中国与联合国50年：历程、贡献与未来展望

杨泽伟

（1.武汉大学，湖北 武汉430072）

1971年，第二十六届联合国大会以压倒性多数通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切权利，承认中华人民共和国政府代表是中国在联合国的唯一合法代表。2021年是新中国恢复联合国合法席位50周年。①习近平： “在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上的讲话” ，新华社，2021年10月25日。作为联合国安理会常任理事国，中国在过去50年里为联合国各领域工作作出了重要贡献。当前，联合国面临的挑战此伏彼起，联合国和全球治理体系的变革加速。因此，全面回顾中国参与联合国工作50年的发展历程，深入探讨中国对联合国的重要贡献，系统总结中国参与联合国工作的经验教训，进一步提出中国在将来如何在联合国发挥更大作用、引领全球治理体系变革，推动构建人类命运共同体，无疑具有重要的理论价值和现实意义。

一、中国参与联合国工作50年的发展历程

纵观中国参与联合国工作50年的发展历程，可以分为四个阶段。

1.1 学习观望期（1971—1978年）

1971年10月25日，第26届联大就阿尔巴尼亚、阿尔及利亚和缅甸等23个国家关于 “恢复中华人民共和国在联合国的合法权利” 的提案进行表决，结果以76票赞成、35票反对和17票弃权的多数通过了第2758（26）号决议。该决议决定： “恢复中华人民共和国的一切权利，承认其政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从其在联合国组织及所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”①“A／RES／2758（XXVI）.Restoration of the Lawful Rights of the People's Republic of China in the United Nations，1976th Plenary Meeting，25 October 1971，” General Assembly⁃Twenty⁃sixth Session，UN Official Document System，January 1，1972，https：／／documentsdds－ny.un.org／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／327／74／img／NR 032774.pdf？OpenElement.。从此，中国与联合国的关系翻开了新的一页。

一方面，中国在恢复联合国合法席位以后，逐渐与其他许多世界性和区域性的国际组织发生了联系。例如，在这一时期中国与国际电信联盟、万国邮政联盟、国际海事组织、国际民用航空组织、世界卫生组织、世界气象组织和联合国教科文组织等有关通信、运输、卫生、教育文化等方面的联合国专门机构建立了关系，实现了正常往来。②梁西著，杨泽伟修订：《梁著国际组织法（第六版）》，武汉大学出版社，2011年版，第43页。另一方面，中国利用联合国这一平台公开展示自己第三世界国家的属性，并把联合国看作是宣讲中国外交政策、争取国际社会理解和支持的舞台。例如，在第三次联合国海洋法会议的历期会议中，中国不但把自己定位为发展中国家的一员，而且立场鲜明地支持其他发展中国家的立场和主张。中国代表明确指出： “中国是一个发展中的社会主义国家，属于第三世界”③“柴树藩同志在第二期会议上的发言（1974年7月2日）” ，载《我国代表团出席联合国有关会议文件集（1974.7－12）》，内部发行，人民出版社，1975年版，第277页。“中国政府和中国人民……坚决站在亚、非、拉各国人民一边”④“安致远代表在海底委员会全体会议上发言阐明我国政府关于海洋权问题的原则立场（1972年3月3日）” ，北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，人民出版社，1974年版，第16－17页。。又如，1974年4月中国副总理出席第六届特别联大，全面阐述了毛泽东主席关于 “三个世界” 划分的理论，宣布中国属于第三世界。

然而，在这一时期中国在联合国的表现并不活跃，也明显缺乏经验；在维和、裁军和人权等领域，则采取回避不参加的态度。其主要原因是对联合国事务不太熟悉，加之还处在 “文革” 时期，对多边外交缺乏清晰的定位。⑤张贵洪等著：《中国与联合国》，江苏人民出版社、江苏凤凰美术出版社，2019年版，第27页。诚如有学者所指出的： “20世纪70年代，中国主要是了解和学习联合国的过程，学习联合国的运作方法、议事规则、联合国讨论问题的来龙去脉，以及各方的立场和态度。到了80年代，中国逐渐参与联合国的一些活动。”⑥宋宇、张伊宇： “亚非拉朋友把我们抬进了联合国——专访中国联合国协会前会长吴海龙” ，《参考消息》，2019年9月24日，第10版。

1.2 跟跑适应期（1978—2001年）

1978年中国共产党第十一届三中全会以后，中国实行改革开放的政策，并全面调整对外战略，中国与联合国的关系进入了跟跑适应期。中国在联合国的角色也随之发生转变， “从原来和77国集团一起战斗的‘斗士’变成在南北之间发挥‘桥梁’作用的角色，联合国对中国而言不光是‘讲堂’还是国际合作的平台”⑦陈健： “中国的联合国外交和我的联合国生涯” ，《世界知识》，2020年第17期，第20页。。一方面，中国不但在联合国提出了建立公正合理的国际政治经济新秩序的主张，而且把联合国当成中国引进资金、技术、人才和信息的重要渠道。例如，从1978年起，联合国开发计划署以5年为一周期，向中国提供相应的援助。另一方面， “中国参与国际组织的积极性明显增大，速度明显加快，数量明显增多，范围明显扩大，质量也随之明显提高”①曾令良： “中国践行国际法治30年：成就与挑战” ，《武大国际法评论》，2011年第1期，第5页。。例如，1980年中国相继成了国际货币基金组织和世界银行的理事国，并加入了世界知识产权组织、国际开发协会和国际金融公司。此外，在这一时期，中国开始主动推荐候选人参加国际法院、前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭和国际海洋法法庭等国际司法机构法官的竞选活动，并成功当选。特别是，1997年11月国际竹藤组织（In⁃ternational Network for Bamboo and Rattan，INBAR）在北京宣告成立。这是第一个将其总部落户中国的政府间国际组织。

1.3 主动有为期（2001—2012年）

2001年12月，中国正式加入世界贸易组织。以此为标志，中国与联合国的关系开始进入主动有为期，中国从 “默默耕耘者” 转变成联合国事务的积极参与者。首先，中国开始有意识地利用联合国这个平台来宣讲自身奉行的各项原则。例如，2005年9月在联合国成立60周年首脑会议上，中国国家主席提出了在文明多样性的基础上共建和谐世界的构想，引起国际社会的广泛关注。其次，中国开始主动参与国际司法机构的相关程序。②杨泽伟： “改革开放40年来的中国国际公法学：特点、问题与趋势” ，《武大国际法评论》，2018年第6期，第37页。例如，针对国际法院 “科索沃单方面宣布独立咨询意见案” ，中国深入参与该案的审理过程，于2009年4月16日提交了书面意见，并于12月7日由时任中国外交部法律顾问薛捍勤大使代表中国政府在国际法院出庭作口头陈述，就该案相关的国际法问题充分、完整、深入地阐述了中方的法律立场。 “这是新中国首次参与国际法院司法活动，具有重要意义。” 又如，在国际海洋法法庭受理的第一个咨询案 “担保国责任咨询意见案” 中，中国政府于2010年8月9日向国际海洋法法庭提交担保国责任咨询案书面意见，反映了中国在 “国际海底区域” 内活动中担保国责任问题上的基本立场。2011年2月1日，国际海洋法法庭海底争端分庭发表的咨询意见基本上采纳了中国书面意见的观点。③中华人民共和国外交部条约法律司编著：《中国国际法实践案例选编》，世界知识出版社，2018年版，第21、65页。最后，从2005年开始中国参加多边条约的数量呈明显上升之势。④据统计，从1949—1977年中国参加的多边条约仅32项，平均每年大约1项；从1978—2004年中国参加的多边条约达到239项，平均每年大约9项；而在2005年，中国完成签署、批准、核准、接受和加入等程序或对中国生效的多边条约就有12项。参见曾令良： “中国践行国际法治30年：成就与挑战” ，《武大国际法评论》，2011年第1期，第11页。此外，从2007年开始，联合国第七任中国籍副秘书长主管经济和社会事务部。⑤刘振民： “联合国：中国从参与者到领导者” ，《参考消息》，2019年9月24日，第12版。这既折射出中国综合国力增强、世界影响力日增的事实，也是中国在联合国系统主动有为的表现。⑥按照不成文的惯例，联合国安理会五大常任理事国虽然不能竞选担任秘书长一职，但是可以推荐一名本国官员担任副秘书长，协助秘书长工作。一般情况下，联合国秘书处主管政治、维和、人事、财务、法律和新闻等重要部门的职位往往分给由西方大国举荐的副秘书长。由中国籍副秘书长主管的是大会和会议管理部（简称为 “大会事务部” ），这个部门人数最多，主要负责联合国会务方面的工作，虽然曝光率较高，且任务繁重，但是基本上属于技术性或服务性范畴，与联合国实质性核心部门还有一定距离。参见万经章： “联合国总部里的中国人” ，载张贵洪主编：《联合国研究》，世界知识出版社，2012年版，第21页。

1.4 积极影响期（2012年至今）

2012年中国共产党第十八次代表大会召开以后，中国在联合国的工作开始进入积极引领期。首先，中国提出的 “构建新型国际关系” “人类命运共同体” 等主张和理念在联合国系统中得到了广泛的认可，并载入联合国相关决议中。例如，2017年1月习近平主席在联合国日内瓦总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的演讲，系统阐述了人类命运共同体的理念。⑦“共同构建人类命运共同体（2017年1月18日）” ，载习近平著：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社，2017年版，第537－549页。此后，联合国安理会、大会和人权理事会等联合国机构相继把 “人类命运共同体” 写入其决议中。其次，中国在联合国机构中的影响力进一步提升。例如，中国政府推荐的候选人先后出任世界卫生组织总干事、国际民航组织秘书长、国际电信联盟秘书长、联合国工业发展组织总干事和联合国粮农组织总干事等联合国专门机构的负责人。再次，中国对联合国的贡献更加增强。例如，据2018年12月联合国大会通过的预算决议，2019—2021年联合国会员国应缴会费的分摊比例，中国是12.01%，位于第二，仅次于美国；中国承担的联合国维和行动的费用摊款比例达到了15.2%，位居第二，仅次于美国。①从1972年以来，中国承担的联合国会费分摊比例经历了一个先增后降、再迅速增长的过程。从1972年至1979年，中国会费比例从4%增加到5.5%；1980年下降到1.62%，此后持续下降，到1995年降到最低0.72%；进入21世纪以后，中国会费分摊比例持续较快上升，在过去的近20年增加了12倍，成为联合国会员国中增长最多、最快的国家。中国还成为国际货币基金组织的第三大股东、在世界银行的投票权也位居第三。最后，中国对联合国系统发挥了 “创新补充” 作用。例如，针对联合国面临诸多新的挑战，近年来中国发起成立了亚洲基础设施投资银行等区域性国际组织，旨在推动区域和全球经济发展，引领新一波全球化。特别是，中国政府再三强调中国这样做并非要取代现有的区域和国际组织，而是作为一种补充。②郑永年： “中国与世界秩序” ，《联合早报》（新加坡），2018年5月1日，转引自《参考消息》，2018年5月3日，第14版；赵骏、金晶： “亚投行与现有多边开发银行的关系定位、澄清和协调” ，《太平洋学报》，2017年第5期，第23－33页。

二、中国参与联合国工作50年的主要贡献

50年来，中国参与联合国工作的贡献，主要体现在以下几个方面。

2.1 维护国际和平与安全

（1）维护联合国包括联合国安理会的权威。虽然按照《联合国宪章》的规定，中国作为安理会常任理事国拥有否决权，但是中国政府始终遵守《联合国宪章》的宗旨和原则，维护联合国的核心地位，支持由联合国发挥主导作用。例如，2016年6月中俄两国签署并发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于促进国际法的声明》，两国 “重申全面遵守《联合国宪章》”③《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于促进国际法的声明》（2016年6月25日），外交部网，2016年6月26日。。2021年4月，中国国家主席在领导人气候峰会上的讲话中再次强调： “我们要坚持以国际法为基础……维护以联合国为核心的国际体系”④习近平： “共同构建人与自然生命共同体——在‘领导人气候峰会’上的讲话（2021年4月22日，北京）” ，新华社，2021年4月22日。。诚如有学者所指出的，中国政府一再强调作为拥有否决权的联合国安理会常任理事国，它一向 “深思熟虑、慎之又慎” 地使用该权力。⑤［俄］弗拉基米尔·波尔佳科夫： “中国40年来在联合国日趋活跃” ，《独立报》（俄罗斯），2011年10月30日，转引自《参考消息》，2011年11月1日，第14版。

（2）为国际热点问题的解决提供中国方案。多年来，中国政府一直力求全面维护世界和平稳定，主动、建设性地参与处理国际和地区热点问题，劝和促谈，消弭战端，在达尔富尔问题、朝核问题、阿富汗和平进程、叙利亚内战、伊朗核问题、巴以冲突、伊拉克问题和乌克兰东部局势等问题上坚持原则，提出中国方案。⑥肖肃、朱天祥主编：《和平与发展：联合国使命与中国方案》，时事出版社，2017年版，第149－151页。例如，针对朝核问题，在中国政府的积极斡旋下，从2003年开始在北京举行了由朝鲜、韩国、中国、美国、俄罗斯和日本六国共同参与的旨在解决朝鲜核问题的一系列谈判。在此过程中，中国政府不但扮演了东道国的角色，而且直接参与调停，以促成 “六方会谈” 取得成果，从而为推动朝鲜半岛无核化、维护半岛和东北亚地区的和平与稳定做出了积极贡献。⑦刘长敏著：《论朝鲜核问题解决中的国际斡旋与调停》，中国政法大学出版社，2007年版，第235－245页。

（3）积极参加联合国维和行动。中国以实际行动维护世界和平，积极参加联合国维和行动。1982年，中国开始为联合国维和行动支付摊款；1988年，中国正式加入联合国维和行动特别委员会；1990年，中国首次派出5名军事观察员参与中东的联合国停战监督组织，开启中国军队参加联合国维和行动的序幕；1992年，中国军队向联合国柬埔寨临时权力机构派出由400名官兵组成的维和工程兵大队，首次成建制参加联合国维和行动。特别是，2015年中国国家主席出席联合国维和峰会并发表讲话，提出中国支持和改进联合国维和行动的4点主张和6项承诺，其中包括应联合国要求，派更多工程、运输、医疗人员参与维和行动等。2017年，中国完成了8000人规模维和待命部队在联合国的注册。此外，中国还设立了 “中国－联合国和平与发展基金” 支持联合国维和行动。迄今，中国已成为联合国第二大维和摊款国，是安理会常任理事国第一大出兵国；先后参加25项联合国维和行动，累计派出维和官兵4万余人次。①中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国军队参加联合国维和行动30年（2020年9月）》（白皮书），国新网，2020年9月18日。

（4）主动参与军控、裁军和防扩散进程。中国政府以共同、综合、合作和可持续的安全观为指导②刘志贤主编：《联合国70年：成就与挑战》，世界知识出版社，2015年版，第177页。，相继加入并切实履行了有关国际军控条约，积极参加国际军控和裁军领域的各项重大活动，积极参与联合国和有关国际机构关于裁军问题的审议和谈判，提出许多合情合理、切实可行的主张，努力推进国际军控与裁军进程。③中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军控、裁军与防扩散努力（2005年9月）》（白皮书），国新网，2005年9月1日。例如，1982年加入了《禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀、滥伤作用的常规武器公约》、1984年加入了《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》、1989年加入了《核材料实物保护公约》、1992年加入了《核不扩散条约》、1997年批准了《禁止化学武器公约》等。值得注意的是，2008年中国与俄罗斯在日内瓦裁军会议上共同提交了《防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（草案）》。该条约草案禁止在太空部署任何类型的武器，禁止对太空目标使用或威胁使用武力，确保太空物体完好无损，巩固各方安全，加强军备监控等。2014年，中俄两国又提交了新的条约草案。

2.2 推动经济社会发展

作为联合国会员国，中国积极推动全球的经济社会发展，主动参加到联合国可持续发展议程的进程中，并发挥了重要作用。

首先，新中国成立70多年来，中国向亚洲、非洲、拉丁美洲和加勒比地区、大洋洲和欧洲等地区160多个国家和国际组织提供多种形式的援助，减免有关国家债务，为广大发展中国家落实千年发展目标提供帮助。④中华人民共和国国务院新闻办公室： “人类减贫的中国实践（2021年4月）” （白皮书），《人民日报》，2021年4月6日，第2版。据统计， “1950年至2016年，中国累计对外提供贷款4000多亿元人民币”⑤“共同构建人类命运共同体（2017年1月18日）” ，载习近平著：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社，2017年版，第546页。。此外，2015年中国常驻联合国代表在第70届联大发言时提出： “中方决定设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平发展基金”⑥中华人民共和国常驻联合国代表团： “常驻联合国代表刘结一大使在第70届联大全会审议秘书长关于联合国工作报告时的发言（2015年10月14日）” ，外交部网，2015年10月14日。。

其次，中国积极推动实现联合国千年发展目标。2000年，联合国千年首脑会议通过了《千年宣言》，指明了21世纪人类社会面临的8项任务；2001年，联合国秘书长在《千年宣言进程路线图》中正式出台了有关发展的8项目标，以及18个可量化的具有时限性的目标及48个指标，统称为千年发展目标。2015年，第70届联大通过了《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，提出了17个可持续发展目标和169个具体目标，成为指导未来15年全球发展的指导性文件。 “改革开放以来，按照现行贫困标准计算，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困；按照世界银行国际贫困标准，中国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。”⑦同④。可见，占世界人口近1／5的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，从而为全球减贫事业发展和人类发展进步作出了重大贡献。

最后，中国还大力促进南北合作。50年来，中国积极支持联合国为推动南北对话、深化南南合作做出了各项努力。例如，2011—2013年中国政府每年通过南南合作计划，向非洲国家、最不发达国家以及小岛屿国家提供1000万美元的特别资金，帮助它们适应气候变化。①张贵洪等著：《中国与联合国》，江苏人民出版社、江苏凤凰美术出版社，2019年版，第125页。又如，2015年中国政府代表宣布： “中方将设立‘南南合作援助基金’，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；中方将向妇女署捐款1000万美元，在今后5年内帮助发展中国家实施100个‘妇幼健康工程’”②中华人民共和国常驻联合国代表团： “常驻联合国代表刘结一大使在第70届联大全会审议秘书长关于联合国工作报告时的发言（2015年10月14日）” ，外交部网，2015年10月14日。。值得注意的是，2013年以来中国政府发起的共建 “一带一路” 倡议，能助力相关国家更好地实现减贫发展。 “据世界银行研究报告，共建‘一带一路’将使相关国家760万人摆脱极端贫困、3200万人摆脱中度贫困。”③中华人民共和国国务院新闻办公室： “人类减贫的中国实践（2021年4月）” （白皮书），《人民日报》，2021年4月6日，第2版。

2.3 促进国际法治

（1）中国是国际法治的积极参加者。50年来，中国以积极、建设性的态度参加了联合国国际法委员会④50年来，我国学者倪征、黄嘉华、史久镛、贺其治、薛捍勤和黄惠康都曾当选为联合国国际法委员会委员。、联大法律第六委员会（法律委员会）、国际贸易法委员会、和平利用外层空间委员会的法律小组委员会等专门性国际法编纂机构以及联合国设立的一些特设委员会的活动，而且参与了《联合国海洋法公约》等重要国际条约的起草和制定工作。迄今，中国加入了众多的政府间国际组织，并缔结了25 000多项双边条约，批准了600多项多边条约，年平均缔结约600项双边条约，涉及中国参与政治、经济、社会、文化等领域国际交往的方方面面。⑤中华人民共和国外交部条约法律司编著：《中国国际法实践案例选编》，世界知识出版社，2018年版，第81－83页。

（2）中国是国际法治的坚定维护者。一方面，作为联合国安理会常任理事国，中国始终坚定捍卫以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则和国际关系基本准则。例如，2014年中国国家主席在中、印、缅三国共同举办的 “和平共处五项原则发表60周年纪念大会” 上明确指出： “应该共同推动国际关系法治化，推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展……在国际社会中，法律应该是共同的准绳……应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，各国都应该依法行使权利。”⑥习近平： “弘扬和平共处五项原则 建设合作共赢美好世界——在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话（2014年6月28日）” ，《人民日报》，2014年6月29日，第2版。此外，中国政府还强调 “要坚持国际规则制定进程的平等和民主参与，弘国际法治之义……要坚定维护国际法的权威性，立国际法治之信”⑦王毅： “中国是国际法治的坚定维护者和建设者” ，《光明日报》，2014年10月24日，第2版。。值得注意的是，2021年3月《中华人民共和国和俄罗斯联邦外交部长关于当前全球治理若干问题的联合声明》呼吁： “国际法是人类社会发展的基石。各国无一例外均应坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序……世界大国特别是联合国安理会常任理事国应增强互信，带头维护国际法和以国际法为基础的国际秩序。”

另一方面，中国按照 “条约必须信守” 原则不折不扣地履行条约义务，严肃对待国际责任。例如，中国政府先后批准了《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《经济、社会、文化权利国际公约》《残疾人权利公约》等6项联合国核心国际人权公约。对于上述国际公约，中国均负有报告义务。为此，中国分别于1993年和2010年向条约机构提交了2份共同核心报告、23份定期报告，并参与了23次国家报告的审议会议、且完成了相关的履约义务。⑧孙萌：《中国与联合国人权机制：影响与变革》，中国政法大学出版社，2020年版，第145页。又如，自1997年《禁止化学武器公约》生效以来，中国已接受禁止化学武器组织270余次视察。①吴海龙： “中国与联合国关系40年” ，载张贵洪主编：《联合国研究》，世界知识出版社，2012年版，第7页。

（3）中国是国际法治的重要建设者。一方面，中国提出的 “和谐世界” 的主张和 “人类命运共同体” 理念，进一步丰富和发展了国际法治的价值目标。可以说，人类命运共同体理念是对和平共处五项原则的传承和发展。从某种意义上说，人类命运共同体语境下的和平共处五项原则，是60多年前提出的该原则的升级版，是站在新的时代前沿，提出的更高层次的追求。②徐宏： “人类命运共同体与国际法” ，《国际法研究》，2018年第5期。另一方面，50年来 “中国以建设性姿态参与国际规则制定，在事关国际法解释、适用和发展的重大问题上积极发声”③王毅： “中国是国际法治的坚定维护者和建设者” ，《光明日报》，2014年10月24日，第2版。。例如，2008年中国与俄罗斯在日内瓦裁军会议上共同提交了《防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（草案）》；2013年，中俄联合向联合国提交《信息安全国际行为准则（草案）》等。

三、中国参与联合国工作50年的教训

中国参与联合国工作50年的历程中，还存在以下明显的缺陷或教训。

3.1 中国在联合国立法、司法等机构的影响力有待进一步增强

一方面，在联合国有关立法机构方面，中国虽然基本上参加了以联合国国际法委员会为核心的联合国各种国际法律编纂或起草机构的活动，但是中国籍的委员作为专题报告人或牵头人的比较罕见；况且，中国很少在联合国立法机构中主动提出原创性的国际法议题进行讨论，一般只是就已有的草案发表意见或作出评论，而且通常都是原则性的、缺乏对具体条款的深入阐释。此外，在国际条约制定过程中的议题设置和约文起草方面，中国一般采取所谓的 “事后博弈” 的方式，即由发达国家主动设置议题、提出国际条约草案，中国仅扮演一个参赛选手的角色。 “中国所倡议的新规则寥寥无几。”④［加］江忆恩： “中国和国际制度：来自中国之外的视角” ，载王逸舟主编：《磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视》，中国发展出版社，2003年版，第351页。最典型的如中国虽然派代表团参加了第三次联合国海洋法会议，但没有主动提出有关议案，更多的是支持大多数发展中国家的要求，⑤Hungdah Chiu， “China and the Law of the Sea Conference，” Maryland Series in Contemporary Asian Studies，Issue 4，1981，p.25.因而作用有限，有很多教训。⑥杨泽伟： “新时代中国深度参与全球海洋治理体系的变革：理念与路径” ，《法律科学》，2019年第6期，第179页。

另一方面，就联合国有关司法机构而言，中国对利用联合国国际法院等司法机构提供的法律方法来解决国际争端持一种消极的态度。中华人民共和国恢复在联合国的合法席位以后，随即在1972年致函联合国秘书长，宣布对1946年中国国民政府有关接受国际法院的强制管辖权的声明不予承认。此外，中国从未与其他国家订立将国际争端提交国际法院的特别协定；中国对外缔结的双边条约从未同意将有关争端诉诸国际法院；在参加国际公约时，如果该公约含有将争端提交国际法院的条款，中国通常均予以保留，仅对经贸、科技、航空、环境、文化等专业性和技术性国际公约中的类似规定可视情况决定是否保留。迄今，中国也未曾向国际法院提交任何争端或案件，亦未主动请求国际法院发表咨询意见。并且，在国际法院的判决中，中国籍的法官提出的独立意见也明显偏少。此外，2009年4月，中国针对国际法院 “科索沃单方面宣布独立咨询意见案” 提交了书面意见，这是新中国首次参与国际法院司法活动，具有重要意义；但是从中国提交的书面陈述意见的篇幅来看，中国8页纸的篇幅与英国138页、美国152页的篇幅完全不 “对等” ，且部分意见还包含有自相矛盾的地方。

综上可见，中国在联合国立法、司法等机构的影响力，还存在较大的提升空间。

3.2 中国在联合国有关硬、软实力的塑造方面还有待进一步提升

（1）中国在联合国有关 “财” “物” 等硬实力方面存在明显的不足。一方面，就 “财” 而言，中国对联合国预算的影响力非常有限。虽然从2019年开始中国已成为联合国会员国中第二大会费缴纳国，但是中国对联合国预算的影响和做出的财政贡献不成正比。按照联合国相关的制度规定，联合国的预算通常由秘书处提出预算草案，然后由联大第五委员会（行政和预算委员会）进行审议。其中，在联合国预算制定过程中，最为关键的职位是主管联合国战略、政策和合规部的副秘书长。然而，自联合国成立以来，该部 “有41年被会费大国占据；其中美国23年、德国8年、日本6年、英国4年，剩下的19年也几乎被发达国家把持” 。另一方面，从 “物” 来看中国在联合国采购中占比较低。众所周知，一国企业成为联合国的供应商，不但有助于提高企业的声誉，而且能够提升全球竞争力。2017年，联合国从中国采购额为2.2亿美元，占全球采购总额的1.18%，在所有会员国中排第23名。此外，2017年联合国系统内40家机构的采购总额为186.2亿美元，排名前十的供应商及所占比例分别为：美国9.35%，印度4.87%，阿联酋4.28%，比利时3.86%，法国3.72%，英国2.98%，瑞士2.94%，荷兰2.75%，丹麦2.72%，肯尼亚2.7%。联合国从上述10个国家的采购总额为74.8亿美元，占比40.2%。①张怿丹： “中国成为联合国第二大会费国之后” ，《世界知识》，2019年11期，第63页。可见，联合国从中国的采购比例，既不符合中国是制造业世界第一大国的身份，也没有体现中国是联合国第二大会费缴纳国的贡献。

（2）中国在联合国有关规则制度等软实力方面的短板较为凸显。一方面，如前所述中国在联合国国际法委员会等国际立法机构很少提出国际法议题，在国际规则制定方面的话语权比较有限。另一方面，中国在联合国有关其组织内部运作的内部关系法②学者们一般把国际组织法分为外部关系法和内部关系法。外部关系法是指调整国际组织同成员国、非成员国以及其他国际组织关系的准则。参见饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社，1996年版，第19页。规则的塑造力方面还有待增强。众所周知，联合国设立了联大、安理会和国际法院等六大机构。除了上述六大主要机构外，联合国还可以依据《联合国宪章》设立认为执行其职能所必需的各种辅助机关。③梁西著，杨泽伟修订：《梁著国际组织法（第六版）》，武汉大学出版社，2011年版，第94页。例如，联大就设立了不少下属机关协助其工作，包括 “联合检查组” “审计委员会” “独立审计咨询委员会” “行政和预算问题咨询委员会” 等。这些机构均会根据工作需要形成各种决议草案供联大审议。一旦联大通过了上述决议，包括秘书处在内的联合国相关机构就必须执行。然而，目前中国只在 “行政和预算问题咨询委员会” 有一个位置，在其他机关均无固定工作人员，④欧美国家非常重视这些辅助机关的活动，并想方设法安插人员参与其日常运作。例如，美国在 “联合检查组” “独立审计咨询委员会” “行政和预算问题咨询委员会” 均有成员；美国国会甚至通过立法形式，要求美国政府必须保证 “行政和预算问题咨询委员会” 有1名美国人。因而就谈不上通过这些机关对联合国内部关系法规则的制定施加应有的影响。

3.3 中国在对联合国组织系统的人才输送方面存在明显的不足

目前在联合国15个专门机构中，虽然有4个专门机构的领导人曾是中国人，中国成为出任联合国专门机构领导人最多的国家，但是根据中国对联合国的会费贡献和地域分配原则，联合国系统中的中国籍国际职员实际比例远低于其应占比例，高级职位数量也偏少，代表性严重不足。

一方面，总数少。据统计，在联合国秘书处中：2017年底共有38 105名国际职员，其中，中国籍职员共有492名，仅占总数的1.29%；美国2 503人，占总数的6.57%；法国1 462人，占比3.84%；英国839人，占比2.2%，俄罗斯537人，占比1.41%；⑤同①，第64页。在2021年， “目前中国籍职员有548人，占总人数的1.5%，仅为美国的22%，英国的70%” 。①“2021年7月5日外交部发言人汪文斌主持例行记者会” ，外交部网，2021年7月5日。可见，中国在安理会五大常任理事国中，国际职员数量是最少的。另外，根据2019年4月联合国秘书长古特雷斯的报告，截至2018年年底联合国秘书处专业及以上职类，中国籍职员的数量适当范围是169～229人，实际职员只有89人，离低限还差80人。②张海滨： “为什么在国际组织中任职的中国人不多？” 《环球》，2020年第13期。

另一方面，高级岗位少。目前联合国秘书处副秘书长、助理秘书长级的高级岗位共有150多个，但中国仅占一席，其他席位分别被美国、英国、澳大利亚、法国、俄罗斯、日本、加拿大和加纳等国占据。③张怿丹： “中国成为联合国第二大会费国之后” ，《世界知识》，2019年11期，第64页。在秘书处D级以上中高级职员中，中国籍职员仅有19人，是英国的1／3，美国的1／5。④“2021年7月5日外交部发言人汪文斌主持例行记者会” ，外交部网，2021年7月5日。此外，自2012年以来，虽然中国提供的维和部队数量远远超过了其他成员，但在目前联合国维和行动中没有任何中国人担任高级职务。⑤“美学者：中国成联合国维和行动领导者” ，《参考消息》，2018年4月19日，第14版。

中国在联合国系统中代表性不足的问题，在某种程度上反映了中国在联合国等国际组织人才储备方面的欠缺。因为在联合国工作的人员，不但对语言要求高，而且需要熟悉联合国的各种规章制度，还有与其他国家的工作人员的协调沟通能力。然而，这种局面对于中国积极推动全球治理体系变革，增强在全球治理中的话语权和规则制定权，将有可能形成越来越大的制约。

四、中国参与联合国工作的未来展望

今后，中国要想在联合国工作中发挥更大作用、进一步增强中国的话语权，可以从以下几个方面入手。

4.1 主动设置议题、进一步增强在联合国立法机构中的作用

一方面，积极推动人类命运共同体理念成为联合国国际法委员会编纂的新议题。首先，人类命运共同体理念已产生较大影响，并多次载入联合国相关决议中。其次，需要改变长期以来在联合国立法机构中一般由发达国家提出国际立法议题、中国仅扮演一个参赛选手的被动角色⑥杨泽伟： “新时代中国深度参与全球海洋治理体系的变革：理念与路径” ，《法律科学》，2019年第6期，第185页。，要想方设法将中国提出的理念和主张转化为国际社会的共同诉求，并纳入联合国国际法委员会的工作议程中。⑦值得注意的是，2018年1月密克罗尼西亚联邦政府代表在联大法律委员会提议将 “海平面上升的法律影响” 作为联合国国际法委员会的一项议题列入委员会的长期工作方案。这一提案不但得到了联大法律委员会多数成员国的支持，而且获得了联合国国际法委员会的积极响应。联合国国际法委员会在2018年第70届会议上决定建议将 “与国际法有关的海平面上升” （Sea⁃level Rise in relation to International Law）专题列入其长期工作方案。参见《联合国大会正式记录，第七十三届会议，补编第10号》（A／73／10），第369段。最后，大国要实现和平发展，更需要将自身的理念融入国际社会的规范性平台中，形成更强的合力，从而更好地促进本国发展和推动世界进步。⑧刘志贤主编：《联合国70年：成就与挑战》，世界知识出版社，2015年版，第473页。

另一方面，主动尝试把人类命运共同体理念发展成国际公约草案或载入联合国大会通过的国际公约草案的具体条款中。首先，人类命运共体理念代表一种先进的价值追求，处在国际道义制高点，比较容易获得国际社会绝大多数国家的赞同，从而有可能推动有关国际条约规则的产生。其次，近年来法国发起制定《世界环境公约》的成功做法，值得中国学习借鉴。⑨2017年以来法国一直在全球积极倡议制定《世界环境公约》，并在联合国主题峰会等场合宣介造势。由于法国的倡议既迎合了进一步加强环境保护的世界潮流，又弥补了当今国际社会缺乏普遍性国际环境公约的法律缺陷，因而2018年第72届联大通过了题为 “迈向《世界环境公约》” （Towards a Global Pact for the Environment）的第A／RES／72／277号程序性决议，包括中国在内的143个国家都投了赞成票。该决议的通过，标志着法国在国际环境法领域的 “造法” 努力取得了阶段性进展。See： “Towards a Global Pact for the Environment，” A／RES／72／277，UN General As⁃sembly，May 10，2018.最后，随着科技的进步和国际关系的巨大变化，目前在极地、网络和外空等国际法新兴领域，联合国国际立法工作非常繁忙。因此，在未来联合国涉及上述领域的缔约谈判中，力争把人类命运共体理念嵌入到有关国际公约草案的序言或具体条文中。

4.2 进一步密切与国际法院等联合国国际司法机构之间的关系

一方面，2005年在纽约联合国总部召开的世界首脑会议上，各国国家元首或政府首脑一致重申： “认识到国际法院作为联合国主要司法机关在裁决国家间争端方面的重要作用，以及其工作的重大意义，吁请尚未接受法院管辖权的国家考虑根据《国际法院规约》接受法院管辖权”①《2005年世界首脑会议成果》（2005年9月20日），A／60／L.1。。2007年，联大决议再次 “吁请尚未接受国际法院管辖权的国家考虑依照《国际法院规约》规定接受法院管辖权”②联合国第六委员会的报告：《国内和国际的法治》（2007年12月6日），A／RES／62／70。。另一方面，中国政府一再强调 “中国是国际法治的坚定维护者和建设者” 。特别是，2019年十九届四中全会明确提出： “建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用” 。十九届五中全会进一步指出： “加强国际法运用，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。” 2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。尤其值得注意的是，自2001年中国加入世界贸易组织以后，中国已从世界贸易组织争端解决机制的 “门外汉” 变成了 “优等生” ，并成为世界贸易组织的捍卫者。③美国华盛顿战略与国际问题研究中心中国商业与政治经济项目主任斯科特·肯尼迪认为： “中国人已经从游离于WTO体系之外变为在这个体系内发挥重要的领导作用；中国从那里得到了非常大的好处，也是这个组织的主要拥趸。” 美国国家安全委员会亚洲事务前高级主管埃文·梅代罗斯也明确指出，现在中国认为美国提交诉讼属于贸易争端正常解决程序，中国自己也向WTO投诉；到目前为止，中国作为第三方参与的案件只比美国少1件。况且，中国在WTO已经积累了雄厚的人才储备。参见： “美媒：中国渐成WTO捍卫者 从‘门外汉’到‘优等生’” ，《参考消息》，2017年3月17日，第14版。

有鉴于此，调整中国对联合国国际法院的立场与态度、进一步密切中国与联合国国际司法机构之间的关系，就显得既有必要、也是水到渠成。第一，对有关经贸、科技、航空、环境、交通运输、文化等技术性的多边公约所规定的须经缔约方同意可将争端提交国际法院解决的任择性条款，中国可以不再一律做出保留；第二，对双边条约中有关将争端诉诸国际法院的内容，中国可以不再一味简单地予以排斥，而是根据具体情况做灵活处理，并不排除同意将特定的争端提交国际法院解决；第三，由于目前接受国际法院强制管辖的仍然只有74个国家④“Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory，” International Court of Justice，https：／／www.icj－cij.org／en／declarations，访问时间：2021年7月5日。，中国可以暂不接受国际法院的任意强制管辖；第四，通过联合国五大机关及各种专门机构，中国可以积极参与国际法院的咨询管辖活动。

4.3 深入开展对联合国内部关系法的研究

一方面，中国国内学术界对包括联合国法在内的国际组织法的研究，将由粗放型转向深入型和精细化。自从中华人民共和国恢复在联合国席位以后，中国学术界对包括联合国法在内的国际组织法的研究日益重视，涌现了不少有分量的研究成果。这些成果为推动中国国际组织法学科的创立、培养国际组织法方面的人才，发挥了重要的作用。然而，已有的研究成果主要聚焦于国际组织与成员国、非成员国以及其他国际组织关系的准则等外部关系法问题，而对国际组织内部运行规则等内部关系法问题的关注相对较少。⑤梁西先生认为，国际组织内部关系法主要包括用以协调组织范围内各成员国（作为组织本身一分子）的权利与义务、各机构间的横向（职权）分工与纵向（领导）关系、议事及决策过程、各种预算及会费分摊、人事安排管理与选举事宜、会谈或谈判活动、各种专门技术标准、信息与资料交流以及语言文字处理等工作的各种有法律约束力的规章制度。其中，有些系基本文件所规定，而大部分则是组织按其职权范围自行制定的规则。参见梁西著，杨泽伟修订：《梁著国际组织法（第六版）》，武汉大学出版社，2011年版，第13页。因此，处在百年未有之大变局的今天，进一步加强对联合国内部关系法的研究，是中国学术界对包括联合国法在内的国际组织法的研究由粗到细、由浅入深转变的必然趋势。

另一方面，熟悉、掌握联合国内部关系法是中国全面参与联合国工作、进一步提升中国话语权的前提。首先，要加大对联合国内部关系法研究的力度。联合国系统在世界各地开展丰富多样的活动，相关的法律制度的规定更是浩如烟海。因此，应组织研究队伍对联合国内部关系法进行全面系统的梳理。其次，要重视联合国秘书处法律制度的研究。事实上，联合国秘书处的运行非常复杂，它开展每一项业务都有详尽的工作规程：不但有专门的机关制定规则并监督秘书处各部门予以执行，而且还设立了对秘书处进行内部审计、评估和调查等活动的内部监管事务厅等专责机关。因此，只有事先非常熟悉秘书处的运行规则，才谈得上对秘书处的人员安排予以谋划，进而对秘书处的制度规章施加影响。最后，内部关系法还是联合国的 “润滑剂” 或 “指南针” 。中国只有从内部关系法层面加强对联合国系统管理工作的参与，才能将中国的立场、理念融入联合国的 “润滑剂” 中、成为联合国 “指南针” 的组成元件，从而在联合国发挥引领作用。

4.4 进一步加大对联合国等国际组织后备人员的培养力度、积极向联合国输送人才

如前所述，在联合国等国际组织中，中国籍国际公务员人数偏少、级别偏低、占据的重要部门和关键岗位不多。未来，我们可以从以下两个方面弥补这一不足。

（1）构建中国涉外法治人才培养体系、弥补中国涉外法治人才培养的短板。习近平总书记强调，要提高我国参与全球治理的能力，着力增强 “规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力” ，必须培养一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出： “加强涉外法治体系建设，加强涉外法律人才培养” 。可见，人才培养在中国涉外法治体系建设中是具有基础性、战略性、先导性的地位和作用的。因此，我们必须加强涉外人才培养和储备，进一步探讨国际法作为一级学科建设的理论与实践问题，构建国际法本科、硕士、博士、博士后全流程培养机制，设立国际组织后备人才培养基地、涉外法治人才培养基地等。①赵龙跃： “构建人类命运共同体与国际治理人才培养” ，《太平洋学报》，2020年第1期，第28－35页；杨泽伟： “为涉外法治工作提供学理支撑” ，《人民日报》，2021年10月20日，第9版。

（2）积极向联合国等国际组织输送人才，实现量的突破和质的飞跃。一方面，派遣和鼓励更多中国年轻人才进入联合国系统工作，尤其要重视占据重要部门和关键岗位。这既可以弥补中国在联合国系统代表性不足的问题，也有利于展现中国的软实力，把中国的文化和理念融入到联合国工作的各个领域。另一方面，要充分利用联合国现有的输送培养国际人才的渠道。例如，联合国开发计划署、经济和社会事务局均设立了一个初级职业官员项目，专门培养年轻的专业人员（P1／P2级别）。一般50%的初级职业官员项目官员都留在了联合国系统。②刘志贤主编：《联合国70年：成就与挑战》，世界知识出版社，2015年版，第489页。事实上，很多国家已经利用该渠道为联合国系统提供了不少的人力资源。我国应大力支持本国年轻人参与此类项目。

4.5 推动联合国大胆创新、充分发挥联合国协调大国关系的平台作用

首先，利用联合国这一多边机构，降低或削弱任何国家企图欺骗或奉行零和单边主义的可能性。众所周知，联合国大会可以讨论和审议的问题非常广泛，因而有人把它称之为 “世界议会”③梁西著，杨泽伟修订：《梁著国际组织法（第六版）》，武汉大学出版社，2011年版，第40页。。况且，联合国还具有很大的政治影响力，不管是其公开发出的呼吁还是以绝大多数通过的决议，都是世界舆论的积累和集中表达。因此，联合国不但能提供相关论坛、辩论主题、共享信息并最终达成共同解决办法，而且还能发挥中立监督机构的作用，因而对维护国际法律秩序的作用不可或缺。

其次，联合国有助于管控大国间的竞争。例如，1972年美苏达成的《反弹道导弹条约》、限制战略武器会谈以及1972年的《防止海上事件协定》等，不但延缓了美苏之间的军备竞赛，而且缓和了美苏关系。可见，诸如联合国此类的多边组织机构对处理大国间的具体危险行之有效。

再次，推动世界银行等联合国系统内有关国际组织的创新，以共同应对各国共同关切的诸如应对气候变化、生物多样性保护、跨境基础设施和新技术的规制等方面的全球性问题，从而加强国际合作。

最后，进一步增强联合国系统的独立性。作为世界上会员国最多、影响最大的一个综合性国际组织，联合国的独立性既是实现其宗旨的前提，也是应对国际关系中各种新挑战的重要保障。众所周知，2021年3月世界卫生组织正式发布了《中国—世卫组织新冠病毒溯源联合研究报告》。该报告认为，新冠病毒 “极不可能” 通过实验室传人。然而，5月25日在世界卫生大会上，美国政府代表在讲话中施压世界卫生组织启动 “独立透明” 的第二阶段病毒起源调查，试图将作为科学任务的病毒溯源问题政治化。值得注意的是，在美国的压力下，世界卫生组织呈现了附和美国政府的 “溯源” 立场之势。无疑，这种做法既影响了世界卫生组织的独立性，给全球抗疫合作带来消极影响，也不利于发挥联合国系统协调大国关系的平台作用。

4.6 通过联合国分享中国发展理念

截至2021年，中国不但完成了消除绝对贫困的艰巨任务，而且提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标。①中华人民共和国国务院新闻办公室： “人类减贫的中国实践（2021年4月）” （白皮书），《人民日报》，2021年4月6日，第2版。因此，中国在这方面的成功经验具有世界意义。

一方面，通过联合国向世界宣讲中国减贫的成功经验。首先，联合国作为全球最大的政府间国际组织，无论是其世界舞台的中心地位、还是它的全球经验和专业知识，均为推广中国减贫成功经验最适合的平台。其次，中国 “坚持以人民为中心” “用发展的办法消除贫困” “汇聚各方力量形成强大合力” 等在减贫实践中探索形成的宝贵经验，既为人类减贫事业探索了新的路径，也为其他发展中国家提供了更多的发展思路和道路选择。最后，通过联合国分享中国发展理念和减贫经验，有助于进一步增强中国在全球可持续发展进程中的话语权和影响力。

另一方面，与联合国开展合作、引领全球可持续发展。首先，中国既是安理会五大常任理事国之一，也是世界性大国，同时还是发展中国家。中国这种发展中大国的定位，有利于成为发达国家和发展中国家沟通的桥梁、也有利于在联合国开展合作。其次，新中国成立70多年来，中国已经向亚、非、拉等地区的160多个国家提供了多种形式的援助，有助于联合国千年发展目标在发展中国家的落实。特别是，近年来在全球可持续发展的国际合作中，中国日益发挥重要的引领作用。例如，在2020年5月召开的第73届世界卫生大会上，中国政府宣布：中国将在两年内提供20亿美元国际援助；中国将同联合国合作，在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽；中国将建立30个中非对口医院合作机制；中国将同二十国集团成员一道落实 “暂缓最贫困国家债务偿付倡议” 等。最后，中国今后可以支持联合国开发计划署设立涵盖中国的发展理念和成功经验的 “中国发展工具箱” ，以供发展中国家参考和借鉴；另外，还可以在世界银行的帮助下，成立 “中国经济与社会发展基金项目” ，重点资助非洲等地区的发展中国家及其相关领域的专家。