸排、居民健康监测、居民需求满足等方面都发挥了重要作用。

三、“超网格化”治理形态的优势及原因

超网格化治理形态在内、外网的共同作用下显示出极大的优势，主要包括促进多主体协作、精准定位居民需求、快速科学解决问题以及凝聚人心，增强社区共同体意识。党的强大组织化动员能力与新科技的支撑是“超网格化”治理具备这些优势的主要原因。

（一）超网格化治理形态的优势

内、外网的主体有居委会、业委会、物业、网格员、社会组织、驻区单位以及下沉干部等，这些主体分别代表着社区、社会、政府、市场等不同领域的力量。“超网格”将这些主体聚合到一起，并促进彼此间的协调合作，快速解决社区问题。实践中对居民的需求实施精准化收集，确保不落下任何居民的要求，并动用资源帮助解决。例如疫情期间有老人患有三高，对食物有特殊的要求，社区了解到之后会针对个人的要求进行餐饮定制。而这些问题的反馈都不需要面对面，基本上靠社交网络平台进行沟通。在常态化下，居民与政府、居民与居民之间的联系没有如此之多，而紧急状态下这些主体之间的联系增多，共同面对疫情，这极大地增强了社区的凝聚力。社区共同体是社区治理追求的目标，而社区共同体的形成需要责任与义务的合理分配，疫情期间居民们在一定程度上认识到了自己该有的责任与义务，从而增强了社区共同体意识［4］。

（二）“超网格化”治理形态优势形成的原因

一是制度原因。疫情期间，党员分布在社会各个领域，发挥着模范带头作用。基层党组织在调集资源、发布命令、统一指挥方面发挥了不可替代的作用。政府、社会、市场都是疫情防控参与主体，其中中国共产党是参与主体的核心。只有协调好多元主体之间的关系，发挥出多元主体的合力，才能有效防控疫情。当时的情况是各方力量大小不一、缺乏一定的合作机制与动力，而中国共产党有能力、有信心起到协调各方的作用，中国共产党有强大的组织化动员能力。强大的组织化动员能力来源于两个方面，一是强大的组织系统。中国共产党从党员到党中央有一套完整的组织体系，其覆盖到中国社会的方方面面。党中央具有强大的号召能力，各领域党组织与党员对党中央有极大的忠诚度。中国共产党对中共党员的思想教育工作毫不放松，不断提高中共党员的政治觉悟，保持党的纯洁性与统一性。二是中国共产党没有其自身特殊的利益，中国共产党代表最广大中国人民的根本利益，这一点非常重要。“一切为了群众，一切依靠群众”，中国共产党始终与中国人民站在一起，疫情期间党的身影与人民时刻相随。因为每一个中共党员都必须做到全心全意为人民服务，同时中国共产党在百年发展历程中不忘初心，始终坚持为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。

二是科技原因。近几年随着智能社区的建设，城市社区在安防、生活方面普遍运用了互联网与人工智能技术。社区管控中比较重要的是人员信息搜集，包括人脸信息、出行信息、身体状况信息等。进出社区的测温系统以及人性化的“健康码”都首创于城市社区，城市社区运用大数据能够方便快捷地实现精准化管理。另外对于城市社区居民的基本生活需求，也依托于微信群等网络交流平台进行统一收集，再统一满足。这样就能精准地服务居民，实现社区有效治理。

四、“超网格化”治理形态的局限及应对

城市社区超网格化治理形态是在紧急状态下生成的，实现了有效防控疫情的目标，并提升了社区居民间的凝聚力。同时巩固了社区治理的机制，促进社区治理主体之间的协作。但不可否认的是，在紧急状态下形成的治理形态存在一定的局限性，突出表现为以下几个问题。

一是上级干部下沉后与基层工作人员合作不协调的问题。科层体制下形成的上下级关系在常态机制下是被严格遵守的，一般不会出现越级的现象。但疫情防控期间，干部们都下沉到基层社区，他们的身份不再是领导而是社区工作的协助者，如何协调社区工作者与干部的合作关系成为需要解决的问题。前期没有相关文件具体规定干部如何下沉，如何沉到底，这就造成了有的干部下沉后不仅没有减轻基层负担，反而需要基层抽出时间来“照顾”。这不是干部懒政的问题，而是职责不清晰造成的。另外，干部下沉之后，各种任务随之下沉，各个部门的考核也随之下沉。表现最突出的就是填数据表格，每个部门只要下沉必定要填许多的表格，这耗散了基层工作者的大量精力。

二是社区居民参与不足的问题。纵观城市社区抗疫的全过程，会发现参与主体中大多数居民本身没有怎么出现。一方面是由于疫情需要民众呆在家中，减少流动。但更重要的一方面是紧急状态下居民很难被调动起来，难以形成居民自身组织的力量，大多依靠的还是网格工作人员。这反映出平时大多数居民与社区工作的联系太少，想要在紧急状态下唤起大家的积极性就显得比较困难。但在社区危机的状态下努力动员和激活社区居民自下而上的参与力量，是社区取得抗击疫情胜利的关键［5］。

三是行政化倾向浓厚。社区居民参与不足反映出居民自治能力弱，而政府的能力较强，两者能力不成正比。超网格化治理形态中的主导者是基层政府，驻区单位很多且是行政事业单位，网格员大多是居委会指派的，而即使是社会组织，其拥有的资源也有限，很大程度上还是依靠政府来提供大部分资源。行政力量强大带来的结果是行政化严重，而单纯的行政化难以创新社区治理，社区治理应当需要各方的努力。

虽然超网格化治理形态具有这些局限性，但我们不能够对此失望，而应当针对突出问题寻求解决措施。

首先要深刻理解网格化治理的内涵，网格化治理不是对社区进行简单地网格划分，也不仅仅是设置了一个新的治理机构或层级。网格化治理是通过整合各主体间的资源，发挥合力，便捷高效地推进社区治理［6］。因此如何整合社区治理各参与主体之间的力量，协调多主体之间的关系是重中之重。具体来说就是如何在城市社区治理中既有效发挥政府各部门的作用，又发挥党组织、社会组织、居委会、业委会、物业等主体的作用，如何协调彼此，使彼此既和谐相处又各放异彩。然后应当增强社区居民凝聚力，促进社区共同体的形成，这样才能够提升社区的抗击打能力。无论外部力量多么强大，社区居民内部若是不团结，社区的整体能力是不会强的。只有社区居民之间有了共识，有了责任感，对社区有归属感，社区才能够共同抵抗外部环境的侵扰。疫情期间，社区的共识进一步增强，有许多居民给出了有益的意见，为疫情防控做出了贡献，这就是社区居民凝聚力提升带来的积极结果。

五、小结

新冠疫情对我国城市社区的冲击是前所未有的，对社区治理形态的考验极大。常规状态下的社区网格化治理形态随着环境的改变发生了转变，具体表现为逐步增强了多主体间的协作，发挥了服务与管控的能力。紧急情况不仅仅会暴露出现有治理形态的问题，同时也能够催生新的治理形式。

通过分析紧急状态下城市社区治理形态的转变，分析其新的构成以及存在的问题，能够为后疫情时期城市社区治理体系现代化提供经验。疫情是一次危机，同时也是一次转机，对于城市社区治理来说更是这样。城市社区治理的短板在哪里？社区治理需要达到的目标是什么？如何巩固社区治理体制？这些问题的答案都隐藏在紧急状态下社区治理形态的转变之中。对疫情防控下的“超网格化”治理形态进行深入的考察与研究，也是我们进一步认识中国基层社会，推进城市社区治理现代化的契机。●