海洋生态经济系统适应性管理模式构建与实现路径*

陈东景 孙 艳

(青岛大学 经济学院，山东 青岛 266061)

一、引言

2015年9月，世界上193个国家共同签署《改变我们的未来：2030可持续发展议程》(简称2030 议程)，正式提出了17 项可持续发展目标(SDGs)，弥补了千年发展目标( MDGs)中的不足，以便更客观地评估全球可持续发展进程，帮助各国制定更科学的推进可持续发展的政策。[1]考虑到海洋在世界可持续发展进程中的特殊重要性，SDGs中第14个目标专门针对海洋领域提出“养护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。为了支持落实这一目标，主题为“养护和可持续利用海洋和海洋资源”的首届联合国“海洋可持续发展会议”于2017年6月5日至9日在联合国总部举行。与会各方在应对海洋污染、管理养护海洋生态系统、减轻海洋酸化、渔业可持续化、增加小岛屿发展中国家和最不发达国家经济利益、增加海洋科研与技术转让、履行国际法等方面达成广泛共识。与会者认为，不断提升对海洋生态经济系统的认识水平，创新海洋生态经济系统管理模式，是实现这些具体目标的重要途径。

早在1998年，联合国成立的世界海洋独立委员会(Independent World Commission on the Oceans, IWCO)将探索海洋治理新体制作为它的一项重要任务。Costanza等将适应性管理作为指导实现海洋生态经济系统可持续治理的六大准则之一。[2]随着适应性管理在陆域的河流、森林、湿地、野生动物等自然资源或生态系统的应用研究，人们越来越认识到开展海洋适应性管理的重要性，并逐渐尝试海洋生态经济系统适应性管理方面的研究与应用。全球环境基金(Global Environmental Fund, GEF)等国际组织积极支持以海洋适应性管理为重要模块的大海洋生态经济系统模型研究；[3]澳大利亚将生态系统管理和预防原理融入大堡礁海域的鱼类、珊瑚、水质等自然资源适应性管理中，以应对大堡礁生态系统退化的风险，为当地海洋生态经济系统的稳定、可持续发展寻找科学途径；[4]基于新西兰峡湾保护海洋资源的实践经验，Patterson和Glavovic认识到在海洋生态经济系统面临外部干扰和系统本身具有内部自组织行为特征的条件下，相对于只追求产出的管理模式，适应性管理模式更具有价值。[5](P69)国内研究者多从海岸带、海湾、海洋鱼类资源等特定海洋生态经济系统或者自然资源开发利用的适应性管理研究切入，形成了基于社会—生态系统的海洋自然资源适应性管理模式，[6]科学的适应性管理机制是应对海湾生态系统复杂性和不确定性的有效机制，[7]适应性管理绩效是海洋生态经济系统的人文与自然压力、生态系统呈现的状态、利益相关者反馈行为的叠加效应等观点。[8]目前国内多是将适应性管理思想融入到海岸带综合管理或者基于生态系统的海洋管理模式中。[9]另外，随着海洋治理概念广被接受，在海洋环境治理的研究与实践中也吸纳了适应性准则。[10]

海洋在沿海国家和地区社会经济发展中的地位越来越重要，海洋面临的过度捕捞、陆源污染物排放、海洋倾废与溢油、海岸带生态系统破坏、气候变化等问题也亟待通过生态文明建设得到合理解决。在新时代，阐释海洋生态经济系统适应性管理的内涵，赋予其主要组成部分新的内容，并提出顺利开展适应性管理的保障措施，有助于促进海洋资源可持续利用，改善海洋生态环境质量，实现海洋生态经济系统可持续发展。

二、海洋生态经济系统适应性管理的内涵

海洋生态经济系统适应性管理是我国海洋管理不断创新的产物。在新中国成立初期，我国海洋开发与利用水平低下，高度计划经济体制下以政府的绝对权威实施对海洋开发活动的管理。方法机械、高度集中、运动式的管理模式在短期内的确提高了海洋开发利用的经济效益，但是却对海洋生态环境产生了严重的破坏后果。随着人们对海洋认识的不断深化，在海洋管理体制由分散到统一、再到综合管理的转变过程中，海洋生态经济系统的概念逐渐被政策制定者和管理者接受，海洋适应性管理的理念也逐渐形成。

海洋生态经济系统适应性管理是指针对海洋生态经济系统中的不确定因素展开的识别、监测、评估、应对、调整等一系列行动的反复循环过程，通过不断调整管理模式以及配置方案来提高海洋生态经济系统的适应能力，促进海洋资源的开发利用不断适应社会、经济、生态环境等各方面协调、可持续发展需要，实现海洋生态经济系统健康及资源管理的可持续性。海洋生态经济系统适应性管理将社会学习作为出发点，[11]强调对过程的全生命周期管理，[12]强调从知识管理到知识创新的转变，[13]强调群体决策过程。[14]

适应性管理模式在管理范式、管理体制、管理主体、管理目标、管理手段、管理尺度、信息集成、筹资与工程建设、保障机制等许多方面与传统的管理模式具有明显区别(表1)。[10][15][16]适应性管理是摒弃了政府、企业和公众等利益相关者之间的不平等的主动和被动关系、而转向各利益相关者之间具有平等主体关系的合理治理模式的一种尝试，是海洋生态经济系统未来治理的一个方法创新和发展趋势，赋予了海洋综合管理的一个重要新内容。通过建立适应性管理模式，可以加快政府职能由权威型向服务型转变，加快建立和完善具有公益性质的海洋中介机构，理顺海洋生态经济管理体制的纵向、横向和斜向关系，增强条块管理的协同程度。[17](P345)

三、海洋生态经济系统适应性管理模式的组成

(一)形成包容性的目标管理

在海洋生态经济系统适应性管理过程中，追求的目标既包括生态修复与维护目标，也包括社会经济发展目标；既包括政府的发展目标，也包括生产者、消费者和社会公众的利益目标；既包括当代人的需求目标，也包括后代人的需求目标。在适应性管理过程中，这些目标都需要兼顾，虽然在一定阶段、一定地域有重点目标与次要目标之分，但是不能顾此失彼，不能为保障某一方的利益而损害其他利益相关者的需求或者利益。也就是说，适应性管理的目标管理是一种多目标优化的管理，为了使各利益相关者都能获得比较令人满意的结果，适应性管理的目标管理具有包容性与和谐性。

表1 传统管理模式与适应性管理模式的区别

包容性与和谐性兼顾的目标管理的实现在一定程度上借助于适应性规划。适应性规划是设计可以实现的管理目标的过程。[18]也就是说，适应性管理过程中的管理目标是适应性的，能够随着认识水平的提高不断作出调整。具体到海洋生态经济系统，通过整合社会、技术、经济、环境、文化和政治等多方面的因素，综合评估管理涉及到的各种价值取向，将其转化为可以实现的目标，并且这些目标在环境状况、经济水平、技术手段、认识水平、管理能力等一个或多个因素发展变化之后，根据实际情况及时作出相应调整。

我国海洋生态经济系统的管理目标的演进状况在一定程度上反映了适应性的要求。改革开放以来的海洋生态经济系统管理目标，从以提高海洋经济系统的经济产出能力和产出效益为侧重点到生态、经济效益并重的目标调整，这一方面反映了我们对海洋生态经济系统的科学认识水平不断提高，更加尊重海洋生态系统发展规律和海洋经济发展规律，另一方面也反映了适应性目标管理的动态性和不断调整性特点。当然，管理目标的适应性调整和包容性特点是海洋生态经济系统管理科学发展的必然结果，也是实现海洋生态经济系统可持续发展的必然选择。

在实现上述目标管理的过程中，首先要从整体的角度，达成海洋生态经济系统管理的基础性管理目标，然后针对涉及到的相关领域，确定各领域的主要管理目标，为适应性管理方案的制定与选择奠定基础。在海洋生态文明建设过程中，通过科学管理人们的经济行为，努力使海洋生态经济系统的产出持续满足人们日益增长的经济需要、社会需要和生态需要。这是我们设立海洋生态经济系统适应性管理目标体系的出发点和基本要求。通过实施适应性管理，从供给侧一端增加海洋生态经济系统的有效供给，从需求侧一端改善人们对海洋生态经济系统产出的需求数量、需求结构和需求分配等关系。

在目标适应性管理的过程中，政府起到核心组织作用。政府部门确定科学的发展方向，指引着融合不同利益相关者的各种合理诉求，特别是作为海洋生态环境这一利益相关方的“代理人”将海洋生态环境的合理“诉求”及时而准确地表达出来。为了更好地发挥好这个作用，政府部门应采用法治和行政机制建立海洋生态经济系统适应性管理目标保障政策和制度，形成维护各方利益平衡的利益协调机制。2018年初的国务院机构改革，将国家海洋局的海洋行政主管职责整合到自然资源部，这有利于建立更加科学有效的海洋可持续发展利益协调机制。

在实施海洋生态经济系统适应性管理目标的过程中，要注意以下几点：第一，适应性管理实质上是合理利用与保护海洋生态经济系统的共同责任在各利益相关者之间的分担问题。各利益相关者在海洋适应性管理中的共同责任就是不断提高海洋生态经济系统的再生产能力，增进人海和谐。各利益相关者要从自己所处的地位与角色出发，围绕这些目标分别承担好各自应该承担的责任。例如，政府部门从立法执法的角度作好顶层设计和宏观调控，为适应性管理作好制度保障；企业、渔民等生产者依据管理部门的规定与要求，合理利用海洋资源，积极进行保护性开发；公众、媒体和NGO扮演好社会监督角色。第二，注重各利益相关者之间的责任融合问题。各利益相关者之间的责任分配并不意味着是割裂他们之间的内在联系。相反，更要注重将各方的责任从整体的角度出发进行有机融合，更加体现出责任分配的合理性、有效性，促进适应性管理任务的顺利完成，更好地实现各方目标。这种责任融合，不仅是政府、企业、民众、科研机构、其他利益相关者之间的责任融合，而且是各利益相关者群体内部分工责任的融合。例如，中央政府负责顶层设计，各级地方政府和部门积极配合，执行好中央政府的决策，使中央政府政策的宏观调控效能得到充分发挥。第三，各利益相关者及时公开责任承担信息问题。信息流的正常运行是实现适应性管理的重要保障。及时、全面、客观公开各利益相关者承担的责任以及责任的执行情况，既是对实现管理目标行动过程的管理需要，也是为后续监测和评估提供信息基础，更是体现了一种主动接受监督、主动担当的自我约束能力。第四，各利益相关者共同参与设定目标和治理责任分配问题。在实现适应性管理目标的过程中，既然涉及到多方利益相关者，那么具体的目标设定与治理责任分配也应该由各利益相关者共同参与、协商确定。在海洋生态经济系统的适应性管理过程中，各利益相关者由被动参与向主动参与的转变，这对于多重目标的顺利实现，以及治理责任分配的合理化具有重要作用，充分体现了适应性管理是一个集体行动参与的综合治理过程。

(二)突出利益相关者主体地位的适应性协同管理

不同的利益相关者具有不同的利益诉求，不同的利益相关者在适应性管理过程中也具有不同的能动性和影响力。各利益相关者积极参与进来是实现适应性管理的必备条件和基本要求。为了促进海洋生态经济系统的可持续发展，实现各利益相关者的协同管理至关重要。适应性协同管理是在不确定因素突出、追求包容性目标背景下出现的一种管理策略，[19]是允许利益相关者在海洋生态经济系统适应性管理系统中，共担管理责任的一个动态、持续与自组织过程。[20]海洋生态经济系统的各利益相关者适应性协同管理，以处于强势地位的政府来组织，以协调与协同为核心，以跨越政府管理主体边界和时空尺度为主要特征，广泛吸纳生产人员、专业研究人员、管理人员、政府，以及其他利益相关者组成管理决策群体，融合协同管理与适应性管理的原则，更加强调通过学习与协作，增强管理政策和方案的合理性，更好地实现包容性管理目标。

通过建立适应性协同管理，可以很好地将政府责任、企业责任和公众责任融合在一起，增强各利益相关者参与海洋生态经济系统适应性管理的主动性和积极性。在建立海洋适应性协同管理的过程中，采取的组织方式、参与机制和制度建设是首先要解决的问题。组织方式可以采取自上而下与自下而上有机结合，促使物质、能量、信息顺畅流动和传递；参与机制可以采取行政协调机制、市场竞争与合作机制，公开听证、民意调查、咨询委员会多元结合的监督机制等；制度建设要以我国目前大力推行的生态文明建设为导向，以我国相关的法律、法规、政策为依据，最大程度地反映各利益相关者的意愿并获得他们的自觉拥护和全力支持。近些年，我国出台的《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》以及沿海各省份的涉海发展规划等都或多或少地涉及到建立适应性协同管理制度的思想。例如：在《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》中，国家提出要着眼于建立基于生态系统的海洋综合管理体系，加大包括监测评价、污染防治、应急响应等海洋环境保护内容的实施，强化宣传教育与公众参与等；进入新世纪，我国第一个以海洋经济为主题的国家级发展规划《山东半岛蓝色经济区发展规划》和党的十九大后获批的首个区域性国家发展战略，也是我国第一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略——《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》都强调了在区域、产业、政策、管理等方面的协同重要性。

(三)优化以行政区为边界的内部运作环境

海洋生态经济系统适应性管理的具体实施，要落脚到特定的海域、特定的海洋自然资源或者特定的海洋生态系统等管理客体。我国的海洋管理在很大程度上实行中央以及上级监督下的属地行政管理。也就是说，海洋生态经济系统的适应性管理实施也是以行政区划为边界的管理模式为基础，绝大部分的人力、物力、财力等方面的投入、社会管理行动、监测、评估和改进都要在特定的行政区域范围内完成。因此，行政区内的海洋生态经济系统运作环境管理体系的建立具有非常重要的作用。

内部运作环境包括管理机构和管理实施手段。良好的内部运作环境，对海洋生态经济系统的物质、能量、信息等要素流动状态的监测、诊断、控制和优化配置起到非常重要的保障作用，从而对有效实施海洋生态经济系统适应性管理产生深远影响。科学的管理机构的主要职能是协调管理过程中出现的问题，例如渔业纠纷、海域使用纠纷以及海洋自然资源开发配置等。管理机构实现高效的协调与监督，必须及时、全面、高效收集各种信息，对海洋生态经济系统的各种经济行为的效率进行客观评估，科学预测变化趋势，对各利益相关者的责任履行情况进行正确判断，并及时作出反应。

科学有效地实施管理手段是推进适应性管理的基本途径。这些管理手段包括法律、行政、经济、技术等。依法治海是根本，通过法律法规明确规定行政区范围内各利益相关者的责、权、利，以绿色发展理念和生态文明建设理念规范他们的生产、交换、流通、消费等经济行为。行政管理手段是有效保障，通过制定方针、政策，颁布标准，对各利益相关者的经济行为进行监督协调。经济管理手段必不可少，在市场经济中通过征税、补贴、补偿、排污权交易等内在化各利益相关者经济行为的外部性，提高海洋生态系统的自然再生产能力。技术管理手段是支撑，适应性管理的问题识别、方案制定与优选、监测与评估等每一个环节都离不开相应的技术支持，不断创新的技术手段是顺利实施适应性管理的关键要素之一。

(四)构建公众全面参与的适应性管理平台

公众积极主动地参与到海洋生态经济系统管理全过程并且发挥出重要的监督作用，是适应性管理顺利实现的重要推动力。公众一般可以分为直接利益相关者和一般性公众两个群体，相应地他们的参与方式也可以分为全面参与和有限参与两种，参与模式也可以分为正式参与和非正式参与。[21]公众是进行适应性管理的一方重要主体，也是提供各种信息的重要来源。但是他们获得其他利益相关者海洋经济活动信息的过程受限很大，不利于他们全面了解某些涉海经济行为以及海洋生态环境变化。再加上公众参与渠道有限，这在很大程度上影响了公众参与海洋生态经济系统适应性管理的积极性和主动性，不利于提升他们的管理参与能力。

为了充分调动公众参与海洋生态经济系统适应性管理的积极性和主动性，以政府部门为主要组织者构建科学的公众参与平台，方便公众获得相关信息以及反馈信息，表达相关意愿，强化公众参与的自我责任感，进而有效发挥公众的参与作用，推动适应性管理的顺利实施。基于互联网技术，以公众—管理者—专业人士的参与模式建立的公众参与平台，可以使管理者凭借自身的优势。一端联系公众，及时收集他们的反馈信息以及社会期望；一端联系专业人士，将公众提出的相关问题及时进行专业化处理，及时准确专业答复公众，改进有关方案，调整相关政策，增强管理效果。便捷高效的公众参与平台有利于管理者与公众进行沟通，获得他们的理解和支持，最终推动形成既符合海洋生态经济系统利用与保护自然规律和经济规律，又能及时响应广大公众对海洋生态经济系统发展期望的适应性管理模式。

(五)以陆海统筹为基础的可持续综合管理

虽然海洋与陆地之间的自然边界比较明确，但是两者之间通过自然驱动和人为活动驱动的物质、能量流动等产生了复杂联系。[22]正是这种复杂联系的非正常及非可持续运行导致了海洋生态经济系统在利用中出现了诸如环境污染、生态退化、海水入侵、海湾淤积等许多备受关注的问题。因此，以陆海统筹为基础的可持续综合管理是海洋生态经济系统适应性管理的重要组成部分。陆海统筹的管理思想表现在综合考虑海洋的宏观管理与微观治理的需求，统筹考虑陆海经济发展，重视以海洋承载力确定陆域经济发展规模，协调匹配陆海主体功能定位、开发强度与发展方向等，推进陆域管理部门和海域管理部门的协同管理，加强陆域产业与海洋产业等的统筹融合发展。

这种可持续综合管理进一步体现在通过实施流域环境和近岸海域综合治理为核心的陆海联动防治海洋污染，严守生态红线和坚守生态功能保障基线的陆海协同推进生态保护，制定差异化和有针对性的风险防范措施，提升海岸带地区综合防灾减灾能力为重要任务的陆海联防联控海洋灾害的生态安全综合管理体系。国务院重组成立的自然资源部和生态环境部，在陆域和海洋两大系统之间建立起资源利用、环境保护、经济发展的综合协调模式，更加有利于实现以陆海统筹为基础的海洋可持续发展综合管理。

四、海洋生态经济系统适应性管理的实现路径

(一)科学的激励与约束机制

为了改变利益相关者被动而消极地参与海洋生态经济系统的管理过程，对利益相关者的科学激励与有效约束是保证适应性管理过程顺利开展以及目标最终实现的重要组成要素。这些约束与激励机制的制定要考虑以下几个方面的问题：

第一，兼顾各利益相关者的共同利益与差异性的激励与约束。各利益相关者在海洋生态经济系统中既具有促进系统持续提供各类服务的相同的价值偏好，也具有追求利益最大化的不同的价值偏好，因此，在制定约束和激励机制的过程中，包容性就成为一个重要原则，这是各方利益相关者博弈的一个结果。这个结果能够充分调动他们参与海洋生态经济系统适应性管理的积极性。

第二，以海洋生态红线为基线的激励与约束。海洋生态红线制度是指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排。在海洋生态经济系统适应性管理过程中，海洋生态红线相对于各利益相关者来讲更多的是具有约束作用。这种约束机制有利于各利益相关者正向参与红线区开发活动的分区分类管理，有效推进红线区生态保护与整治修复，严格监管红线区污染排放，以及大力推进红线区监视监测和监督执法能力建设。

第三，以技术创新与管理创新为导向的激励与约束。在适应性管理过程中，技术创新和管理创新将会降低生产成本，提高生产效益，这在很大程度上能够激励利益相关者更愿意增进相互之间的包容与合作，履行海洋生态经济系统保护的社会责任，促进适应性管理目标的实现。

第四，以促进社会发展为目标的激励与约束。在海洋生态经济系统适应性管理过程中，社会发展是不可回避的基本目标之一。社会发展不仅考虑近期不同利益相关者之间的利益平衡问题，也考虑代际之间的利益分配问题。社会发展成果惠及到各利益相关者时，将会调动他们对海洋生态系统合理利用与良好保护的能动性，激励更多的利益相关者参与到海洋生态经济系统适应性管理中来。

(二)清晰明确的责任分担制度

长期以来，我国海洋生态保护与环境治理的主体单一，主要以各级政府为主导。这种不符合“谁使用、谁受益、谁保护”以及“谁污染、谁治理”原则的海洋管理模式不仅造成政府比较沉重的生态保护与环境治理费用支出负担，而且这种“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面使海洋生态经济系统面临越来越严峻的不可持续发展态势。目前我国新出台的《中华人民共和国环境保护税法》《生态环境损害赔偿制度改革方案》以及《海洋工程环境保护税申报征收办法》已经于2018年1月1日开始实施。这些法律法规将有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，有利于扭转长期以来主要由政府承担海洋生态环境保护工作的局面。这样一来，海洋适应性管理的投入和责任就由原来以政府为主的传统模式转变为政府、企业与社会等利益相关者共同投入和担责的新模式，这对于海洋生态经济系统实现可持续发展具有重要作用。

为了使这种投入和责任分担制度能够充分发挥作用，我们应该注意以下几个方面的制度设计：

第一，完善生态环境损害赔偿具体数额的鉴定方法和海洋环境税征收标准。对生态环境损害修复的鉴定评估直接关乎生态环境损害赔偿的额度与力度，过低难以达到惩治违法企业的目的，过高又对涉事企业不公平，两者均不利于我国环境损害赔偿制度的发展和完善。虽然在《环境保护税法》中给出了环境保护税税目税额的范围，但是各地要统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求以及条件，确定环境保护税的征收标准并及时作出调整，保证科学征收环境保护税，达到开征环境保护税的目的，即保护和改善环境，减少污染物排放，推进海洋生态文明建设。

第二，强化生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的相辅相成关系。在正式实施生态环境损害赔偿制度以前，公共环境损害大多对应的是公益诉讼制度，原告以公益组织为主；生态环境损害赔偿制度的原告是省级、市地级政府。两者虽然在形式上有一定交叉，但主体不同，且环境公益诉讼更有助于社会民众对企业污染的监督和维权，两者间是相辅相成，良性发展的关系。为了促进生态环境损害赔偿制度的顺利实施，在后续实践中可以考虑成立专门机构来代替政府从事海洋生态环境损害赔偿追偿工作，由政府官员、环保专家、企业家、民众等参与其中，既增加了机构的专业性、灵活性，也更加有利于监管监督。

第三，建立涉税信息共享平台和工作配合机制。环境保护主管部门应当将排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息，定期交送税务机关。税务机关应当将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款，以及风险疑点等环境保护税涉税信息，定期交送环境保护主管部门。虽然在《环境保护法》中规定了环境保护主管部门和税务机关各自的任务与职责，但是在实际操作时，还需要认真落实。这种信息共享和工作配合机制也为公众和社会监督提供给了便利。

海洋适应性管理过程的投入和责任分担制度的顺利推进：一方面可以增加生态保护和环境治理的资金来源，减轻政府财政投入的负担，另一方面可以增强海洋自然资源使用者、污染者或者破坏者的社会责任；一方面体现政府的有效管理，另一方面又充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。另外，这对于改变海洋自然资源使用者、污染者或者破坏者的经济行为，由事后补偿机制向事前预防机制转变也具有重要的促进作用。

(三)有效落实多主体协同参与制度

长期以来，我国以政府为主导的海洋管理模式与适应性管理需要各利益相关者共同参与的要求存在很大差距。虽然现在海洋管理，特别是海洋环境治理与保护领域已经出现利益相关者之间的合作，但是这主要是政府之间的合作，并且这种合作大多数主要是为了解决某个临时性的突发问题而联系在一起的“互助”的合作形态，是临时性的、松散的、没有固定的协作机制。[22]

海洋适应性管理是一个多主体，特别是利益相关者协同参与的治理过程。在经济发展新常态以及建设海洋生态文明的大背景下，海洋管理中在巩固政府的核心地位、发挥好政府的主导作用之外，还应该充分调动公众与社会的参与积极性，从单一的政府治理模式转向政府主导、公众与社会积极参与的协同治理模式，最终形成一种新型的政府间相互协同、公众有效参与、社会组织深入协助、大数据信息共享的海洋管理新格局。

这种海洋管理新格局是实现多目标优化的海洋生态化协同治理的基础和必要途径。政府间互助协同有利于充分调动跨区域的经济资源、社会资源和自然资源，对海洋生态经济系统进行综合管理；公众有效参与能够使海洋适应性管理的公共政策得到公众广泛理解和行动支持，这是政府、企业和公众进行利益协商的必要途径；社会组织深度协助有助于广泛宣传海洋适应性管理的目标、政策和行动，帮助公众转变海洋开发利用的理念和方式，使公众理解、支持和配合政府的管理行动；大数据信息共享是各主体参与协同治理的重要保障。

政府相互协同治理机制可以充分发挥现代信息技术的作用，按照建设电子政府的技术路径，以政府联盟为组织形式，以利益再分配作为补偿机制的思路进行设计。[23]海洋管理往往涉及多个地区，明确他们之间的权利和义务、职权职责、打破政治型界墙，有助于推动实现协同合作、互助共赢。

虽然我国现在比较关注公众参与政策制定、咨询等，并且也存在比较成熟的形式多样化的公众参与制度安排，但是目前关于海洋环境保护等方面的有关公众参与的制度设计主要散见于《环境保护法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律文件之中。公众往往是对已经发生的污染等破坏行为进行建议或投诉，其参与行为多是消极被动的。为了调动公众参与的主动性和积极性，我们应加强公众参与海洋各项管理工作的制度制定和实施，使公众能够参与海洋开发与管理方面的相关规划、涉海工程评估、海洋环境工程保护税征收听证会和海域使用权拍卖等实质性工作，明确公众参与海洋管理的方式、阶段和效果，更便于公众监督举报、更便于公众反映意见和建议，以调动他们的参与积极性，提高参与能力和参与水平，增强参与效果。

我国有关海洋方面的非政府社会组织数量比较少、资金和专业人员也比较短缺，发挥的作用比较有限。[23]为了加快NGO参与海洋适应性管理的全过程，我国应该加强NGO的组织与内部结构治理、沟通平台、协调机制、决策服务与激励规范等方面的制度建设，积极支持NGO的发展，使NGO在各个环节、各种场合下发出越来越引起关注的声音，协助政府做好海洋保护等方面的监督与宣传工作。

海洋适应性管理全过程离不开全面、准确、及时的信息共享。我国已经在加强海洋生态经济系统的开发、利用与保护等方面的信息平台建设，加大涉海数据与信息共享力度。这不仅使政府部门和企业，更是使公众和社会组织从相关渠道越来越便捷地获得规划、海水质量、灾害预报、重要资源使用等方面的信息。这有助于增强协同参与治理手段的针对性和有效性，提高海洋资源利用效率，提升协同治理主体之间的协同度和融合度。不过，随着新情况、新问题的出现，我国海洋管理信息共建共享还任重道远。以后我们要借助现代信息技术、云计算和新媒体工具，加快构建海洋大数据信息共享平台。[24]这里需要注意两个方面的工作：第一，加快政府间以及部门间的信息整合与共享，一站式及时对公众和社会组织提供尽可能多的信息；第二，配合国家服务型政府建设，从陆海统筹的视角加快共享与海洋有关的信息，例如各类企业用海、入海污染物、海岸带环境监测、海洋环境保护投入、沿海经济发展，以及海洋生态经济系统发展状况评估等数据的及时公开与更新，实现无障碍信息共享。

五、结语

海洋生态经济系统是一个开放复杂的巨大系统，自然状态、经济行为、社会行为和管理行为等方面的不确定性决定了对其进行适应性管理的适宜性。海洋生态经济系统的主要矛盾是人们不断增长的对海洋生态系统服务的各种需要与海洋生态系统供给不平衡不充分之间的矛盾。目前，海洋与人类经济活动之间的关系比以往任何时候都更加密切，海洋受到人类经济活动的影响也比以往任何时候都更加深刻，世界沿海各国实现海洋可持续发展的愿望也比以往任何时候都更加强烈。对海洋生态经济系统实施适应性管理是实现“养护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”的一个有希望的可行途径。

在新时代，为了使适应性管理思想充分体现于海洋生态经济系统管理之中，沿海地区应将包容性的目标管理、突出利益相关者主体地位的适应性协同管理、优化以行政区为边界的内部运作环境、构建公众全面参与的适应性管理平台和锚定以陆海统筹为基础的可持续综合管理纳入适应性管理体系，充分发挥各种激励和约束机制、明确科学的投入和责任分担制度，以及有效落实多主体协同参与制度。