碳达峰背景下的气候政策转移研究

张胜玉 郝嘉荣

摘 要：碳排放权交易市场是国际公认的有效进行碳排放控制和减量的政策工具，也是我国2030年前碳达峰目标的最有效工具。碳排放权交易市场在我国经历了从城市试点到行业，再到全国的政策转移。其中政府、专家智库、企业、新闻媒介等诸多主体参与政策转移过程，试点城市为全国碳排放权交易市场转移和建设积累了经验。

关键词：气候政策转移;碳排放权交易市场;点到面

中图分类号：X3       文献标识码：A       文章编号：1003-5168（2021）30-0124-03

Abstract： The carbon emission trading market is an internationally recognized policy tool for effective carbon emission control and reduction， and it is also the most effective tool for China's carbon peak goal by 2030. The carbon emission trading market has undergone a policy shift in China from pilot cities to industries， and then to the whole country. Among them， the government， expert think tanks， enterprises， news media and many other entities participated in the policy transfer process. The pilot cities have accumulated experience for the transfer and construction of the national carbon emission trading market.

Keywords： climate policy transfer; carbon emission trading market; point to surface

1 氣候政策转移的基本内涵

政策转移主要是指政策、行政安排、制度等知识被用于发展另一个时间或地点的政策、行政安排、制度。[1]这个概念是英国利物浦大学戴维·P.道洛维茨和伯明翰大学的教授戴维·马什在1996年最早提出的，反映公共政策从一个政府到另一个政府被学习和借鉴，一个地方的政策或制度被发展用于另一个地方的政策或制度。政策转移是提高政府绩效的有效手段，并逐步可以实现政策趋同。[2]随着全球化和各国经济政治交流的日益密切，政策转移发生的频率也愈来愈高。政策转移不仅有思想、文化方面的“软转移”，也有政策、制度、技术方面的“硬转移”。

气候变化是对国际治理的一个新挑战，国际间不断进行气候谈判和协商，并签订了《联合国框架公约》《京东议定书》《巴黎协定》等重要的国际协定。全球气候治理的主要目标是控制全球气温继续上升，将21世纪全球平均气温上升幅度控制在2 ℃以内，并将全球气温上升控制在前工业化时期水平之上1.5 ℃以内。为推进气候治理的纵深推进，联合国定期召开缔约方会议（COP），围绕着《公约》的履行及温室气体减排责任承担问题持续展开协商，作为全球性的气候大会，有关气候变化减缓和适应的政策、制度、技术等都在全球层面得到了广泛讨论，《公约》也对发达国家向发展中国家提供资金和技术支持给予要求和激励。所以，国际层面对气候政策在“南北”转移起到了推动作用，而不同国家为了履约目标的实现，也会积极主动向其他国家进行政策学习。气候政策转移就是反映适应气候变化与减缓的政策、制度、技术从一个国家逐步被发展用于另一国家。

当前国际普遍使用的减少碳排放的市场工具包括碳排放权交易（Carbon Emission Trade）、碳税（Carbon Tax）、绿色金融（Green Finance）等。其中碳排放权交易不仅可以在国内施行，更可以在国际层面上乃至全球碳市场建成区域，应用更为深远广泛。

2 碳排放权交易市场力促碳达峰

我国在气候治理中一直是积极的参与国，是积极为全球减排做出守诺和行动的发展中大国。早在2014年中美气候变化联合声明中我国提出要在2030年左右碳排放达到峰值。2016年我国签署《巴黎协定》，并承诺二氧化碳在2030年左右达到峰值。为提高国家自主贡献力度，2020年9月习近平宣布我国力争在2030年前实现碳排放达峰，2060年前实现碳中和。碳排放达峰的时间点与我国“经济发展速度、工业化、城镇化、能源发展、控制技术”[3]等因素相关。党的十九届五中全会首次将“碳达峰”纳入十四五规划建议，目前地方政府正在对碳达峰做出具体规划和行动。

碳排放达峰意指碳排放不再增加，也即达到峰值。碳达峰是全球控温的目标达成的必要条件。要实现碳排放达峰的目标与能源结构调整，传统能源的比例、新能源、可再生能源的发展，行业发展绿色转型、城市发展绿色转型等都紧密相关。实现碳排放达峰，根本上要实现绿色低碳转型，但我国能源结构较大部分还依赖煤炭等化石能源，能源利用效率也较低。因此，碳排放达峰的目标实现，需要借助相应的政策工具来实现。碳排放权交易市场是政府对碳排放这一环境负外部性通过市场手段进行调节管制的一种手段，可以激活和倒逼企业改进生产技术，进行低碳转型。碳排放权交易市场是有效进行碳排放控制和减量的政策工具，其发展完善助力碳排放达峰目标，也是支持碳中和的有力助手。

碳排放权交易最早在1997年《京东议定书》中提出，其规定了缔约方应该个别地或者共同地控制其温室气体的排放总量，并且规定各缔约国可针对碳排放配额进行交易，即形成碳排放权交易机制。通过对碳排放设定价格，根据碳排放配额，超出配额部分可以通过交易的形式进行购买。目前，碳排放权交易机制主要有三种，国际排放贸易机制（IET）、清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）。IET和JI在发达国家之间进行，前者允许发达国家直接交易碳排放指标;后者允许发达国家通过减排项目合作获得碳排放配额。CDM则将发展中国家和发达国家联系起来，发达国家可通过提供资金和技术与发展中国家合作开展减排项目，从而获得减排量用于履行减排义务。

2005年欧盟设立了全球第一家碳排放交易市场（EU-ETS），采用总量交易的方式（Cap-trade）在欧盟国家有序推进。欧盟排放交易计划（EU-ETS）是欧盟气候政策的基石[4]。日本碳排放交易市场、美国芝加哥气候交易所、英国排放贸易计划、澳大利亚新南威尔士排放贸易计划等都是当前国家或区域级的碳排放权交易市场。国际碳排放权市场按减排强制程度分为强制性的合规交易市场和自愿性的非合规交易市场。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）的数据，截至2021年1月31日，全球共有24个碳市场在运行，另外有8个碳市场正在计划实施。自2005年以来，碳市场所覆盖的排放占全球温室气体的比例扩大到之前的3倍[5]。

3 碳达峰下碳排放权交易市场在中国的转移

各国碳排放权交易市场都有自己的制度体系和适应于国情的设计，其要适应本国经济发展的现实情况，所以，碳排放权交易并不是简单的政策工具转移[6]。碳排放权交易市场在中国的转移经历了从城市试点—行业—全国的过程。2013年碳排放交易市场最先在北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、湖北7省市试点;2017年逐步向占据全国碳排放近大半比例的发电行业转移，在发电行业率先试点建设全国碳排放权交易市场;2021年7月全国碳排放权正式在全国上线交易，初期主要是在发电行业实现配额交易，随后将在石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高耗能行业逐步实现配额交易。随着碳排放权交易市场在我国的逐步转移和推进，我国也将成为全球规模最大的碳市场。

3.1 碳排放权交易市场转移的参与者

碳排放交易市場的建立需要政策驱动、企业参与等各方努力，转移的过程中需要多个主体参与，主要参与者有：各级政府、专家智库、企业、新闻媒体等。各个利益相关方在碳排放市场转移中参与的目的有所不同。

政府机关作为参与者，处于领导地位，无论是政策转移的选择、考核、评估还是最终决策都必须由政府相关部门拍板。国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门，是最重要的参与者之一，2018年随着国务院机构调整，发改委的气候变化和减排职责划归到生态环境部，生态环境部开始成为碳排放交易市场的主管部门。政府尤其是发改委、生态环境部，是其中的关键参与者。

专家智库参与碳排放权交易市场政策转移的目的是保证政策的合理性和科学性。气候变化和碳排放相关研究的专家学者拥有非常深厚的专业背景，他们可以为整个碳市场政策转移提供科学的意见和建议，同时，专家学者还要负责譬如数据分析、样本调查、宏观规划建设等工作。诸如2020年4月，全国碳排放权交易系统项目建设成果评审会就有来自中国工程院、上海交通大学、上交所技术公司的专家出席会议，他们结合成熟金融市场基础设施的建设经验及全国碳交易系统的特点进行了深入讨论，就业务功能、技术架构和网络安全等方面提出相关优化建议[7]。

企业是碳排放权配额和交易的主体。既要按国家政策规定要求进行自主低碳发展和技术革新，重点行业企业也要按规定参与到交易中。碳排放权交易市场的成功很大程度上要依靠企业的参与，并且中国核证自愿减排量（CCER）也依赖于各个企业的自主参与。全国碳排放权市场的持续深入，需要依赖国有企业特别是中央企业的引领和参与作用，电力行业诸如中国广核、长江电力等相关企业都积极参与。这些企业还需要制定碳达峰实施方案，主动进行低碳零碳负碳技术革新。

新闻媒体作为参与者，可使碳排放权交易市场政策的试点、行业推进与建设、全国碳排放权市场的推进与建设的过程透明化，增加国内公众的了解度，增加国际社会对中国碳排放交易市场的关注度。新闻媒体的报道可以提高政策转移的效率，能够更快地使政策得到扩散，减少政策实施过程中的阻力。各类媒体对碳排放交易的参与，主要表现在媒体报道、专业网站建设等方面。诸如，中国碳排放交易试点就有100多家媒体报道，中国碳排放交易网（http：//www.tanpaifang.com/）是专门对中国碳排放交易各类新闻、国内外最新研究、相关资源链接的重要网站。

3.2 碳排放权交易市场转移的点到面

我国碳排放交易市场制度建设过程中，各试点城市通过专题研究、调研等形式学习借鉴欧美国家先进经验，进行政策转移。诸如深圳在2013—2014年与美国加州政府签署了有关碳交易市场交流与合作备忘录，与英国、比利时、澳大利亚、美国加州、世界银行等国家、地区及国际机构开展广泛交流，与美国环保协会举办了多次深圳市碳交易机制研讨会[8]。但中国与欧美国家的工业化、城市化发展阶段不同，碳排放结构也与欧美国家有很大差异，我国与欧美国家相比碳排放强度还处在上升趋势。所以，我国碳排放交易市场制度的设计，必须符合中国的实际发展需要。例如，深圳基于其自身发展，建立了可规划性调控总量和结构性碳排放交易体制，首先设计了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等立法体系支撑，建立了模式选择、覆盖范围、总量控制、配额分配、交易机制、抵消机制、MRV机制、履约机制、监管机制等基础支撑系统[9]。

7个试点城市碳排放权交易市场涵盖的行业、配额分配方式和拍卖数量不尽相同，但通过试点可以为全国碳排放交易权市场的顶层设计积累经验，这也是一个由点到面的政策转移过程。通过试点到全国碳排放权交易市场建立都存在碳市场立法欠缺、数据核查精确、市场主体积极性提升等诸多挑战[10]，而这都是未来减少碳排放和实现碳达峰的共性问题。

欧盟目前建立了基于总量控制的限量与贸易交易体系，碳排放权配额核定方法采用历史排放法与基准法相结合，并且通过拍卖方式给予配额。我国目前采用免费发放配额的方式，基于历史排放水平决定配额。我国碳排放权交易市场的发展采用免费发放的形式虽然可能分配会存在一定的不公平，但还是适合于我国的国情。我国的碳市场目前还处于从不成熟向成熟的过渡阶段，需要继续探索更成熟碳交易市场发展模式，在碳交易立法、配额分配计划、市场交易监管办法等方面需尽快出台相应配套措施，以保证其健康有效运行。

参考文献：

[1] DAVID D，DAVID M. Who learns what from whom：a review of the policy transfer literature[J].Political Studies， 1996， XLIV：343-357.

[2] DAVID D，DAVID M.Learning from abroad：the role of policy transfer in contemporacy policy-making[J]. Governance： An International Journal of Policy and Administration，2000，13（1）：5-24.

[3] 中国碳交易网.碳排放峰值概念如何理解？各国碳排放精细量化[EB/OL].（2020-12-10）[2021-05-12].http：//www.tanjiaoyi.com/article-6057-5.html.

[4] CHRISTOPH B，KLAASSEN G，MOSLENER U.Technology transfer and investment risk in international emissions trading[J]. Climate Policy， 2007（6）：467-469.

[5] ICAP.2021全球碳市场进展报告信息图[EB/OL].（2021-05-20）[2021-05-12].https：//icapcarbonaction.com/zh/.

[6] Emissions Trading？ Experiments，Actors， and Diffusion[J].Global Environmental Politics， August 2017，17（3）：1-12.

[7] 中国碳交易网.全国碳排放交易系统建设成果专家评审会顺利召开[EB/OL].（2020-10-10）[2021-05-12].http：//www.tanjiaoyi.com/article-31114-1.html.

[8] 中国碳排放交易网.解读深圳碳交易市场建设的主要经验[EB/OL].（2020-12-20）[2021-05-12].http：//www.tanpaifang.com/tanguihua/2014/0218/29130.html.

[9] 深圳市碳排放课题探究组.建设可规划性调控总量和结构性碳排放交易體制：中国探索与深圳实践[N].开放导报，2013（3）：7-17.

[10] 陈志斌，孙峥.中国碳排放权交易市场发展历程：从试点到全国[J].环境与可持续发展，2021，46（2）：28-36.