新冠肺炎疫情下我国乡镇突发公共卫生事件预警现状分析

赵琳，李上达，段艮芳★

（1.四川中医药高等专科学校，四川 绵阳；2.绵阳市中医医院，四川 绵阳）

0 引言

2019年底武汉市卫生健康委员会通报新型冠状病毒肺炎（新冠肺炎, Corona Virus Disease 2019, COVID-19）疫情，2020年1月31日，WHO宣布此次新冠肺炎疫情为“国际紧急公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）[1]。自疫情发生以来，我国党中央和地方政府都采取了积极的应对措施，团结群众、万众一心，使疫情在我国得到了初步控制，疫情攻坚战取得了伟大的初步胜利，但国际形势仍不容乐观。成绩固然喜人，但此刻我们仍不可自满或者松懈，回顾本次疫情的整个过程，能够发现在疫情的预警、防控等方面我们仍然存在不少的不足和疏漏。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调：“这是一次危机，也是一次大考”，“要针对这次应对疫情中暴露出的明显短板，总结经验、吸取教训，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”所以需要我们抓住机遇，深刻反思，结合本次实战，从更高的高度、更宽的视野、更多的角度去进行深入、系统的研究，并提出对策[2]。在下一下考验来临时更好的保护我们的国家和人民。本文结合新冠肺炎疫情背景，就我国目前乡镇对于突发公共卫生事件的预警机制进行分析研究，针对出现的问题与不足提出相应的对策，望能为我国完善重大疫情防控机制，健全国家公共卫生应急管理体系，提供一定的思路和想法。

1 乡镇突发公共卫生事件预警机制的缺陷

1.1 人才储备不充足

根据民政部统计，截止2017年我国共有691510个行政村、14677个乡、19531个镇。而根据卫生机构统计，截止2016年末我国乡村医生及卫生员仅有100万人，平均每村还不到2人，我国目前各地乡镇卫生院及村卫生室在日常工作中承担着“预防、医疗、保健、康复、计生服务、健康教育”等任务，如此少的人手面对如此庞杂的事务，“保量”已是奢望，何谈“保质”？且乡村医生的收入与其所承担的工作相比十分微薄，以河南省为例，在一份涵盖了315名乡村医生的收入调查中显示，有近77%的乡村医生平均月收入不足2000元，绝大部分的平均年收入不足20000元，甚至有20%不足10000元[3]。在收入与付出不成正比的背景下，我国的乡村医生资源流失十分严重，且缺乏新鲜血液补充，使基层医疗队伍的规模日渐萎缩。

除了人才数量不足外，我国基层卫生人才队伍的建设情况也不理想。我国乡村医生学历以大专为主，本科及以上学历仅占14.8%[4]；在学历水平不足的情况下，公共卫生预防相关专业的人才便更是缺乏。且截至2017年底，我国基层医疗卫生机构拥有全科医生19.48万人，但占执业医师的比例仅为5.75%，对比国际上的30%～60%，其间差距明显[5]。然而随着我国社会和经济的发展，我国居民医疗卫生服务需要却在持续增加[6]。以我国目前基层卫生的人才队伍很难满足群众日渐增高的需求。

在本次疫情过程中，遵循《国家卫生健康委办公厅关于加强基层医疗卫生机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，各地乡镇卫生院、村卫生室在地方党委政府、卫生健康行政部门的统一领导下，充分发挥了在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控中的网底作用，积极应对并做好乡村的疫情防控工作。结合之前提到的情况，可以想象基层卫生人员付出了怎样的艰辛和努力。若一直任由这种状况持续下去的话，在下次重大公共卫生事件爆发时我们可能会面临基层公共卫生机构无人可用的可怕局面。

1.2 基层疾病防控网络不健全

《健康中国2030规划纲要》中提出要“建立专业公共卫生机构、综合和专科医院、基层医疗卫生机构三位一体的重大疾病防控机制”。以乡镇卫生院及村卫生室为主要构成的基层医疗卫生机构是其中的重要一环。但由于基层医疗问题较为复杂，使防控机制的建立困难重重。主要表现在：基层疾病防控机构职责不清、医疗保险未充分融入疾病的防控、社会资本缺乏参与其中政策依据和支持、企业事业单位参与疾病防控的责任无法有效落实、市场机制的运用缺乏行政机制过度运用等方面[7]。而在经济利益的驱动下，乡镇卫生院及村卫生室更愿意提供能带来经济收益的医疗服务而忽略公共卫生服务，“重医轻防”现象严重[8]。而且乡镇缺乏专业的疾病防控的机构或部门居中调度，使公共卫生疾病防控工作的开展，如人才培养、物资调度等等缺乏基础条件。

1.3 基层卫生机构配套设施不完善

近年来，在构建健康中国的背景下，我国政府加大了对基层公共卫生机构配套设备的投入，以及对基层公共卫生机构的政策倾斜，使以乡镇卫生院为代表的基层公共卫生机构得到了较大的发展与进步，相关检验检查设备数量较前有了明显的增长[9]。但有资料指出，根据《农村卫生服务体系建设与发展规划》及《卫生部、国家中医药管理局关于印发城市社区卫生服务中站基本标准的通知》（卫医发[2006]240号）等文件中的标准，县医院的免疫分析仪、社区卫生服务中心的吸痰器和消毒灭菌设备、乡镇卫生院的除颤机、呼吸机、救护车、麻醉机、洗胃机等均存在较大的缺口[10]。而且医疗资金的分配尚存在不合理之处。我国基层公共卫生机构承担着“预防、医疗、保健、康复、计生服务、健康教育”等诸多工作，需要投入大量的资金；且前期建设和投入不足，尚需补“历史欠账”；而数量较少的三级医院与数量庞大的基层医疗机构所获得的医疗资金总量相差无几[9]，则必然导致基层机构在配套设备的选择上倾向于价格低廉的产品，从而使质量无法得到保证，且厂家对操作人员的培训也不到位，使设备的管理维护工作不足，设备精度和寿命也随之下降。

1.4 基层宣传教育不达标

经历了“非典”“甲流”等突发公共卫生事件后，政府对公共卫生危机有了初步认知，危机意识和应急能力有了相应地提高，但与国外相比，总体水平仍然较低。经过此次新冠肺炎疫情，不难发现有些管理者对尚处于萌芽阶段的危机认识不足，麻痹大意；甚至有部分管理者为节省开支，在公共卫生危机的预防措施和设备上准备不足，待危机来临时再做准备已然晚矣；人民群众对于突发的公共卫生事件认识也不到位，遇事慌乱，导致发生本次疫情刚开始时的哄抢物资等情况，对社会稳定造成了一定程度的影响。以上问题，多与日常的危机宣传和教育缺乏密不可分。另外，查阅文献不难发现，国外尤其是发达国家非常重视公众的危机教育，培养公众的危机意识。比如日本在公共卫生危机意识培养方面的工作就非常具有针对性和可操作性，重视防灾、减灾自救的教育学习，日本的地震防灾演习次数甚至比地震发生次数都多。宣传教育工作的大力实施能提高了公众的危机意识和危机应对技能，有利于降低危机的危害程度。

2 应对策略

2.1 强化基层人才队伍建设

首先应提高基层公共卫生工作人员收入及福利待遇（包括编制、五险一金等），改善工作环境，吸引高学历、年轻人才加入基层公共卫生队伍中去，也能留住现有员工，调动员工积极性。随着人员队伍壮大，队伍活力提高，合理分工后自然便可保证工作的完成质量；其次应当加大对预防医学等相关专业的教育投入，努力培养预防医学相关人才，满足基层机构对于预防医学人才的需求；同时要加强现有员工的继续教育，做到教学内容细致化、专业化及教学方式的多样化，如网络教学、学术会议、进修学习等，并做到定期考核，将继续教育落实到实处。

2.2 加强预警防控网络建设

目前我国大多数乡镇没有设置专门疾病防控的机构或部门，这是基层疾病防控网络不健全的原因之一。建议乡镇卫生院建立基层疾病防控机的专业部门，设置专职专岗，确定合理的奖惩制度和管理制度，使其有章可循。部门建立后，逐步建立、规范和完善相关规章制度，逐步解决“重医轻防”的问题。其实应该加强专业人才同专业机构之间的关联，增加基层工作人员对疾病防控部分的依附性，一方面基层疾病防控网络能得以补充，可以使公共卫生事件预警机制得以完善；另一方面可以增加专业人才的稳定性。

2.3 加快配套设施配备

基层卫生机构配套设施不足，是基层卫生服务质量不佳的重要原因。建议一方面进一步加强国家医疗资金对基层卫生机构的倾斜，为基层机构购置配套设备提供资金上的支撑。另一方面建议加大国产设备研发的投入和力度，增加国产设备竞争力，使基层能买到价廉且物美的设备设施，保证基层乡镇卫生机构购置设备的能力。同时加大在设备的维护上的投入，延长现有设备使用寿命及检查检验精度。基层公共卫生机构配套设施完备，是乡镇遭遇突发公共卫生事件时的硬件保证。

2.4 普及基层人员及群众宣传教育

宣传是预警机制重要的环节，能使预警作用得到更充分地发挥。宣传的主要对象包括政府、基层公共卫生机构人员以及人民群众。随着移动信息技术的发展和成熟，宣传的途径也更加丰富和多样。除了传统的纸媒、板报、电视、网络等，还可以依托微信群、QQ群、公众号、短视频等群众依赖度高、接受度高的新平台、新方式。伴随着5G技术的诞生，未来肯定还会诞生其他的信息载体，应紧跟时代潮流，努力做好宣传工作。另外还需定期进行预警演练，社区、事业单位等不同地区进行符合自身特色的演练模式，不可因无疫情发生，而荒废无练。

乡镇基层卫生机构是最接近群众的医疗服务系统神经末梢，若能充分利用，可以深入人民群众内部以最灵敏的速度反馈群众健康状况，搜集群众最真实的医疗服务需求，从而有针对性的提供医疗服务供给，满足群众快速变化的医疗需求。因此，加强基层医疗卫生建设是形成“预防-预判”机制的前奏。预警机制的完善需要全国上下一心，本文就新冠肺炎疫情下我国乡镇突发公共卫生事件预警机制现状分析并提出相应对策，望能为国家突发公共卫生事件预警机制的完善略尽绵薄之力。