城市化进程中农业多功能维护与土地发展的协同研究

周琰 郭红喜 柯彦若 杨泽冰 邵永发 龚琦

摘要 利用文献研究方法，对国内外土地发展、农业多功能、土地多功能的研究现状进行回溯和总结，结果表明：研究主要集中在区域经济发展上，但对大城市郊区这一城乡交错区的微观区域的研究还要完善;对耕地多功能性指数的测算和评价比较完善，但着眼于农地多功能性的测算，并与农业经济产值进行关联的还可以进一步丰满;对农业多功能性的研究中，对其概念起源与内涵、支撑理论等基础研究已较为完善，对于农业多功能性评价指标构建、定量化方法等方面的研究还有待完善，在不同情景下的动态模拟分析相对少见。

關键词 农业多功能;土地发展;土地多功能;城市化;土地政策

中图分类号 F301  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）24-0033-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.24.007

Research on the Coordination of Agricultural Multifunctional Maintenance and Land Development in the Process of Urbanization

ZHOU Yan，GUO Hong-xi，KE Yan-ruo et al （Wuhan Academy of Agricultural Sciences，Wuhan，Hubei 430065）

Abstract Using literature research methods  to backtrack and summarize the research status of land development，agricultural multi-function and land multi-function in our country and abroad.The results show that：the current research mainly focused on regional economic development，the research on micro-scale regions including suburban areas should be enhanced;while the research on the measurement and evaluation of farmland multi-functionality index were relatively strong，the assessment of multi-functionality of farmland and its relations with gross output value of agriculture were limited and needed further improvement;in terms of the agricultural multi-functionality，there existed massive research on its origin，conception and theories，but the study of its evaluation index system，the quantitative method and dynamic simulation analysis were insufficient.The research on these insufficient areas need further improvement.

Key words Multi-functional agriculture;Land development;Land multi-function;Urbanization;Land supply policy

基金项目 武汉市创新项目（CXJSFW202008-1）;武汉市社科联一般项目（WHSKL2021159）。

作者简介 周琰（1985—），女，湖北恩施人，博士，从事农业经济与政策研究。*通信作者，工程师，硕士，从事农业经济研究。

收稿日期 2021-01-12;修回日期 2021-06-08

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说： “中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。城市化进程的加速，带来了较大幅度的经济增长、人口流动及技术进步，对人类社会的进步贡献巨大，但部分地区无序的、过度的城市化也造成了城市过度蔓延、房价高涨、交通拥堵，尤其是农业多功能衰退等问题。如何解决城市化进程带来的进步与矛盾，如何在城市化进程中维护农业多动能，对保障经济发展与农业多功能维护有至关重要的现实意义。

我国自改革开放以来，城市化进程速度加剧，经济发展迅速。我国是农业大国，现阶段农业发展模式已经开始由要素驱动型向创新型转变，并且我国具有的特殊农业发展国情：农地分散、人均耕地面积较少、城市化进程快速、自然环境急剧恶化、区域经济发展极不平衡、农民种植规模处于“小而散”的状态也亟待改善。随着城市化进程的推进，农业所承担的生产性要求更高，需要生产高质、绿色生态的农产品，并且对农业所承担的生态、支撑、文化功能要求提升，农业由原生态农业转向多功能农业发展。在我国大城市周边，农业的发展与城市化进程是在相互牵绊中进行的，对我国大城市郊区土地供给侧改革与农业多功能维护互馈机理进行研究，能够对我国现阶段的农业发展提供政策指向性，提升农业多功能性，是对我国农业发展基本国情的应对。随着我国城市化进程的推进，农业的生态问题被越发关注，农业的多功能性在城市化进程不断深化的同时展现出不可替代的作用，如何高效合理发展城市与农村经济越发引起国家的重视。城市扩张的情况下如何保证农业的多功能性，确保农业的生态、高效，研究城市扩张与农业发展存在着的矛盾与互馈关系，关系到城市扩张的空间分散机制以及农村土地的优化配置，可为我国城乡融合、发展绿色生态农业、土地集约利用提供政策参考和指导。

习近平总书记在2015年11月10日召开的中央财经领导小组会议上强调指出，“加强供给侧结构性改革”“着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。并在2018年召开的中央农村工作会议上指出，要“坚持把解决‘三农’问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展”“落实高质量发展要求，深入实施乡村振兴战略”“深化农业供给侧结构性改革”。这表明，未来国家在社会经济发展新常态时期将通过供给侧结构性改革调整经济结构，提高土地、资本、劳动等生产要素供给体系的质量及配置效率，提高农业经济发展效率。党的十九大报告提出要全面实施乡村振兴战略，推动农业农村经济高效发展。新时期经济增长追求更生态更高效的农业发展势态，对农业多功能性的维护提出了新的要求。

面对国际农业市场的挑战，结合我国农民数量庞大、农地分散且分布具有空间异质性的特点，亟待在农业投入要素上进行改革提质，对农业用地供给格局进行改革，以提升农业发展质量。研究土地供给侧改革与农业多功能维护的相互作用，对提升农业多功能性提出改进政策，有利于提升我国农业的竞争力，以应对国际农业竞争大环境。

1 国内外研究现状及发展动态分析

土地供给政策改革是城市化进程中相伴随的客观必然现象，在农业经济发展中具有至关重要的影响力。在发展的驱动下，土地会受到比较利益的驱使从低经济收益利用方式和部门向高经济收益利用方式和部门转移，而在生态保护的约束下，政府通过各种方式使生态不适宜的短期经济收益较高的土地利用方式向生态适宜的低经济收益、较高环境效率方式转换。这种双向的土地转换使得土地供给布局发生改变，其中可以细分为：农用地与城市建设用地的布局，城市用地中用于其他用途用地与城市农业占地的布局，农业用地中用以承担生产功能和农业多功能性的格局。大城市郊区在行政区划上处于城乡交错连接处，在用地布局上是农用地与城市用地的分界线位置，由于紧挨城市，对农业的生态性、文化传承性、娱乐性有重要的承载意义，是土地转换与经济转型高度交融的区域，对该区域的研究一直是学界的热点。

1.1 关于土地供需错位演变研究

伴随经济的增长，城市化是必然的过程，在空间上表现为城市边界的外延以及农村土地的缩减，农用地转换为非农建设用地;在人口性质上表现为部分农业劳动力转化为非农劳动力，出现农村人口向城市流动的现象，最终导致城市人口和城市建设用地的扩大。

1.1.1 土地供需问题产生的原因。

土地供需问题最开始表现为土地利用的变化与既得利益的矛盾，土地所有权的高度不均是产生土地冲突的根本原因。在对发展中国家的土地冲突进行研究时发现：土地稀缺与土地利用的方式差异是土地冲突产生的重要因素[1]。

1.1.2 土地发展演变过程。

随着经济发展、社会进步，政府或者土地所有者开始对土地的用途进行规划和变更，出现城市用地和农业用地的相互转换。为追求单位土地面积的经济效益最大化，也基于城市空間扩张的需求，大量农业用地转换为城市建设用地[2]。在地租理论和区位理论的基础上，受比较优势的驱动，经济价值驱使城市不断扩张并实现农地非农流转。研究发现城市土地租金驱动土地投资者为达到土地转变为利用集约程度更高的城市土地支付土地租金，而为了达到城市土地的经济价值以及单位面积经济价值最大化，在城乡交错区，当城市土地与非城市土地用途出现冲突时，处于有利方的往往总是城市土地[3]。在人口和经济价值的驱动下，城市土地用途开始变化[4]，除此之外，家庭土地占用量、对低密度土地开发的需求、基础设施建设投资等也会带来城市更新，这是驱使城市土地向价值高的用途进行转变的重要影响因素[5]。城市扩张带来巨大的经济驱动力，引发土地由农用地向城市用地转换[1]，其中，社会经济发展[6]、个体偏好选择及交通网络带来的通达便利度[7]等多种因素均对土地用途转换起到辐射作用，但是不同时期的主要驱动因素随着社会经济发展而有所差异[8]。

在城乡交错区，农用地非农转换发生频繁，主要是土地投资者为追求利润最大化而进行土地用途差异化分异的结果，在城乡交错区域，受到土地价格、公共基础设施以及区位环境等影响因素的波及，土地利用方式时常转变[9]，而且该区域的人口流动和其富裕程度会引发土地利用方式的转变[8，10]。

由于受到经济驱动的土地用途转换在一定时期处于无序状态，而且城市化进程的加速使得土地由农用地转换为城市建设用地的后续影响滞后，相应地，带来了经济外溢、社会外溢、政治外溢和环境外溢[2，4，10]。外溢到达一定阶段，生态维护的需求又引发政策实施空间管制将土地实现部分逆向流转[11]，使得土地用途由城市用地转向农业用地，凸显出土地的生态功能[12]。

1.1.3 各国采取的应对措施。

美国在1906年开始采用土地用途专门分区管制（zoning），用以保护城镇内土地利用经济价值低，但生态、社会价值高的文化古迹用地。后期分区管制也被应用到农地，划分为限制发展的“绿地”（green land）和可以发展的“白地”（white land），实现农地用途转换管控[13-14]。早在20世纪30年代，由于长期以消耗要素、资源发展经济，频繁出现的干旱、沙尘暴等现象唤起美国土壤保护的意识，并提出“休耕”政策以保护土壤[15]。到了20世纪80年代中期，美国针对城市化水平较高、农地向城市用地流转压力大的情况，展开了一项“保护储备计划”（conservation reserve plan，CRP），用以保护环境脆弱土地[11]。各国（地区）相继通过各种方式对农地非农发展进行了限制：加拿大采用“绿带法”[14];荷兰在2009年将5 000 hm2的农用地用作发展自然保护区和休闲区[6];英国在1986年开展ESA（environmentally sensitive areas）项目来限制农地用途转换，保护农地景观价值、保护农村公共环境[16];欧盟推行每个会员国限定本国最低良好耕作实践水平（good farming practice，GFP）以保护耕地数量和质量[17];瑞士在20世纪90年代对农业政策进行改革并制定新的环境目标，用以保护生物多样性和濒危物种，建立利用农业区（the utilized agricultural area，UAA）和生态补偿区域计划（ecological compensation areas，ECA）[18];而在奥地利、瑞士南部和意大利南部、德国等区域，城市居民需要对度假享用的农业景观服务进行经济支付，将休闲农业的休憩景观价值市场化[18]。

1.1.4 中国城市化与土地发展的相互影响。

在城乡交错区，由于城市化进程和对生态景观保护的需求同时存在，造成的农地非农转换和城市用地向农用地转换共同存在，使得该区域的城市用地、农业用地供需不均衡，处于不断变化、相互影响的阶段[11，19]。城市化、工业化及全球化给我国带来的剧变之一就是大量农用地转变为城市用地以及工业用地，用地方式与用地结构的改变直接带来土地供给格局的变更，与经济发展互为因果。土地供给格局对农业经济增长相对直接，并对城市经济增长的贡献具有空间异质性[8，20]和空间溢出效应[21]。土地作为生产要素和产业承载者，对农业经济增长还有较大的、区域差异化的提升空间。而农业经济的发展，尤其农业多功能的发展，对土地利用规模及程度也提出了更具象的要求，一定农业经济发展程度下存在相应最优化的土地利用布局[22]。

1.2 关于土地多功能性的研究

土地作为承载人类生活、生产活动的载体和生产要素，是决定生态系统环境、经济和社会功能表现的重要因素，生态、社会和经济功能的综合体现高度依赖于土地利用的格局和强度[23]。土地和人类生活息息相关，可以提供丰富多样的产品和服务给人类，这些产品和服务可分为具有市场价值和非市场价值两类。那么土地利用为人类提供具有市场价值的产品和服务的能力，就是土地利用功能（land use functions，LUFs），是整合空间内部与土地相关联的环境、经济、社会等多方面的要素综合体。

1.2.1 土地多功能性的内涵。

土地多功能利用（multifunctional land use）是对一个空间范围内土地利用功能和其生态、环境、经济和社会功能的表现的综合，是评价土地用途变化对其功能可持续性影响的方法体系[24]。多功能性最开始运用于多功能农业（multifunctional agriculture，MFA）、景观功能和生态系统产品的概念中，土地多功能性是土地利用的可持续性评估中被广泛采纳的概念，是可持续发展理念从农业领域发展而来的[25]，随着全球农业政策的更新，20世纪90年代后期被运用到农业、林业、公共产品及就业等研究领域[5]。

1.2.2 土地多功能性的影响力。

目前，多功能性对土地利用起到了决策性的作用[24]，而农业生产对环境污染、生物多样性及农村就业问题的影响是众多研究者关注的重点[14]。土地多功能性伴随土地利用变化发生多维功能的差异化改变，并在生态环境维护、景观维护等功能上表现突出[16]，土地利用的可持续性研究需要对不同情景下的土地利用经济效应、环境效应、社会效应作出综合评估[26]，所以一直是各界关注的热点。

1.2.3 土地多功能性测度研究。

随着城市化进程的推进，城乡交错区主要矛盾是农地的流转和农民的安置问题，所以农地的多功能性与农民福利紧密相关[27]，土地用途的变更对农村的经济发展起到引导性作用[28]。通过对土地多功能性的演变过程进行研究分析发现，农地多功能性受到各维度功能的关联影响[29]，进而对土地多功能利用进行空间区域和多维度的测算研究[13，30]，建立了评级指标体系[31]，对土地保护尤其是耕地保护和管理的政策优化进行研究[32-33]。土地多功能性还应用到土地整治工作中，以保证对土地利用的可持续性和高效性[34]，以往的研究对北京地区[29]、湖北省[12，35]及苏南地区[36]的耕地多功能与区域时空格局协调程度进行了分析，并测算了多功能性与区域经济发展的契合度。

1.3 关于农业多功能性发展的研究 城市化进程加速了经济增长，随之也出现了农地面积减少、资源匮乏、农耕文明失落及农村环境恶化等不良后果，与此同时，农业在国民生产总值中所占比重呈现不断下降的态势，农业的经济功能在都市现代经济发展中不断被边缘化[5]。随着社会及经济的发展，人们对农业生态功能、文化功能的需求越发迫切[17]。西方学者将处于城市周边并和城市经济发展紧密相关的农业生产活动称为都市农业[37]。近年来，中央文件对都市农业的重要性一再强调，在全面实施乡村振兴战略、大力推进农业供给侧结构性改革的倡导下，都市农业的多功能性研究成为热点命题，受到社会各界广泛关注。

1.3.1 都市农业的内涵。“都市农业”从1919年德国“市民农园”发展模式起源，于1930年被日本学者提出“都市农业”的概念[32]，到1950年，美国学者开始就“都市农业区域”作为研究对象，而后提出“都市农业生产方式”，在1969年由美国经济学家在《日本农业模式》中正式提出“都市农业”的概念[19]。对于都市农业的内涵，普遍认同的观点是：具有位置独特性，位于都市内部或者周边;具备动态发展性，与城市化进程密切相关;各产业联系密切，与其他产业息息相关;具有多效益性，是具备经济效益、生态效益、社会效益等多重效益的综合体;是城乡融合、多功能性、可持续发展的公共物品特性[38]。

1.3.2 農业多功能性的兴起。

随着城市化进程推进和农业产业化升级，农业承载的功能由单一的生产功能向经济功能、生态功能、文化功能拓展，农业同时具备多种功能的特性，即农业多功能性，逐渐成为传统农业改造实现现代农业振兴的关键环节。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中“基于农业多功能特性考虑之上的农业政策、规划和综合计划”首次将“农业多功能性”（multifunctionality of agriculture，MFA）正式提出[38]。在可持续发展战略引领下，众多学者对农业多功能性进行了全面研究，运用农业多功能性理论和分析方法，统筹协调农业多种功能的效用，已成为实现农业整体效益最大化和均衡可持续发展的重要途径[39]。经合组织（OECD）先后提出4个关于农业多功能性的研究报告，并经过欧盟（EU）、世贸组织（WT）、联合国粮农组织（FAO）等国际机构和相关发达国家政府一致认可，将农业多功能性的概念和研究方向进行了明确和深化。我国自2007年由中央“一号文件”提出发展农业多功能性，对农业多功能性的评价研究大量涌现，并取得了一定进展[40]。

1.3.3 农业多功能性的划分。

从农业多功能性的角度出发，西方发达国家发展形成了多功能农业（multifunctional agriculture，MA），二者互为现象与本质，农业多功能性使农业具有多种外在功能的产业特性，多功能农业是能够显现农业多种功能、多种效益的农业经营模式[40]。众多学者在农业的功能类型划分上进行了探索，具有代表性的有朱启荣等[4]、吕耀[41]划分的两功能，陈秋珍等[42]划分的三功能，Tipraqsa等[43]划分的四功能，李俊岭[44]提出的五功能，Abler[8]、高林英等[45]划分的六功能，尹成杰[46]提出的八功能，对农业的功能划分越发精细，有学者也提出了一系列评价方法[40]，运用环境经济学相关方法[45]、层次分析法[46]、多维度分析法[41]等分析方法对农业多功能进行评价分析。

2 国内外相关研究评述

在对以上研究进行梳理后，可以发现，国内外关于土地供给及农业多功能研究的趋势和特点为：

（1）土地供给和需求的不对称，现在开始从对原因的追溯转向对土地用途转化的优化与改进，研究区域开始从地区边界转向城市交界，更加微观和深入。由于土地冲突引发利益矛盾，进而引起地区边境冲突[3]，土地的所有权存在不均分布是造成该现象的根本原因。而土地这一稀缺要素本身的特性和土地利用方式差异化也是造成发展中地区土地冲突的重要因素[6]。随着经济、社会的进步，土地的用途开始被规划和变更，由于经济利益的驱使，追求经济效益最大化成为对土地用途变更的最终目的[47]，在对单中心城市的土地利用进行研究后，发现为了达到单位土地经济价值最大化，土地用途变更在城市与非城市间出现冲突[3]。城乡交错区域的土地价格、公共基础设施、区位环境、人口流动及其富裕程度与土地利用方式的转变出现相互关联[9-10，48]。城乡交错区农地非农转换和城市用地向农用地转换共同存在，在该区域的城市用地、农业用地供需不均衡，处于不断变化、相互影响的阶段[19，49]，但如何实现二者的最优化，研究者们就其中土地转用比例以及转用方式进行了分析和探讨，就各项经济价值、生态利益的博弈构建数学模型进行了测算与分析。对土地供需的理论研究以及定量测度是学术界主要关注的问题[9]。

（2）对土地多功能性的研究，开始从测算耕地多功能性指数转向对土地多功能性，并突出土地多功能的测算中农业经济产值的提升，在区域经济发展研究中运用较多。土地作为生产的承载者，长久以来的经济效益是通过生产效益来产生的，对于耕地的多功能性的提出，主要出自社会进步后对土地对生态、文化的承载扩张[47]。随着土地利用的可持续性评估研究深入，土地多功能性逐渐被广泛采纳，也是随着可持续发展理念向农业领域衍生发展的[25]，由于对土地的生态环境维护、景观维护等功能上的需求越发凸显，并由于城市的迅速发展，土地利用的可持续性研究需要对不同情景下的土地利用经济效应、环境效应、社会效应作出综合评估[50]，之前单纯测算耕地多功能性明显不足以应对经济测算的要求，研究者开始测算更加综合的土地多功能性，并开始对农业经济产值中生态价值部分进行重点测算[11，14，50-51]。城市化进程的推进使得农地流转和农民福利问题得到关注。由于土地多功能性与农业经济的紧密相关性，众多关于土地多功能性的测算模型和方法逐渐被探究，主要用于土地多功能与区域时空格局协调程度，在区域经济发展研究中运用较多[36]。

（3）农业多功能是随着城市化出现的研究命题，关于农业多功能的研究在建立概念、理论体系等方面逐渐成熟，在测算农业多功能以及功能划分等方面有待完善。城市化使得经济发展迅速，但随之而来的农地面积减少、资源匮乏、农耕文明失落等负面反应，使得都市现代农业对保持农业的多功能有了新的要求[5]。随着城市化進程推进和农业产业化升级，农业承载的功能由单一的生产功能向经济功能、生态功能、文化功能拓展，农业同时具备多种功能的特性，即农业多功能性，逐渐成为传统农业改造实现现代农业振兴的关键环节。通过联合国环境与发展大会发布的《21世纪议程》首次将“农业多功能性”（multifunctionality of agriculture，MFA）正式提出[52]，众多研究者对农业多功能性的评价展开了研究，并取得了一定进展[40]。从多功能的评价体系入手，对农业多功能的划分逐渐精细和准确，在分类方法和测算模型上具有借鉴意义，并被运用到土地利用、生物多样性、动植物养殖[44]、粮食生产及景观维护功能[53]的研究与分析上，属于热门研究。

3 小结

国内外在土地供给及农业多功能性领域的研究可以归纳为以下几个方面：①主要集中在区域经济发展上，但对大城市郊区这一城乡交错区的微观区域的研究还要完善;②对耕地多功能性指数的测算和评价比较完善，但着眼于农地多功能性的测算，并与农业经济产值进行关联的还可以进一步丰满;③对农业多功能性研究中，对其概念起源与内涵、支撑理论等基础研究已较为完善，对于农业多功能性评价指标构建、定量化方法等方面的研究还有待完善，在不同情景下的动态模拟分析相对少见。

统筹考量我国土地政策和城市化进程，优化土地供给侧改革，既能保障城市化和工业化的土地稳定供给，充分发挥土地供给政策的调控力度，又能达到维护农业多功能性的目标，对保证我国“三农”工作高质高效完成有着重要的学术价值和现实意义。

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