河北省国有林场改革与发展情况的调研与对策分析

孙 浩，张大伟，杨鸿飞

（1.河北省木兰围场国有林场，河北 围场 068450；2.河北省林草种苗与经济林花卉中心，河北 石家庄 050091）

国有林场改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是推进生态文明建设的重要举措。为深入贯彻《中共中央 国务院关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》（中发〔2015〕6 号）精神，扎实做好国有林场和国有林区改革落实工作，河北省国有林场改革工作于2016 年全面启动，在省委省政府坚强领导下，各级各有关部门高度重视、密切合作、同心协力，坚持保生态保民生方向，以破解“功能定位不清、管理体制不顺、支持政策不健全”改革难题为重点，以国有林场“定性、定编、定经费”制度设计为突破口，改革创新，稳步推进。2021 年全省130 个国有林场主体改革任务已全部完成并以“优”等成绩通过省级验收。为进一步探讨和研究国有林场深化改革、实现绿色发展问题，河北省林业和草原局林场种苗处开展了国有林场管理机制、发展机制、经营活动、收入分配、政策支持等方面的调研工作。

1 河北省国有林场基本情况

1.1 国有林场资源分布

河北省国有林场资源分布在石家庄、承德、张家口、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、衡水、邢台、邯郸10个设区市，55 个县（市、区）。以承德市最为集中，有省直林场2 个，市县属林场52 个，占全省林场总数的41.5%。河北国有林场大多建于上世纪五六十年代，60 余年来，全省国有林场积极开展大规模造林绿化，加强森林经营管理和资源保护，在维护全省生态安全、丰富生物多样性、提升森林生态功能、提供生态服务产品、促进绿色发展等方面发挥了重要作用，是河北森林资源丰富、森林景观优美、生物多样性富集、生态功能完善的区域。

1.2 国有林场经营基本情况

河北国有林场有林地面积6.17×103km2，活立木总蓄积4.007×104km3，国有林场以全省9.9%的林地面积，培育了全省森林面积（5.7×105km2）10.8%的有林地面积；和全省（1.59×106km3）25.2%的总蓄积，森林覆盖率为73%。改革以来，有林地面积增加了 1.53×102km2，林木总蓄积增加 8×103km3，森林覆盖率增加2%，保证了森林面积和蓄积量持续增长[1]。

1.3 国有林场数量

国有林场改革后，总数由147 个减少到130个，精简了11.56%，其中126 个定性为公益性事业单位（一类事业单位68 个，二类事业单位58 个），保留企业性质的4 个林场被定性为公益性企业。截止2020 年底，全省国有林场现有职工11738 人，其中在职职工6263 人，离退休职工5475 人。从经营状况看，130 个国有林场全部达到收支平衡，全省国有林场人年均应付工资为60332 元，比全省平均工资水平低12264 元。

2 专题调研情况

2.1 管理体制机制

各国有林场大力推行了以聘用制和岗位管理制为主的人事制度改革，科学合理设立岗位，合理划分管理岗、专业技术岗和工勤技能岗，共核定各类编制7737 个，较改革前的8764 个精简了12%，其中核定事业编制6675 个，较改革前的7737 个精简了13%，新增人员全部实行公开招聘，实现了“因养林而养人”和精简高效的改革目标。对于生态区位重要、林场数量多、资源规模大的地区，专门增设了国有林场管理机构，进一步优化管理层级。

2.2 财政资金保障能力

资金保障形式分为财政性基本保障和定额（定项）补助。形成了机构属性明确、隶属关系清晰、财务独立核算、运行管理规范的国有林场管理体系，基本解决了国有林场管理层级不一、体制多样等问题。全面落实了林场干部职工养老、医疗、公积金、工伤、失业等各项社会保障制度，全体职工实现应保尽保，五险一金全覆盖，职工参保率100%，总体收入较改革前有较大提高。

2.3 森林资源

河北130 个国有林场总经营面积8460km2，有林地面积6170km2，林木总蓄积40070km3，森林覆盖率为73%。

2.4 林场职工安置

各国有林场富余职工根据技术特点、工作能力、年龄结构，采取分流转换身份、安排营（护）林社会化岗位享受在岗职工同等待遇等方式进行妥善安置，安置率达到100%。通过改革，各林场逐步回归“不砍树、多栽树、栽好树、管好树”主业，实现了林场增资源，职工增收入，发展增后劲。

2.5 基础设施建设

改革以来，在国家和河北省有关部门的大力支持下，河北国有林场基础设施建设得到加强。截止到2021 年9 月，全省共建设林区公路3435km，林道5746km，防火线3147km，共建有瞭望台118 座，输电线路790.5km，通讯线路1237km，房屋总面积达到431487m2。林场干部职工的生产生活条件得到较大改善。

2.6 国有林场（全球环境基金）项目

在GEF 项目全球景观恢复项目办公室积极推进下，3 个试点林场新型森林经营方案落地实施，完成了试点林场基线调查和监测设施建设工作，遴选确定了3 个试点扩展林场，落实对接专家，开启了扩展林场新型森林经营方案编制工作。

2.7 国有林场森林资源价值化试点推广

在河北省林业和草原局印发《河北省推广国有林场森林资源价值化试点工作方案》之后，唐山、邯郸、廊坊3 个试点市完成外业补充调查，建立了国有林场森林资源资产数据库；编制完成了价值评估核算成果报告初稿。下一步待省财政资金到位后，进行评审验收工作。

2.8 林场的种苗工作

河北省依托国有林场大力发展种苗生产，依据“中央财政林木良种繁育补贴项目”，重点支持国有林场苗圃基地建设，实现国有林场苗圃转型升级，全省现已建立国家林木种质资源保存库4 处、省级重点林木种质资源库7 处；建有国家级重点林木良种基地11 处，省级重点林木良种基地10 处，总面积1609.92hm2。

2.9 森林旅游发展

河北国有林场森林资源丰富，景观多样，发展生态旅游潜力巨大。2020 年全省森林旅游共接待游客2000 万人次，实现收入25 亿元。林场营造林生产活动和林下种植兴起，每年为当地剩余劳动力提供就业机会，带领农村人口实现乡村振兴。

2.10 塞罕坝机械林场相关工作

截至2021 年6 月，塞罕坝林场通过自筹和争取国家项目投资等多种方式筹集资金，打造了高品位生态旅游文化景区，带动了周边乡镇生态旅游发展，为当地4000 多百姓提供了就地就近就业岗位，带动1200 余户贫困户、1 万余贫困人口脱贫致富。

3 国有林场改革的典型经验

河北省国有林场经过不断的改革和探索，积累了一些成功经验，其中最重要的是建立国有林场发展激励机制。

3.1 完善国有林场经营机制

河北省紧跟国有林场改革的新形势、适应新变化、构建新体制，及时转变管理理念，完善内部制度建设。一是国有林场的造林、抚育、采伐等生产经营活动引入了市场机制，通过政府采购和招标等形式公开向社会购买服务。国有林场全部制订了公益林管护制度，逐步建立健全政府购买为主的公益林管护机制，引入市场机制，通过合同委托等方式向社会购买服务。二是全面推进落实林长制，进一步明确了各级责任人的职责分工。国有林场森林资源管护机制上不断加大创新力度，实施了森林资源网格化管理新模式，每个网格安排专人负责，并在原有职工护林员的基础上，通过购买社会劳动力的方式，雇用生态护林员参与林场护林防火工作，壮大了管护力量，巩固了森林资源安全的防线。

3.2 建立绩效考核机制

河北省国有林场按照国家林业和草原局、人力资源和社会保障部下发的《国有林场职工绩效考核办法》，结合自身实际，制定了国有林场职工绩效考核办法，绩效考核采取平时考核和年度考核相结合的方式进行。平时考核按季度进行，侧重职工的一贯表现，年度考核对职工进行全面评价，按照有关规定侧重职工工作实绩。绩效考核结果分为优秀、合格、基本合格和不合格4 个档次，作为晋升薪级工资、发放绩效工资以及续订聘用合同的依据。绩效考核实现了奖勤罚懒、优绩优酬、多劳多得，极大地调动、激励职工工作的积极性。

3.3 制定收支两条线管理办法

河北省公益性事业单位的国有林场均制定了“收支两条线”管理办法，实行“收支两条线”政策，进一步完善财务管理制度。国有林场木材生产销售、固定资产出租等所有收入全部上缴财政，财政部门根据每年支出政策返回。省直木兰林场定性为一类事业单位之后，强力推进事企分开，剥离经营性职能，共注销企业14 家，转让4 家，实现了林场与企业的全部剥离，严格实行“收支两条线”管理。通过“收支两条线”，使资金的运转更加清晰，提高了资金的使用效率。

4 影响国有林场改革与发展的关键性问题

4.1 国有林场经营机制不活

长期以来，国有林场经济结构单一，林场经济缺乏活力。很多国有林场经营者思想观念陈旧，“等、靠、要”思想依然存在，平均主义、大锅饭一直延续至今。由于缺乏内在的激励机制和约束机制，营林生产、野外作业等脏苦累工作，林场职工一般不干，雇请民工来完成，陆续出现了“干部当相公、工人当监工、干活全靠临时工”的状况，普遍形成了“林场机关化、人员老板化”的不良局面，致使很多林场的经营停留在“人在家中休息、树在山上生长”靠天吃饭、任其自然的粗放经营模式上。

4.2 一些林场基础设施建设落后问题

长期以来，河北省国有林场基础设施建设投入不足，致使一些林场路、电、水、通讯、营林房舍等基础设施建设严重落后。据统计，河北省急需改造的管护用房有174 处，需新建管护用房134 处，主要分布在深山、远山、森林高火险等级、重要保护物种分布区等地带，改造和新建共需资金1.7 亿元，是河北省国有林场今后一个时期的建设重点。

4.3 林场人才队伍结构不合理问题

河北省林场职工年龄结构普遍偏于老化，青年职工占比少，中老年职工太多，且学历普遍不高，专业技术人才严重匮乏，与岗位设置要求管理人员与专业技术人员标准相差较大。如河北省森林资源最多的承德市国有林场中，40 岁以下少于20%，50 岁以上占40%以上，专业技术人员和管护人员断层严重，特别是林业、财务等专业技术人员急需充实。

5 对策和建议

河北国有林场改革任务已经全面完成，但改革永远在路上，为解决国有林场现存问题，建议如下：

5.1 进一步巩固和提升改革成效

认真梳理目前国有林场发展存在的问题，列出任务责任清单，对已经完成整改的要定期复查防止问题反弹。按照《河北省国有林场改革实施方案》要求，对全省国有林场改革工作任务落实情况进行全面“回头看”，逐一排查是否完成任务，发现问题列出台账，及时研究有针对性的改进措施，精准抓好问题解决，确保改革成效不漏一个林场，改革红利不落一个职工。

5.2 深化塞罕坝机械林场改革

新形势下塞罕坝机械林场作为全国生态文明建设的范例，大力弘扬塞罕坝精神，加强塞罕坝及周边地区生态环境保护的任务。研究制定了《塞罕坝林场及周边区域管理体制改革创新方案》，按照统一规划、统一保护、统一执法的原则，对区域生态保护工作实行集中高效的统一管理。切实加强塞罕坝及周边地区生态保护，为全省国有林场改革发展做出示范。

5.3 健全和完善国有林场管理制度

河北省林草局已和河北省人设厅联合转发了国家《国有林场职工绩效考核办法的通知》，下一步将督促各市县认真落实，各林场制定完善具体的绩效考核办法，创造干事、务实、高效的工作氛围，充分调动干部职工的积极性。结合全省国有林场改革情况，及时调整完善《河北省国有林场管理办法》、《河北省国有林场森林资源监督管理办法》等制度，维护国有林场合法权益，促进国有林场规范管理。

5.4 加强国有林场基础设施建设

改革的红利使河北省国有林场基本摆脱了贫困，但林场要发展，基础设施薄弱仍是一个拦路虎，道路、电力和通讯设施需要建设，营林房舍急需改造，要尽快列入行业规划，逐步加以解决。河北省林业和草原局请国家林业和草原局林产工业规划设计院编制了《河北省国有林场基础设施建设方案》，对全省国有林场管护用房、通信、电力、道路、饮水、网络等基础设施建设进行了规划，并争取立项实施。

5.5 夯实基础，提升国有林场发展动力

从改善林场生产生活条件、美化场区环境出发。开展中幼龄林抚育、大径级林木培育、珍贵健康森林培养，达到林相改造和提升森林资源质量的目的，为发展森林生态旅游和林下经济打下良好基础。

5.6 同频共振，学习他省国有林场改革经验

目前，我国已基本完成国有林场改革试点任务，部分省（市、区）成效明显。一是江西省以互联网为媒介，开发和建立了国有林场（森林公园）资源资产监管动态数据监管系统平台，推进了“智慧林场”建设，提高了国有林场（森林公园）森林经营管理服务水平。二是甘肃省在集体林权制度改革上，推进了集体林权规范有序流转和林权抵押贷款，有效解决了林农发展缺资金的难题，加快培育了家庭林场、林业合作社、林业龙头企业和专业大户等为主的新型林业经营主体，充分发挥了集体林生态、经济和社会效益。下一步将通过学习借鉴江西、甘肃省份先进经验的基础上，结合河北实际，在巩固国有林场成就的同时，创新竞进，不断创新，持续完善国有林场改革任务。