党内法规的规范效力逻辑及其理论建构

徐信贵

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

1 引言

“把权力关进制度的笼子里”是政党治理的基本共识。“制度的笼子”不仅包括国家法律，还包括党内法规制度。根据《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。在实践中，党内法规对党员干部特别是“一把手”的权力具有“规限”效果。这一“规限”效果既是党内法规规范效力逻辑的必然结果，亦是党内法规的规范效力内涵的具体呈现。党内法规规范效力具有一些特殊的形态，不仅扩大了“制度的笼子”的映射范围，而且增强了“制度的笼子”的内在刚性。

国内学界关于党内法规的研究始于20世纪90年代末。魏世坤指出，“从实际情况看，当前要执行好党内四个法规，必须防止和克服思想障碍等六个方面的突出问题”[1]。以“党内法规”为关键词在中国学术期刊网(CNKI)检索，截至2021年1月31日共有1 785篇论文。从学术论文的数量年度分布以及研究内容上看，关于党内法规的研究大致分为初步研究(2000年以前)、基础研究(2001到2014年)和深化研究(2015年至今)三个阶段。在深化研究时期，问题导向思维在党内法规研究工作中得到了较好的体现。在党内法规研究领域，尚未解决的问题在很大程度上指引了研究的方向。

通过检索发现，当前学界较为关注党内法规的执行力如何提高这一主题，关于党内法规规范效力的研究相对较少，直接以“党内法规规范效力”为主题的研究尚未出现。在党内法规执行力研究方面，学术成果日益丰硕。有的学者在深刻把握党内法规执行制度逻辑及其关联因素的基础上提出了一些具有操作性的实践方案。例如宋功德指出，“造成党内法规执行乏力的症结主要出在六个‘不力’”，并提出了“提高党内法规执行力要靠综合施策”这一论断[2]；王伟国提出，“党内法规是依法执政之‘法’的重要一极，是建设社会主义法治国家的有力保障”[3]；石佑启认为，“党内法规的执行存在制度虚置、象征性执行、选择性执行、机械性执行等现象”[4]。事实上，党内法规的规范效力直接关系到党内法规的执行状况，是一个亟待解决的理论问题。只有实现党内法规的规范效力理论体系建构才能更好地指导实践，提高党内法规的执行力。如果不解决党内法规规范效力等一系列理论问题，党内法规执行力将缺乏永续动力。以党内法规的规范效力为题开展研究是在充分学习和借鉴学界既有成果基础上的一次理论建构尝试。

2 效力逻辑：党内法规的规范效力来源

完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。“党内法规及其政策来自执政党组织”[5]，党内法规以创设职权职责、设定权利义务、规定处分种类、设置处理程序等方式规范党组织的工作、活动和党员行为。对于党组织和党员行为而言，党内法规的内容具有普遍约束力和反复适用性。党内法规的普遍约束力和反复适用性是其规范效力的直接体现。国家法律由国家强制力保障实施，党内法规作为党的自我约束机制，其普遍约束力和反复适用性源于其独特的效力来源体系。

2.1 党内法规的规范效力源于认同与承诺

党内法规作为一种内部性规范，其效力来源于党员的认同和承诺。党章第一条明确规定了申请加入中国共产党的基本条件。社会各阶层的先进分子志愿加入中国共产党是基于一种价值认同和共同理想。这种价值认同和共同理想经过“入党申请”“入党宣誓”等程序予以确认，并实现党内法规的规范效力和党员义务的形塑。“入党宣誓是公民获得党员身份的必经程序，也是自我承诺的重要表现形式，入党誓词有很强的义务性。”“党员非常清楚党的性质、宗旨和对党员的要求，通过入党这一契约性行为，实现了从公民义务到公民义务和党员义务双重义务的转变。”[6]预备党员面向党旗进行入党宣誓意味着其承诺自愿接受党内法规制度的约束。从某种意义上说，角色认同与受约束承诺是党内法规约束力的直接来源。

2.2 党内法规的规范效力源于道德主张

崇高的道德法则是中国共产党的力量之源，亦是党内法规规范效力的正当性基础。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。“两个先锋队”是中国共产党的本质属性。共产党员是社会的先进分子，应当是全社会的道德楷模。“贤德”内容存在于共产党员的道德意识之中，并通过他们的行为和言论得以具体化。一个政党的整体道德意识相对稳定，而个体党员的道德意识容易发生变化。共产党员的“道德楷模”形象既依靠党员干部的个人修养，也依赖党内法规制度的“道德”形塑功能。“党规严于国法”是中国共产党崇高道德主张下的“规则使然”。

2.3 党内法规的规范效力源于党中央权威和集中统一领导

坚持党中央权威和集中统一领导，既是管党治党的实践经验，也是党内法规规范效力的重要来源，更是推动党和国家事业进一步发展的根本保证。“中国共产党作为最高政治领导力量，不是抽象的而是具体的，主要体现在把准政治方向、统领政治体系、主导社会治理、决策重大问题等方面。”[7]党内法规并不是以国家强制力为后盾保障实施的，而是以党中央权威和集中统一领导为根本保证，以价值和人格感召力为引领，以监督与问责为手段保障实施的。中国共产党的领导核心地位、党组织的稳定性和民主集中制确保了党内法规呈现出一种自上而下的权威性和严肃性。民主集中制夯实了中国共产党内部的政治权威基础，“党员个人服从党的组织”“下级组织服从上级组织”“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”确保了党内法规的规范效力。价值和人格感召力具有“隐性强制”功能，价值认同和人格感召是党内法规在党内得到普遍遵从的重要前提。监督与问责是党内法规的“显性强制”手段，通过对违反党内法规行为的否定与惩治，确保党内法规制度所预设的政治秩序的稳定性。

2.4 党内法规的规范效力源于国家法律

党内法规与国家法律反映人民群众的根本利益，统一于中国特色社会主义法治建设事业。党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，并进一步强调“加快形成完善的党内法规体系”。在实践中，党内法规通过建立各种党内的制度机制来落实宪法、法律的原则性规定，促进和约束全体党员带头守法、保证执法、支持司法，从而有力保障了国家法律的实施。从某种意义上说，国家法律是党内法规的“底线”，党内法规要符合宪法与法律的规定与精神，不得违反宪法与法律。党内法规制定工作必须符合《宪法》规定的精神，“党内法规制定权限亦应当受到《宪法》关于公民基本权利相关规定的限制”[8]。

3 共识形塑：党内法规的规范效力本质

党内法规的规范效力本质是一个重要的本体论问题。探讨党内法规规范效力的本质属性应当在鉴别“个案与一般”“内容与形式”“实然与应然”的基础上抽象出党内法规的规范效力本质内涵。

3.1 意志与规律的结合

党内法规是主观意志和客观规律有机结合的产物。任何行为规则的创设都离不开人类的智慧与价值追求，反映制定主体的意志。党内法规作为一种党组织和党员的行为规范，蕴含了对党内政治生活秩序的目标预设和价值追求。当然，党内法规的内容并非由制定者随心所欲地确定。意志的形成过程必然受制于客观规律，违背客观规律的规定难以得到普遍遵从，更无法发挥其预设的调整功能，因此党内法规的内容应当反映党的建设规律，符合时代精神，体现党情特点。

首先，党内法规应尊重和符合党内政治生活本质和党的建设规律，集中呈现中国共产党对自身执政规律的认识。在实践中，中国共产党基于“绝对的权力，必然导致绝对的腐败”“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背”等规律性认识，加强了党内法规制度建设，全面推进从严治党。

其次，党内法规的内容应符合时代精神，体现党情特点。不同时代的党内法规制度有不同的特点。革命战争时期，为了保证革命斗争的胜利，党内法规具有革命性、保密性与纪律性特征；中华人民共和国成立初期，为了巩固了中国共产党的执政地位，党内法规建设主要体现在党的领导、组织和纪律方面；改革开放后，为了恢复和发展国民经济，党内法规逐步完善，基础性党内法规取得重大发展；党的十八大后，为了推进中国共产党长期执政和国家长治久安，党内法规呈现出规范化、体系化发展。当前党内法规制度建设应与国家发展阶段、新时代党的建设工作要求相契合，全面回应世情、国情、党情的深刻变化，进一步克服精神懈怠危险，应对“四大考验”“四种危险”，不断提高党的执政能力和执政水平。

3.2 权力约束和权利保障的统一

党内法规是权力约束和权利保障的必然产物。中国共产党党内法规的规范效力本质上是对执政权的自我约束。执政权是执政党对国家和社会的领导权。执政权是国家主权的一个派生性概念，以人民的信任、选择与委托为基础。执政权不同于一般意义的公共权力，具有最高性。基于执政权的特点，权力约束尤为重要。中国共产党的执政权作为一种超级公共权力应当进行权力自我约束，从而实现“科学执政、民主执政、依法执政的有机统一”，巩固中国共产党的执政地位。“制度治党是对中国共产党自身建设与执政特色的深入探寻”[9]，依规治党是中国共产党的执政权自我约束的最重要方式。

权利保障是党内法规规范效力的重要内涵。党内法规维护和保障党员的正当权利。党员作为党组织的“细胞”，是确保中国共产党充满生机活力的基础性因素。《中国共产党党员权利保障条例》第六条明确规定：“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺。”权利与义务是党内法规的基本内容，“权利意味着人们可以作或不作一定行为以及可以要求他人作或不作一定行为”[10]63。党内法规通过规定权利，使党员获得为一定或不为一定行为的自由以及相应利益，指引党员的行为，规范党内生活。

此外，党内法规以设定党组织和党员的职责、义务以保障和促进人民群众合法权利的实现。以党内法规的形式严明党的纪律，可以有效解决“人民群众反映最强烈、对党的执政基础威胁最大的突出问题”，确保权为民所用、情为民所系、利为民所谋。在实践中，基层党组织的规范性文件内容往往直接涉及人民群众的切身利益，是人民群众政治权利、经济权利、社会权利与文化权利实现的直接保障。

3.3 利益性与正义性的融合

党内法规是利益性与正义性的诠释结果。规则发生作用的一个重要因素就是利益关系的存在。规则、利益、正义是相互关联的概念，“法律是为了实现社会正义而调整各种利益关系的工具”[10]53。为了维护社会秩序，法律必须发挥利益调整功能。党内法规是否具有与国家法律同样的功能属性？这是需要探讨的问题。

党章的总纲部分明确规定：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”没有自己的特殊利益所指向的主体是作为整体的中国共产党而非个体性的共产党员。事实上，“权利”两字在党章中一共出现了11次，其中8次是关于党员权利的内容。党章第四条、第三十二、第四十六条都明确规定“保障党员的权利”。

正义是任何规则的预设价值和正当性基础，党内法规应是正义的集中展现。“某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[11]3党内法规应符合正义的标准，其内容应充分考虑执政正当性，简化政治问题，强化技术理性；展现正义理念，顺应人民群众的正义偏好，平衡执政党内外部的正义关系；合理设置党组织和党员的权利义务，营造良好的党内政治生态，夯实中国共产党治国理政的现实根基。“正义与否的问题只涉及现实的并且被公平有效地管理着的制度。至于作为一个抽象目标的制度的正义与否，则是指它的实现将是正义的或不正义的而言。”[11]55

从宏观角度上看，党内法规应展现两种基本的正义观。一是内部正义观。党内法规确定了党员的职务、权责、权利和义务等。这些规定明确了党员的行为尺度，即哪些行为是被允许的，哪些行为是被禁止的以及违反后的责任分担。事实上，党员行为的自由限度和权力空间本质上是党内政治资源的分配，其分配过程和结果的妥当性直接关系党内政治生活状况。在党内政治生活领域，党内法规制度调整着各种利益关系，以形成公平合理的秩序格局，进而确保内部正义。二是外部正义观。在一个社会中，政治性利益总量恒定，各个主体在政治利益分享方面存在“此消彼长”现象。党内政治生活并不是一个对外不发生影响的闭环系统。党内法规是党内正义的集中表达，对国家政治、经济、文化生活具有重要影响，是立法的根据，对执法司法发挥着指导作用。党内法规的内容直接关系整个社会正义的状态。

4 功能预设：党内法规规范效力的秩序营造

执政权作为一种国家领导权不同于一般意义上的公共权力，它是一种超级公共权力。这种公共权力如果运用不当就会凌驾于法治之上，使党的建设和国家发展背离法治的轨道。对这种超级公共权力约束应是内外结合，“内严外紧”。“党内法规严于国家法律”的目的在于形成更为有序的党内秩序和执政秩序。事实上，“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序”[12]330。党内法规的“秩序营造”职责主要通过“指引”“预测”“评价”这三大规范效力功能予以实现的。

4.1 党内法规的指引功能

党内法规的指引功能是指党内法规对行为主体的指示和引导作用。以指引模式为标准，党内法规的指引可以分为肯定性指引和否定性指引。例如，“党政领导干部必须信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”(1)参见《党政领导干部选拔任用工作条例》第七条。是一种肯定性指引；“严禁将检举、控告材料转给被检举、控告单位或被检举、控告人”(2)参见《中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》第六条。是一种否定性指引。

以指引的内容为标准可以分为思想性指引和行为性指引。思想性指引是党内法规与国家法律的重要区别所在。国家法律往往只调整人的行为，而党内法规还关注党员干部的思想。例如，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十五条就规定了“纪检监察机关应当结合被监督对象的职责，加强对行使权力情况的日常监督，通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况，发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话，提高监督的针对性和实效性”。当然，党内法规的主要内容还是行为规则，绝大多数的党内法规条款仍属于“行为性指引”的范畴。

以权限为标准可以分为羁束性指引和裁量性指引。羁束性指引是指党内法规对行为的范围、权限、条件、程度、方式有准确、具体和硬性规定，权力主体基本上没有自由选择的空间，只能严格执行相应规定。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第八条第一款第(一)项规定：“提任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。”裁量性指引是指党内法规仅对某类事务的目的、范围进行了原则性规定，权力主体在该类事务处理过程中，对内容、条件、标准、方式、幅度等方式有自由决定的空间，例如《党政领导干部选拔任用工作条例》第十九条对地方领导班子换届谈话调研推荐参加人进行了列举性规定的同时，还进行了兜底性规定，即“其他需要参加的人员，可以根据知情度、关联度和代表性原则确定”。裁量性指引是对党内法规客观局限性的制度性回应。党内政治生活涉及的情况纷繁复杂，党内法规不可能进行“事无巨细”的规定，也无法穷尽一切可能发生或存在的党内政治生活现象。裁量性指引在这一程度上保证了权力职能履行的合理性和有效性。

4.2 党内法规的预测功能

党内法规的预测功能是指行为主体可以根据现有的党内法规信息，依照规则适用方法和党内政治生活规律对行为结果进行预先测算，从而合理安排自己的行为。稳定性是可预测性的前提。党内法规预测功能建立在规则稳定性的基础之上。从某种意义上说，党内法规的连续性和稳定性是其规范效力的重要保障，提高党内法规的规范效力就必须要保障党内法规的稳定性。

党内法规的具体规定通常由“条件假定”“行为模式”“后果归结”三个要素组成。以规则要素的内容为分类标准可以将党内法规的预测功能分为适用条件预测、行为方式预测和结果归结预测功能三种。适用条件预测功能是指行为人基于对党内法规适用的时空范围、主体情况、具体情境等信息的考量而进行的行为选择或安排，例如《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条关于“优亲厚友”行为的适用范围，即“在社会保障、政策扶持、扶贫脱贫、救灾救济款物分配等事项”，体现了党内法规的适用条件预测功能。行为模式预测功能是指行为人基于党内法规中关于特定行为的肯定或否定性条款而进行的行为选择或安排。例如，“不按照有关规定向组织请示、报告重大事项”(3)参见《中国共产党纪律处分条例》第五十四条。“违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报的”(4)参见《中国共产党纪律处分条例》第七十三条。，“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”(5)参见《中国共产党章程》第四条第一款第(六)项。等。后果归结预测功能是指行为人基于党内法规对特定行为认可或制裁的预期而为或不为一定行为，例如，“通过网络、广播、电视、报刊、传单、书籍等，或者利用讲座、论坛、报告会、座谈会等方式，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”(6)参见《中国共产党纪律处分条例》第四十六条。。后果归结预测功能是党内法规预测功能的最核心功能。如果没有后果归结预测功能，适用条件预测功能和行为方式预测功能则可能“名存实亡”，党内法规预测功能亦可能“形同虚设”。

事实上，结果归结预测功能又可分为“分类预测”“回归预测”功能两种。“分类预测”功能是指根据法规内容推断出认可或制裁的类别，它是一种定性预测。“分类预测”源于党内法规对特定行为认可或制裁的类型化规定。检视党内法规的规定，可以发现有的制裁性条款只规定了具体的惩处类别，而未规定具体的量化内容，例如“拒不执行党组织的分配、调动、交流等决定的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”(7)参见《中国共产党纪律处分条例》第七十二条。中“警告”就是一种类别化的惩处规定，而无法量化。“回归预测”功能是一种定量预测，行为主体可以根据法规内容推断出认可或制裁的量化值，例如，“留党察看处分，分为留党察看一年、留党察看二年。对于受到留党察看处分一年的党员，期满后仍不符合恢复党员权利条件的，应当延长一年留党察看期限。留党察看期限最长不得超过二年”(8)参见《中国共产党纪律处分条例》第十二条。。

4.3 党内法规的评价功能

党内法规的评价功能是指评价主体根据一定标准对党内政治活动的合规性评价，“任何社会规范都具有判断、衡量他人行为的标准的作用”[10]53。党内活动的评价依据主要是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内规定，党内法规评价的重点是合规性问题和党内规定的实现程度。

依据党内法规的评价效力，可以分为正式评价和非正式评价。正式评价是由党内监督机关对党组织、党员的政治活动所作的评价。正式评价是一种组织评价，具有一定约束力。正式评价的最常见方式是党内问责，对失职失责党组织和党的领导干部进行问责即是党内法规的评价功能的集中反映。非正式评价是普通主体对党组织、党员的政治活动所作的评价。非正式评价具有一定自发性，不具有直接的效力。其经过特定程序对党组织、党员会产生一定影响，例如《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，“群众公认度不高的，不得列为考察对象”。

依据党内法规评价的时间与目的的不同，可以分为预防性评价、形成性评价和终结性评价。预防性评价是指在党内政治生活过程中对党组织、党员行为进行预防性判断和预警行为的总称。预防性评价是行为未发生之前进行的，目的在于提前预防违纪行为的发生，预防性评价的主要方式是教育和心理干预。例如，“基层党组织应当注重分析党员思想状况和心理状态，党组织负责人应当经常同党员谈心谈话，有针对性地做好思想政治工作”(9)参见《中国共产党党员教育管理工作条例》第十九条。。

形成性评价是指在党内政治活动中，在行为未发生质变的情况下及时发现党组织、党员存在的问题而进行的评价。党内法规的形成性评价又称为过程性评价，该类评价以发现问题为目的，常常是自我评价、他人评价和组织评价等方式的综合运用，例如，“党支部一般每年开展1次民主评议党员。党支部召开党员大会，按照个人自评、党员互评、民主测评的程序，组织党员进行评议。党支部委员会会议或者党员大会根据评议情况和党员日常表现情况，提出评定意见”(10)参见《中国共产党党员教育管理工作条例》第十八条第一款。。

终结性评价是指在党内政治活动中，对党组织、党员的违规行为进行的评价。终结性评价是一种结果性评价，该评价以惩戒为目的，通常由党内监督机关进行。终结性评价结论通常是一种纪律处分。例如“对于违犯党的纪律的党组织，上级党组织应当责令其作出检查或者进行通报批评。对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，根据情节严重的程度，可以予以：(一)改组；(二)解散”(11)参见《中国共产党纪律处分条例》第九条。。

5 系统要素：党内法规规范效力的基本构成

党内法规的规范效力理论与行政行为的效力理论具有逻辑同构性。因此，可以借鉴行政行为的效力理论对党内法规的规范效力内涵进行阐释，将“公定力”“确定力”“拘束力”“执行力”作为党内法规的规范效力的基本构成。公定力是党内法规规范效力的基础；确定力、拘束力、执行力均来源于党内法规的公定力；拘束力、执行力是党内法规确定力实现的基本保障。“公定力”“确定力”“拘束力”“执行力”共同构成了党内法规规范效力的基本内涵。

5.1 党内法规的公定力

党内法规的公定力是指党内法规一经公开发布就被推定或假定具有规范效力。党内法规的公定力根源于党内法规的合法合规性要求。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，党内法规制定工作应当坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，并将“是否同宪法和法律不一致”作为党内法规草案审核的主要内容。党内法规既不能违背党章和党的理论、路线、方针、政策，亦不能违反宪法和法律。为了维护党内法规制度体系的统一性和权威性，中国共产党十分重视党内法规和规范性文件备案工作，并制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。党内法规的审议批准权划分规定(12)参见《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条。使得党内法规制定形成了一种“党规与国法相对独立”“中央与地方各司其职”的格局。而党内法规在这种格局中形成了一种推定性的规范效力。

“党规与国法相对独立”格局意味着党内法规与国家法律在制定与备案审查程序上存在明显区别，相互独立。“中央与地方各司其职”的格局主要是指中央与地方对党内法规草案具有相对独立的审议批准权(13)参见《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条。。为了确保党内法规不违反宪法与法律，党内法规的制定机关有自我规制义务，党内法规的审议机关具有备案审查职责，并且《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确了下一级制定机关发布的党内法规应报上一级制定机关，但是备案属于事后性审查。党内法规的草案拟定、草案审核和备案工作通常由党内机构进行，而作为宪法与法律的制定机关并不对党内法规的合法性进行审查。因此，在现行的“党内法规与国家法律”“上位党内法规与下位党内法规”的非联动性审查、备案机制下，党内法规的正当性和合法性应是一种推定状态，而非实质状态，即党内法规一经制定并公布后，就具有推断合法有效的规范效力，在被废止之前，所有党组织和党员以及相关主体都必须予以尊重、遵守和执行。

5.2 党内法规的确定力

党内法规的确定力是指主体制定的党内法规非经规定程序不得随意变更或撤销以及党内法规的内容在适用过程中具有不可辩驳性。党内法规的确定力具有两个“面向”。一方面党内法规的确定力是面向制定主体的，即党内法规具有安定性，不可朝令夕改，制定主体不得随意撤销党内法规或变更党内法规的内容；另一方面党内法规的确定力是面向适用对象的，即党内法规具有不可辩驳性，党内法规的适用对象只能遵循党内法规的具体要求，不可直接改变党内法规的具体规定。

党内法规确定力既是“政治权威”的规范延伸，亦是规范实效的“制定承诺”。因此，党内法规的内容应当具有一定的稳定性。制定主体基于规则适用的连续性和可持续性应更为谨慎地对待党内法规的修改工作。当然，与认真对待党内法规的修改相比，认真对待党内法规的制定工作则更为重要。在很大程度上说，内容科学性、程序正当性、表述规范性是党内法规安定性和确定力的基本要素。

党内法规内容的科学性，即是党内法规内容的正确性问题，这是一个关于正义的问题。党内法规应在分配与权衡上保证正确性。值得注意的是，党内法规内容的科学性是相对的，而不是绝对的。这是因为：一是党内法规的内容不具有永恒性，应随着时代的变迁而进行相应的修正；二是党内法规内容正确性的前提是正确性的共识标准的存在。事实上，关于正确性的标准是一个抽象的主观性认知，存在客观局限。一般而言，正确性标准包括应然正确性标准和实然正确性标准。应然正确性标准是一种理想维度，实然正确性标准是一种现实维度，以不同标准评断党内法规，评价的结论可能大相径庭。

党内法规确定力以程序正当性为基础。基于理想情境的考量，规范因共同认同而产生效力。这意味着，规范的制定离不开“共同参与”。共同参与是程序正义的基本内容。在正确性标准不确定性的情况下，程序正当性作为补充性要素，弥补了正确性认知的客观局限。在实践中，党内法规草案是否符合制定程序是党内法规审议工作的重要内容。

党内法规的确定力受制于表述，“党内法规具有思想性、政治性和道德性，其技术规范必须反映并规训这种特质”[13]。表述的规范与否会直接影响党内法规的确定力。如果党内法规出现大量语义模糊的表述，那么党内法规的不可变更性和不可辩驳性就不可能“理所当然”。党内法规语义模糊现象的形成原因分为三种。一是基于语词表述本身的不确定性而产生的语义模糊，这是一种客观性的语义模糊现象，不可避免且无法克服，只能尽量减少；二是基于修正规范局限而产生的语义模糊，这是一种主观性的语义模糊现象，目的在于保证规范更具延展性，能够适应社会变化，例如党内法规中的兜底条款，但兜底条款过多亦会影响党内法规的可适用性，因此必须认真对待兜底条款的制定工作，在程序和数量上进行严格控制；三是基于规定制定者的主观失误而形成的语义模糊现象，该种情况对党内法规确定力的影响最大。这是一种可以避免的语义模糊现象，可以设定立规责任、加强党规清理予以避免和消除。有学者提出，“通过制定配套性法规、完善党内法规体系、制定《党内法规制定技术规范》、强化党内法规解释机制、创设党内法规案例指导制度等方式，消解党内法规中的不明确问题，提升党内法规的理念明确性、文本明确性和实施明确性”[14]。

5.3 党内法规的拘束力

党内法规的拘束力是指党内法规一经制定公布后，其内容对相关主体产生约束的效果。按照规定程序制订并公布的党内法规制度，所有党组织、党员和利益关系人都应承认它是有效的。在党内法规制度未经修改或废止之前，任何党组织、党员和利益关系人都有严格遵从的义务。当然，党内法规的拘束力不仅指党内法规制度对党组织、党员和利益关系人的拘束力，而且包括党内法规制度执行结果对党组织、党员和利益关系人的拘束力。例如，“上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定，下级党组织必须执行”(14)参见《中国共产党纪律处分条例》第四条。。党内法规制度执行结果的拘束力本质上源于党内法规制度和党的意志。事实上，落实和执行党内法规制度并非某个特定党组织或党员干部的自由意志，而是贯彻党的意志的必然结果。党内法规制度执行结果拘束力是将党的意志贯穿于各项工作的客观需要和重要保证。

以党内法规拘束对象为标准可以划分为对内拘束力和外溢拘束力。对内拘束力是指党组织和党员干部必须遵守党内法规制度，党组织和党员干部对党内法规规定的内容必须严格贯彻落实。外溢拘束力是指党内法规对党外人士和组织的约束效力，“在实践中，有的党内法规的规范对象不仅仅是党组织和党员，还包括其他公权力机关和公职人员”[15]。从某种意义上说，党内法规的外溢拘束力源于中国共产党的执政党角色和现实需要。执政党在统揽全局过程中必须弥合政党治理、国家治理和社会治理之间的关系，因而党内法规的拘束效力既在党内，亦会外溢至党外组织和个人。有学者从“党建的‘必需’理论、党的领导权理论、党政合作理论”等角度论证了“党内法规溢出效力的正当性”[16]。近年来，随着党政融合式治理趋势日益显现，党内法规的外溢拘束力日益加强。当然，党内法规外溢拘束力不能无限扩张，其范围应以治理功能互补为基本前提，且不宜突破宪法所规定的基本权利保障领域。

5.4 党内法规的执行力

党内法规的执行力是指党内法规所设定的义务必须得到履行，如果义务主体不主动履行或延迟履行，监督执纪机关可以采取强制手段确保党内法规得到贯彻执行。党内法规的执行力与其规范属性密切相关。目前，学界关于党内法规的属性存在一定争议，形成了两种不同的学术观点，即“软法说”和“硬法说”。有学者指出，“‘党内法规’的基本性质属于社会法和软法。但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位，中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务……中国共产党的党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素”[17]。从某种意义上说，党内法规的性质并不决定党内法规的执行力，党内法规的执行力源于党的执政地位。面向我国政党治理和国家治理实践，党内法规必然具有执行力，党内法规的内容具有实现的必要性和可能性。“在管党治党中，党内法规的硬约束和其他党内规范的软引导完全可以相辅相成，共同推进管党治党的法治化”[18]。

党内法规的执行效果受制于多种因素，党内法规执行力是制度预设或者应然效力，党内法规执行不力是党内法规的实施结果和实然状态。当前，有的地方仍然存在党内法规制度执行不力的现象，具体表现为“消极式执行”“选择性执行”“简化式执行”。党内法规制度执行不力现象主要源于部分党员干部对党内法规执行力的认知偏差。党内法规制度执行不力问题具有可治愈性，并非不可逆转。因此，不能以党内法规制度执行不力现象否定党内法规的执行力。在党内法规制度体系和内容日趋健全和完善的背景下，党内法规制度的实施效果主要取决于党员干部的主观能动性。换言之，提高党内法规的执行效力，重点在于抓住“关键少数”，充分发挥党员干部的“头雁作用”，即“在领导干部‘头雁’的带领下，全体党员朝着共同的目标团结进取，形成联动”[19]，在党内法规执行过程嵌入良好的遵纪执纪氛围，从而促进党内法规制度得到全面、准确落实。

6 结语

凝聚力是中国共产党不断从胜利走向胜利的重要法宝。“党的凝聚力形成的核心要素，即党的先进性、党的政治路线的正确、党的执政能力和执政绩效、党的领袖与组织原则等”[20]6。党的凝聚力既来源于共同的理想，也来源于严明的纪律和规矩。2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，有利于进一步提高依法执政本领、依规治党能力，不断增强党的凝聚力。在全面从严治党和依法治国时代背景下，应坚持目标导向和问题导向相结合，以党内法规规范效力的提高为着力点，对理论争议和实践问题作出逻辑自洽的学术回应。从某种意义上说，党内法规的规范效力是一种权力约束机制，具有独特的规范效力逻辑。党内法规的规范效力体系是阐释党内法规权力约束功能的重要理论。同时，对党内法规的规范效力内涵的阐释又能明晰党内法规权力约束的分类或分层形态，从而为党内法规实施情况中可能出现的各种问题和现象进行精准归因和“对症开方”，促进党内法规执行质量和效果不断跃升，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。