聚焦社会：社会主体参与社会治理的法治观照

摘 要：社会治理的重要意涵是发挥多元主体在社会治理中的作用，社会主体是多元主体中的重要组成部分，推进社会主体参与社会治理是理解和创新社会治理的基本要求和关键所在。我国目前社会主体参与社会治理还存在亟待解决的问题，提升社会治理法治化水平是社会治理的基本要求和解决问题的重要措施。为此，需要在习近平法治思想的指导下，在法治轨道上推进社会主体参与社会治理，洞悉社会主体参与社会治理的生成缘由，缕析社会主体参与社会治理的法律角色，解读社会主体参与社会治理的法治需求，通过法治为各类社会主体参与社会治理赋权增能，助力提升社会主体参与社会治理的能力和成效。

关键词：习近平法治思想;社会治理;社会主体;法治观照

作者简介：蔡宝刚，扬州大学法学院教授、博士生导师，中国法治现代化研究院研究员（扬州 225127）

基金项目：国家社科基金重大项目“习近平法治思想研究”（20&ZD004）;国家社科基金重点项目“新时代加强道德立法的理据与进路研究（19AFX001）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.06.011

社会治理的重要意涵是充分发挥多元主体在社会治理中的作用，打造共建共治共享的社会治理格局。根据党的十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的要求，可将我国社会治理主体划分为公共主体与社会主体两大基本类型，前者包括各级党委和政府，后者主要包括公民、社会组织、基层群众性自治组织和企业等。党委领导和政府负责在我国社会治理中一直受到重视且成效显著，但社会主体参与社会治理还存在重视不够、活力不足、成效不佳等问题。

社会主体参与社会治理是社会治理的基本要求和关键所在，研究和创新社会治理需要聚焦社会。社会治理法治化是推进和保障社会治理的重要措施，但目前关于社会治理法治化的认知与研究因疏离社会治理的固有属性和基本特质，常常滞留于一般意义上的法治化进路层面，尤其缺乏针对社会主体参与社会治理的法治观照，使得社会治理法治化问题难以找到对症下药的解决方案。本文认为，研究社会治理法治化问题必须聚焦社会，对社会主体参与社会治理进行深度法治观照，坚持以习近平法治思想为指导，分析社会主体参与社会治理的生成缘由、法律角色和法治需求，通过法治赋权为各类社会主体参与社会治理增添能量。

一、社会主体参与社会治理的生成缘由

社会主体参与社会治理根植于社会治理所涵摄的社会治理理念、社会治理社会化、社会权力机制和社会规范调整的内在要求。洞悉社会主体参与社会治理的生成缘由，是加强和创新社会治理的理论基础和实践前提。

（一）社会治理理念与社会主体参与

社会治理源于和秉承治理的理念。“治理”是20世纪末在西方国家兴起的新概念和新理念，治理理念的提出主要是针对作为“元治理”的政府治理的失败或低效而提出的，希望通过更多主体参与形成更为有效的治理状况，“治理比政府更为广泛，包括了非政府行为体”1。政治上的正统观念认为经典的或者科层式的规制能够奏效，但是，“‘治理’理念强调国家与非国家主体之间的互相依赖，强调治理发生于较少科层而更多网络化体系之中的趋势”2。善治是治理的理想状态和追求目标，“善治是政府、公民社會组织和私人部门在形成公共事务中相互作用，以及公民表达利益，协调分歧和行使政治、经济、社会权利的各种制度和过程”3。西方学界对于治理的表述和强调的重点不同，但对治理在认识上形成了约定俗成的意涵，即治理是多主体参与的、共同解决公共问题和处理公共事务的过程，治理是区别于由传统国家政权进行统治或管理的理念。治理理念传入我国引起了政治学、法学等学界的高度关注，并被广泛用于改进国家或政府治理的诸多领域和层面。21世纪以来，治理一词成为中国社会科学领域内的流行语和一种分析工具，“治理理论的滥觞，为破解政府失灵和解释社会崛起提供了强有力的分析工具，并进一步助推着全球性的治理浪潮”4。中国的社会治理一直都是由国家力量主导。从新中国成立到改革开放前，执政党和政府几乎包揽了所有社会治理任务;改革开放之后，随着市场经济的发展和社会力量的成长，社会治理的复杂性、艰巨性日益增强，执政党和政府关于社会治理的理念发生变化，将社会治理的任务逐渐移至社会主体面前。我国对于社会治理的认识有一个逐步深化和完善的过程，“治理”引入我国现实政治并作为重要理念还是近年来的事，党的重要文件逐渐将治理的理念正式纳入执政党的执政话语体系。党的十八届三中全会明确提出了“社会治理”的概念，使得社会治理成为我国国家治理体系中的重要组成部分，将传统的以自上而下管控为特点的“管理”或“统治”理念，转变为强调国家与社会主体合作共治的现代治理理念。当然，我国的社会治理理念与西方国家治理理念的根本区别在于始终坚持党的领导和政府负责，在此基本原则和前提下，充分发挥人民群众和社会组织等社会主体的作用，正如习近平总书记指出，社会治理是一门科学，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”5。

（二）社会治理社会化与社会主体参与

社会治理的社会化是社会治理的基本属性和走向。从我国社会治理的前行方向和运行主线就可以看出，从社会控制到社会管理再到社会治理，走的是一条政府不断放权、社会不断赋权的道路，展现的是一幅社会治理不断回归社会的社会化景象。因此，提高社会治理社会化水平是加强和创新社会治理的重要任务，社会治理社会化命题对于社会治理具有极为重要的方向性意义，“这一命题既是中国社会情势发生变化、治国理政思路转换的新选择，又是中国理论界‘知识转型’的新起点”1。社会治理社会化引发治权主体的嬗变，社会治理的社会化主要体现为社会主体广泛参与社会治理，让非政府主体成为社会治理的重要力量，“使各种社会主体天然地成为社会活动的发起者、组织者、决策者、参与者、享有者，成为社会治理中最活跃、最具有活力的因素”2，打造包括社会主体参与的共建共治共享格局。党的十九大提出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，确认了提高社会治理的社会化水平是新时代社会治理的首要任务。党的十九届四中全会提出了包括“民主协商、社会协同、公众参与”在内的社会治理体系和建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，不仅对社会主体参与社会治理提出了明确要求，而且充分肯定了其重要地位和作用。党的十九届五中全会提出要畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，为社会主体参与社会治理指明了路径。因此，社会主体参与是社会治理社会化的显著特征。在党委领导和政府负责的前提下，推进社会主体参与社会治理，充分发挥社会主体的主动性和积极性，是我国加强和创新社会治理的基本路径。

（三）社会权力机制与社会主体参与

社会治理主体参与治理必须具有一定的权力和依凭一定的权力机制。“权力是社会治理过程中的核心构成要素，没有任何一个治理行动能够摆脱与权力之间的联系”3，强调社会主体参与社会治理的重要原因在于要充分发挥社会权力的作用。社会主体参与社会治理行使的是一种社会属性的权力即社会权力，社会权力是与国家权力相对应的一种权力形式。迪尔凯姆认为：“每一社会事实都是一种力量，而且是一种支配我们的力量的力量。”4福柯认为，传统权力理论有着诸多值得质疑和需要改进的方面，“如果我们在看待权力的时候，仅仅把它同法律和宪法，或者是国家和国家机器联系起来，那就一定会把权力的问题贫困化”5。权力是多元的和分散的，权力是一张无处不在的网络，它在无数的点上被运用，能够成为社会的规训力量，穿行于各个社会关系网络之中，比之于国家权力和法律等宏观权力的作用显得更为突出和高效。当代社会治理面临复杂的社会关系、社会问题、社会矛盾、社会风险，加之处于百年未遇的世界大变局之中，国家权力不可能深入到社会生活的各个方面进行社会治理，“传统的政府，因其垂直的上下关系、臃肿的治理体系以及事事都要横加干涉，无法适应急速变化的经济、社会、文化环境”6，诸多的社会事务需要让位于社会主体拥有的社会权力进行调整。社会权力具有精细化机制、规范化机制、民主化机制以及协商化机制，能够适应和嵌入基层社会治理领域。因此，有着治理意识和理念的国家致力于为社会赋予权力，“传统的合法的‘掌控权力’已经被情境中的‘赋予权力’所取代”7。各种社会主体运用社会权力在各自不同的范围内不断发挥其支配力和影响力，对于社会纠纷的化解、社会秩序的形成、特定社会结构的形成起到越来越重要的作用。“实践已经证明，在社会治理的过程中，社会权力是一支不可忽视的力量，为社会的发展和人民福祉的实现发挥着积极的作用”1。

（四）社会规范调整与社会主体参与

社会治理强调多重规则的作用。社会规范是其中极为重要的组成部分，“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”2。传统中国长期运用一种广义的“多元的法律体系”进行社会调整，其中有大量的社会规范，“包括家父和族长以及家法家规、村长与里老、地方乡绅、地方民团、盗匪、兄弟会、行会以及国家法律机构，或多或少依递减的次序适用于普通人”3。当今的社会治理需要更多地发挥自治和德治的作用，需要更多的社会规范发挥调整作用，“各种各样的‘民间法’、‘软法’、社团规范、乡规民约、道德习俗、纪律政策等发挥着法律无法替代的作用。根据社会自治理论和社会治理创新的客观规律，凡是法律规定属于社会自治的事务、领域和地方，政府尽可能不去介入;已经介入的要尽可能及早退出来”4。习近平总书记在分析乡村治理时指出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，因为乡村社会的一个显著特征就是“人们大多‘生于斯、死于斯’，熟人社会特征明显”5，要深入挖掘熟人社会所蕴含的道德规范。社会规范建设是当代中国法治社会建设的重要內容和任务。2020年12月，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》明确提出了促进社会规范建设的任务，要充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用，加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设。社会规范的运用已经在诸多方面产生了很好的治理效应。社会规范是一定社会主体制定的约束一定社会领域成员行为和调整本领域社会关系的规范体系，其运行主体是居民、村民、行业协会、社会组织等社会主体，社会主体既是社会规范的制定者也是社会规范的执行者和遵守者。社会治理中如果没有社会主体的积极参与，就不可能有社会规范的创制与实施，社会规范调整意味着社会主体的广泛参与。

二、社会主体参与社会治理的法律角色

学界关于社会治理主体分类看法大致相似，如“执政党、政府、社会组织、企业、公众是较为常见和普遍接受的共治主体”6，“以权力、权利主体作为依据，可把国家和社会的治理主体分为官、民两类”7。笔者从国家与社会分野及其行使权力性质的视角，将其分为公共主体与社会主体两大类型，前者包括执政党和政府，具有官方性质，后者主要包括公民、社会组织、基层群众性自治组织和企业等，具有民间性质。各类社会主体在社会治理中具有不同的法律属性和角色，相应承载着不同的社会治理功能。

（一）公民参与社会治理及其法律角色

公民是社会治理的基本主体。公众参与是我国社会治理体系中的重要组成部分，社会治理的根本途径就是要鼓励人民群众参与，公众参与的积极性、广泛性和有效性体现社会治理的基本属性和最终效果。公众是由公民个体组成的，公民是有权参与社会治理的法律主体，我国宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。公民参与社会治理体现了民主化属性和进程。西方学者认为，治理民主化的理由与个人和团体的解放有关，公民参与因而被看作是一种“民主的学校”，“在这个学校里，个人可以学着就大众利益和公共事务进行理性辩论。”1在我国，公民参与社会治理是人民主体地位和社会主义民主政治的重要体现，传统的被管理者个体身份已由臣民转变为拥有权利的公民，公民参与社会治理是公民行使权利的法律角色的体现。在社会治理的进程中如果缺失公民个体的正确认知和积极作为，其他社会主体的治理就失去了基础，“虽然治理精英的存在且能量强大是不争的事实，但平民的广泛参与才是社会治理多元主体选择的理想目标模式”2。我国普通公民的积极参与已经成为加强和创新社会治理的重要力量，各地采取了诸多鼓励和加强公民参与社会治理的重要措施，形成诸多有益经验，如北京市在群防群治领域有全国闻名的五张名片，即西城大妈、朝阳群众、海淀网友、丰台劝导队、网警志愿者，在社会治理中发挥了非常大的作用。3因此，公民参与社会治理是加强和创新社会治理的基础工程，只有坚持人人有责、人人尽责、人人享有，社会治理才会卓有成效，社会治理共同体才能形成。“在这个共同体中一切人都为了每个人;‘一即一切’，‘人’再微小也是社会治理共同体的主体，生活在共同体中的每个人都为了一切人。”4

（二）社会组织参与社会治理及其法律角色

社会组织在社会治理中扮演着重要角色。社会组织是由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的社会群体。对于社会组织的概念和范围存在不同的说法。社会组织一般是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的组织形式，自治性、独立性、非营利性和公益性等是其主要特征。我国《民法典》第八十七条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，从而为相关社会组织参与社会治理设定了法律主体资格，各类社会组织专门立法为社会组织赋予了参与社会治理的权能。社会越变得复杂，社会组织的作用就越大，“国家愈益限制它自己，致力于法律的执行，而将道德、习惯及伦理准则的推行留给地方团体、同业机关或这类的社会组织”5。为了解决公共事务的治理问题，美国诺贝尔奖获得者奥斯特罗姆提出了公共事务的多中心治理之道，在政府和市场主体治理之外，各种自发成立的相关内部组织在一定程度上能够形成对于公共资源更为有效和有序的自主治理，自治组织可以自己制定行为规则、自己监督规则的执行、自己选择制裁方式，“许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理”6。我国社会组织性质复杂、形式多样，截至2018年底，全国在民政部门登记的社会组织已达到81万多家。社会组织依托其专业化优势通过接受委托、参加合作、购买服务、从事公益活动等方式参与社会治理。党和国家越来越重视社会组织的作用，财政部、民政部还专门制定了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，支持和推进政府向社会组织购买服务。党的十九届四中全会指出：“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”

（三）基层群众性自治组织参与社会治理及其法律角色

基層群众性自治组织是基层社会治理的主要力量。基层群众性自治组织是社会组织中的一种特别主体类型，在社会治理中的法律角色及其功能不同于一般社会组织。我国基层群众性自治组织指的是居民委员会和村民委员会，《民法典》明确了作为基层群众性自治组织的村（居）民委员会具有不同于营利法人与非营利法人的特别法人资格，为其在社会治理中依法开展履行职能所需要的民事活动、更好地为群众提供公共服务确立了法律主体资格。2018年12月修改的《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，为基层群众自治组织参与社会治理规定了明确的权利义务。因此，基层群众性自治组织具有进行社会治理的专门职能和法定义务，某种意义上具有政府与一般社会组织的双重属性，在社会治理中承担着近乎“准政府组织”的职能，不仅其自身能够直接参与社会治理，还需要组织和管理其他社会主体参与社会治理。基层是社会治理的主要场域，基层社会治理面广量大事多，直接面对群众，随着我国社会治理的任务逐渐向基层转变，基层群众性自治组织在基层社会治理中任务繁重，需要深入到社会最基层的神经末梢，“村委会、居委会只是自治性组织，社会治理必须通过村庄、社区而着力到具体的社会成员”1。这就使得社区组织的作用显得至关重要。新时代“枫桥经验”的重要内容就是发挥社区组织的基层治理作用。习近平总书记指出，面对突如其来的新冠肺炎疫情，“400多万名社区工作者在全国65万个城乡社区日夜值守”2，构筑起了疫情防控的坚固防线。党和国家越来越重视基层群众性自治组织的社会治理功能，提出明确的政策指引。2017年中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。党的十九届四中全会指出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（四）企业参与社会治理及其法律角色

企业是社会治理的重要主体。企业是以营利为目的的社会单位和组织类型，根据我国《民法典》第七十六条、第八十七条对法人的分类以及第一百零二条对非法人团体的规定，作为社会治理主体的企业包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等营利法人和以个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等为代表的非法人组织，为企业参与社会治理赋予了明确的法律主体资格。我国企业涉及的数量多、人数多、事务多，截至2017年，我国企业数量增加到1809.8万个，占全部法人单位的82.2%，5年间增长了118.4%，年均增长16.9%，机关和事业单位合计占全部法人单位的比重仅为4.9%。3通过企业的社会治理事关整个社会治理的成效，在企业外部，能够发挥其在资源、技术、人才等方面的治理优势，“调动他们参与社会治理的积极性，为维护公共安全发挥更大作用”4。企业作为市场主体承担社会责任已成为当前我国社会治理的重要方式。自从我国单位制退出历史舞台，现代企业成为中国特色社会主义社会治理的重要主体，社会企业同时追求经济目标与社会目标，有着造福社会、促进公益的能力。企业在注重经济效益的同时，也要承担一定的社会责任。“企业社会责任的基本功能是社会治理，它涵盖了内部员工与外部社会，能够提升社会福利与公众利益，维护社会秩序和促进社会和谐。”5在企业内部，规章制度对于企业成员来说具有很大的约束力，在某种意义上具有决定性的约束力，对于化解企业内部矛盾具有得天独厚的优势。近年来，党和政府越来越重视企业等市场主体的作用，党的十九届四中全会指出：“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式”，为加强和创新企业参与社会治理提供了指引。

三、社会主体参与社会治理的法治需求

各类社会主体参与社会治理有其特定的法律角色，但要充分发挥社会主体在社会治理的作用，还需要法治的助力与推进。社会主体参与社会治理有其必然的法治需求。“我国国家制度深深植根于人民之中，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。”1

（一）社会主体参与社会治理的法治导向

习近平总书记的重要讲话以及党和国家的重要文件的要求，为在法治轨道上推进和保障社会主体参与社会治理确立了全面的法治导向。习近平总书记指出，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要组成部分，在法治轨道上推进社会治理是习近平法治思想的题中之义，习近平法治思想是推进和保障社会主体参与社会治理的根本遵循。社会主体参与社会治理是人民权益的根本体现。习近平总书记指出，全面依法治国要坚持以人民为中心，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”2。党的十九大报告明确提出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，并将这一任务嵌入于社会治理制度和体制建设之中，即“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九届四中全会提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，进一步明确了法治保障的要求。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出：“加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。”2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》指出，“广泛推动人民群众参与社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》将“提高社会治理法治化水平”作为指导思想，将“坚持社会治理共建共治共享”作为主要原则，将“社会治理法治化水平显著提高”作为总体目标，将“健全社会组织、城乡社区、社会工作等方面的法律制度”作为完善社会重要领域立法的内容。

（二）社会治理社会化的法治化保障

社会治理社会化是社会治理的基本要求和重要特质。社会治理社会化主要表现为社会主体在党委领导和政府负责的基础上运用社会权力参与社会治理的景象。实现社会治理的社会化需要法治化措施的保障，社会治理社会化与法治化相互促进、相得益彰。社會治理的社会化属性催生法治化，社会治理社会化内蕴的治权结构嬗变引发法权关系及其内在法理的结构性调整。社会治理法治化促进和保障社会治理社会化，没有法治化保障的社会化只能是空中楼阁，“要使社会治理因社会化而深刻，因法治化而稳定，将社会化与法治化有机地结合起来，是中国社会治理良性发展的必由之路和康庄大道”3。社会治理法治化不同于一般意义的法治化方案，“社会治理法治化既不是某些抽象、统一、宏大、普遍的传统法治理念或法学原理的当代展开，也不是西方法治模板的简单拷贝与移植”4。只有嵌入社会治理的本质特征和面向社会治理的社会化背景，才能有理想可期且务实管用的法治化前景，社会主体参与社会治理需要法治视野的观照及法治力量的保障，促进和保障社会治理的社会化也是法治建设的重要任务，“全面依法治国，涉及社会生活的许多方面，但社会治理回归社会是最主要、最核心的方面”1。推进和保障社会主体参与社会治理是我国法治社会建设的重要内容，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，完善社会治理体制机制，引领和推动社会力量参与社会治理，确保社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享;推进多层次多领域依法治理，深化城乡社区依法治理;加强基层群众性自治组织规范化建设，修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法;全面推进基层单位依法治理，广泛开展行业依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用。这些要求为社会治理社会化的法治化保障指明了方向。

（三）社会主体参与社会治理问题的法治解决

社会治理实践中，社会主体参与社会治理还存在一定问题，主要表现为参与治理的社会主体类型不明、社会主体参与治理的动力机制不清、社会主体参与治理的能力不足、社会主体参与治理的动力不足等，正如一些学者所分析的那样，“尴尬处境下的社会以及社会组织和弱势的民众群体是制约我国社会治理的主要困境”2。如果这些问题不能解决，社会治理就有可能走回社会管控的老路上去，“因为缺乏一定自治权的多元主体无法摆脱自上而下的官僚控制，无法限制公权力的扩张，与共治的开放、平等、协商的理念相背离，限制了各主体发挥各自功能和优势，无法实现共治的目标，重新折回到一元治理模式”3。解决社会主体参与社会治理实践中存在的问题，途径和方法是多元的，其中通过制度创新尤其是法治创新是重要出路。一是政府职能的转变，政府放权或对政府限权是一种面向，在社会治理中对于政府权力的态度更多考虑的是要划清政府的权力边界、限缩对于社会领域事务的过多干预，“不是强化公共权力，而是软化公共权力，使公共权力增添温和的、充满人性的色彩”4，这一面向的法治观念和措施已经得到重视和实施。二是社会参与的保障，社会治理法治化既是贯穿于整个社会治理过程的总体要求，更是推进和保障社会主体参与社会治理的制度保障。“法治积极回应迈向社会治理的变化及其带来的需求”5，为社会治理铺就一种底线性的规则和共识，其中为各类社会主体参与社会治理明确具体权利与义务、加强社会组织的统一立法等都是重要的法治对策。

（四）社会主体参与社会治理的法治激励

习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”6调动人尤其是社会主体参与社会治理的积极性、提升社会主体参与社会治理的能力是加强和创新社会治理的关键。法治的重要使命就是赋予社会主体参与社会治理的权利，形成法治激励的权利体系。权利以社会主体的参与资格与利益回报为指向，为社会主体参与社会治理奠定合法性基础和拥有法定的行动自由，只有通过法治的赋权，给所有参与社会治理的社会主体相应的参与资格和利益回报等法定权利，才能激发社会主体的参与意识、增强社会主体的参与能力和实现社会主体的参与目标。“在共治结构下，要实现依法治理，首先要解决治理权的法定化问题，即所有治理主体的行为均要在法律上找到明确依据或概括授权。” 7因此，如果社会主体仍然凭借社会资源优势获得的社会权力参与社会治理，那么参与的动力和能力是难以持续也难以保障的，社会主体权利的不足势必会造成其社会权力行使能力的不足，推进社会主体参与社会治理更为重要的是来自于国家法律的权利赋予。“社会权力在民主法治国家下并不会被消除，但其存在形式将由起伏不定的政治形态演变为确定的法律形态或权利形态。”1权利蕴含和保障权力的获得与实现，“法律上的权利就权利人有权要求他人作出一定行为或抑制一定行为来说，实际上也是一种‘权力’”2。因此，社会主体的社会权力是驱动社会治理的内生力量，社会主体的权利赋予是驱动社会治理的重要保障。

四、社会主体参与社会治理的法治赋权

为了有效推进社会主体参与社会治理，重点任务和措施就是要通过法治赋权为各类社会主体增添能力与能量，“法律应当赋予村民、居民、村委会、居委会、各种社会组织以权利，这是促进和推动城乡社会治理秩序的基础，权利配置是制度建设的核心”3。

（一）公民参与社会治理的法治赋权

我国已经建立了以宪法为主导、以一般法律法规为主线的保障公民参与权利的相关法律制度。在民事权利保护方面，我国《民法典》对公民权利保护体系的完善将会大力调动和维护公民参与社会治理的热情和动力，让社会主体更有安全感和获得感，从而更加自觉和积极地参与社会治理，“保障个人的人格尊严，维护个人的人身安全，这就可以在激发个人活力和创造力的同时，充分发挥个人在国家和社会治理中的作用，而不是仅仅将个人看作被管理的对象”4。在民主政治权利保护方面，公民参与社会治理主要是对社会公共事务的治理，更为重要的是保障公民的民主政治权利，我国宪法为公民参与社会治理提供了根本大法的权利保障，如《宪法》第四十一条规定公民有提出批评和建议的权利和提出申诉、控告或者检举的权利等。党和国家越来越重视保障公民的参与权利，党的十八大报告提出了保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。党的十九大报告进一步指出：“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”;党的十九届四中全会提出了“保障职工群众的知情权、参与权、表达权和监督权”，进一步深化了完善公民权利保障体系的要求。总体而言，我国在保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权等方面还有待完善，一些权利还停留在概念和规划的层面而未能得到有效的落实，从而影响公民参与社会治理的活力、动能和效能。只有公民的各项权利得以切实维护，社会权力才能够得以有效行使和保障，完善和落实公民的知情权、参与权、表达权、监督权保障措施，是为公民参与社会治理赋权增能的基础工程和关键所在。

（二）社会组织参与社会治理的法治赋权

我国针对社会组织的法律规范主要有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《志愿服务条例》等单项行政法规和部门规章。这些规定的主要内容在于对社会组织的登记、管理与监督，更多确认的是政府与社会组织之间管理与被管理、监督与被监督关系，更多地规定了社会组织的设立程序、组织架构、职能范围以及需要履行的社会义务，而对关系到社会组织的权利、主体资格等内容却鲜有涉及。针对以上问题，党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出：“支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体。”该意见体现了为社会组织赋权增能的精神，提出了降低准入门槛、稳妥推进直接登记、逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模、支持社会组织与行政机关脱钩、落实国家对社会组织各项税收优惠政策，还提出了加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例，研究制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规、适时启动社会组织法的研究起草工作。这些要求为将来通过立法为社会组织进一步赋权增能奠定了基础。各地纷纷探索给社会组织赋权增能的措施和办法，如湖南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的实施意见》，出台了9大方面给社会组织赋权赋能的29条具体政策措施。未来，我国社会组织的立法工作有待加强，尤其是为社会组织的法治赋权还有很大提升空间。

（三）基层群众性自治组织参与社会治理的法治赋权

我国相关法律对基层群众性自治组织参与社会治理赋予了明确的职权，如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定了居委会进行社会治理的法定职责，包括维护居民的合法权益，办理本居住地区居民的公共事务的公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，向政府反映居民的意见、要求和提出建议。但总体看来，当前社会治理中基层群众性自治组织的自治宗旨没有得到充分彰显，自治权利还需要进一步明确和保障，国家权力对基层群众性自治组织多方面介入，行政权的扩张挤压自治权利的生存空间，“在各种自上而下的指令构成的‘压力型’任务环境中，本来是‘群众自治组织’的居委会、村委会被事实上吸纳为行政体制的一环”1。为了保证基层群众性自治组织的自治性，就需要加强相关的法治建设，对于政府哪些工作可以下放到社区完成，哪些不允许交办给社区完成都应该有具体的法律规定。相关法治建设正在得到加强，《民法典》赋予了基层群众性自治组织以特别法人的资格，为其参与社会活动、进行社会治理提供了依据和动力。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》要求，“区县职能部门、乡镇政府（街道办事处）按照减负赋能原则，制定和落实在社区治理方面的权责清单”，为在社会治理中政府放权和为基层群众性自治组织赋权明确了方向。总之，基层群众性自治组织还必须回归自治宗旨，需要赋予充分的自治空间和足够的权利保障，法治建设需要在此方面进一步着力。

（四）企业参与社会治理的法治赋权

我国《民法典》第86条规定了企业的社会责任：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”企业履行社会责任是企业参与社会治理的外部表现方式，是对企业以外的社会领域進行的治理，“营利法人之社会责任的基本内涵，就在于参与社会治理”2。我国的公司法等法律对公司的章程、企业的合伙协议等规定是企业进行内部治理的依据，是企业成员通过法定或约定的程序实现自我管理的途径，这些法律中对企业权利义务的细化为企业独立自主地参与民商事活动、进行内部治理提供了依据和动力。我国的劳动法、劳动合同法等法律则要求企业在进行内部治理时要以维护企业职工的合法权益为目的，减少用人单位与企业成员之间的纠纷，并防止企业内部矛盾外溢为社会风险。虽然我国现行法律体系为企业的内部治理与外部治理提供了一定的法律支撑，但实践中仍存在企业融资难、审批难、经营难等现实困境，在一定程度上影响了企业参与社会治理的可能性和积极性。习近平总书记指出：“要在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，为民营企业打造公平竞争环境，要完善政策执行方式，保护企业家人身和财产安全”3，其中的核心要义就是要为企业和企业家赋予更为广泛的权利。为此，需要分别从企业外部治理与内部治理寻求可行之策，针对企业参与民商事活动权利的不足，要“为企业法人的权利能力松绑，允许企业法人从事任何法不禁止的营利或非营利事业，只要在章程中公示其目的和范围即可”1，通过权利赋予提升企业的经营能力和创新能力，这样企业就会获得更多营利以回馈社会和履行社会责任。针对职工代表大会、工会流于形式的难题，要不断完善企业自治机制，健全民主管理机制，更好地维护职工的合法权益，不断提升企业的内部治理效能。未来需要通过企业权利的拓展，探索企业参与社会治理的新领域和新措施，鼓励引导其奉献公益事业，不断为社会治理增添新能量。

结    语

社会主体参与社会治理主要是通过契约关系、社会规范进行自治，但自治必须在法治的框架下进行，自治需要法治的支撑与保障。面对社会治理中复杂多变的社会关系、社会矛盾，法律既不能越位更不能缺位，习近平总书记指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”2因此，加强和创新社会治理需要聚焦和面向社会，打造共建共治共享的社会治理格局是以社会主体的广泛参与和能力提升为基础的，社会治理法治化的理论研究和实践指向应该紧扣社会治理社会化的基本逻辑与现实背景，完善共建共治共享的社会治理制度的重要路径就是完善推进和保障社会主体参与社会治理的法律制度，需要在剖析社会主体参与社会治理的生成缘由和法律角色的基础上，从社会主体参与社会治理的法治需求出发，通过法治建设为各类社会主体参与社会治理赋权增能。