河南省农业综合执法改革现状及“十四五”规划建议

刘 凡，张栓玲，蔡永超，陈海涛，刘 洋

（河南省动物卫生监督所，河南 郑州 450008）

深化农业综合执法是党的十九届三中全会作出的重大战略部署，“十三五”期间，河南严格按照党中央、国务院改革精神和农业农村部要求，以畜牧兽医综合执法为突破，逐步实现农业农村全领域综合执法，为农业产业高质量发展和乡村振兴战略有效实施奠定了坚实基础。当前正值“十四五”规划谋篇布局的关键时期，文章在总结分析河南省农业综合执法改革现状的基础上，提出“十四五”期间农业综合执法规划建议，以期为新时期农业综合执法相关政策制定提供参考和借鉴。

1 河南省农业综合执法改革现状

1.1 体系建设不断加强

1.1.1 畜牧兽医综合执法探索。河南省自2011 年起，探索建立畜牧兽医综合执法体系，在动物卫生监督机构的基础上，省、市、县分别成立了畜牧兽医执法总队、支队、大队，在乡镇派出畜牧兽医执法中队。改革期间，省动物卫生监督所（畜牧兽医执法总队）高配为副厅级，10 个省辖市动监所（支队）高配或升格为副处级，76 个县（市、区）动监所（大队）高配或升格为副科级。通过实施畜牧兽医综合执法，全省畜牧兽医执法总编制达到9 697 个，畜牧兽医执法人员数量占全国1/14，位居全国第一，为我省畜产品质量安全和现代畜牧业发展提供了有力保障。

1.1.2 农业综合执法实践。党的十九届三中全会以来，在新一轮的机构改革中，全省各地深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈关于深化农业综合行政执法改革的指导意见〉的通知》，省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈河南省深化生态环境保护综合行政执法改革实施方案〉等5 个方案的通知》等文件要求，采取多种有效措施，推进农业综合行政执法改革工作，取得了初步成效。截至目前，全省15个省辖市和济源示范区，120个县（市、区）挂牌成立了农业综合执法机构；在全省已出台“三定方案”市县综合执法机构中，共计编批5 735 名，实有人数3 920人。其中，市级共批复编制数960名，实有人员521人；县级共批复编制数4 775 名，实有人员3 399 人。按照改革要求，将兽医兽药、畜禽屠宰、饲料、种子、农药、化肥、渔业、农机、农产品质量、农业转基因生物安全等分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚职能，与行政处罚相关的行政许可、技术检测等职能剥离，整合组建农业综合行政执法队伍，以农业农村局的名义统一行使行政处罚职能。实现了队伍整合、统一执法，初步建立了权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的省、市、县三级农业综合执法体系。

1.2 队伍素质持续提升

“十三五”期间，河南省制定下发了执法人员培训管理制度，要求按照省级培训师资、市级培训骨干、县级全员培训的原则，推进培训工作的制度化、规范化和科学化，不断提高队伍素质和执法能力。在日常培训工作中，坚持理论培训与执法实践相结合、面对面培训和网络在线培训相结合、日常培训和集中抽考相结合的基本原则，分层次、有针对地开展执法人员教育培训。“十三五”期间，河南省级共举办动物卫生监督、畜禽屠宰、监督执法等各类执法师资培训班57 期次，培训执法师资5 522 人次，全省各地共举办各类培训班1 898 期次，培训人员144 371 人次。在做好集中面对面培训的同时，注重培训方式方法创新，研发应用了网络学院，重点解决培训覆盖面及基层执法人员培训不足的问题，共录制上传课程达到24 门共计126 个学时，全省执法人员参与网络学习达到8万余人次。开发了执法考试系统，充实完善了考试题库，实现了随机组卷、网络考试、实时阅卷，针对性和时效性显著提升。“十三五”期间，省级每年组织全省执法人员统一考试2 次以上，以考促学，不断提升全省农业行政执法队伍素质和能力。

1.3 制度机制不断完善

持续强化制度机制建设，在原畜牧兽医执法领域，制定了日常执法监督、举报奖励、畜牧企业“黑名单”、二维码追溯等35 项制度，不断提升执法规范化建设。其中，“黑名单”管理制度实施以来，累计公布“黑名单”企业5 批次216 家，引起社会广泛关注，惩戒效果十分明显。农业综合执法实施以后，省级研究下发了行政执法权责清单、岗责体系、行政执法流程图等，对全厅行政执法岗责体系进行重新梳理，公布许可类、处罚类、强制类等职责179 项，制定了执法人员回避、案件主办人、执法程序规范、重大案件集体讨论等13 项制度，狠抓制度落实，提高制度执行力，力促农业综合执法工作制度化、规范化、标准化。

1.4 执法保障持续提升

在原畜牧兽医执法领域，省财政每年都列入150万元作为省本级执法经费，上不封顶，实报实销。农业综合执法机构成立后，省级制定印发了农业行政执法装备配备标准，改革期间，各地持续完善执法条件，保障能力持续提升。省农业农村厅会同省财政厅印发了有奖举报、罚没物品管理等制度，加强执法专项经费保障。大力推进基层执法机构标准化建设，“十三五”期间，省级财政在原畜牧兽医执法领域先后投入1 050万元，建设了45个标准化示范点，示范带动效应明显，有力促进了基层执法阵地标准化建设。

1.5 执法成效不断凸显

持续树立问题导向，结合日常监管、监督抽检、群众举报，不断强化监督执法，狠抓执法办案，提高监管实效。一是严格案件督办。对于上级交办、群众举报、监督巡查等形式发现的案件，省级亲自挂牌督办，不结案不销账。“十三五”期间，省级共督办案610 起。二是创新办案机制。建立网上举报平台，公布举报电话和通信地址，开通网上时时举报，拓宽案件来源。扩大办案领域，积极开展网络打假探索，会同省公安厅、省食品药品监督管理局、阿里巴巴共同签署了《打击食品药品农资农产品违法犯罪合作备忘录》，建立信息互通、查案配合等多项合作机制，不断破解打击网络违法犯罪难题。三是严肃案件查处。坚持“有案必立、立案必查、查案必果”的原则，加大案件查办力度。据不完全统计，“十三五”期间，全省共办理涉农行政执法案件10 913 件，移交公安机关203 件，有力打击了违法行为。

2 面临的形势和存在问题

2.1 执法改革进展不平衡

2.1.1 沟通协调不力影响改革进展

在推进改革过程中，由于不少市级农业农村部门在机构编制、性质和规格设置上与同级编制部门意见不一致，虽经过长期多次沟通协调，未能达到预期效果，致使“三定方案”迟迟不能出台。而县级农业农村部门受市级“三定方案”影响，迟迟不能展开。截至目前，全省仍有1个省辖市，34个县（市、区）未出台农业综合执法“三定方案”。

2.1.2 各地执行改革政策方面不够统一

中央和省委政策规定,农业农村部门只能设置一个执法机构，但河南还有部分省辖市、县（市）畜牧、农机等部门与农业农村部门分设，行政管理与执法职能的整合存在体制障碍。

2.2 执法主动作为意识不强

2.2.1 协同打击不够

市、县两级农业综合执法机构之间协调工作机制不健全，一盘棋意识、协同作战意识不强，区域壁垒、单打独斗的执法局面没有根本改变，导致对违法产品的追踪溯源全链条打击不够。

2.2.2 对违法行为的复杂性和新特点研究不够

假冒伪劣农资生产加工窝点转往偏远村庄，少数不法农资经营户改变传统销售方法，采取电商、网络直销、传销等隐蔽手段，回避了专项治理行动的打击，增加了执法打击的难度。而基层现有执法人员对这些新特点缺乏研判，线索来源和渠道单一，查处效果打了折扣。

2.2.3 办案力度不强

部分县级农业综合执法机构不敢办案、不会办案、不愿办案的思想依然存在，甚至个别县（市）还存在“零”办案现象，对于一些违法违规行为熟视无睹，放任违法行为长期存在。

2.3 基层保障仍显不足

综合执法改革以来，虽然执法保障水平明显提升，但由于基层长期存在“重生产、轻管理，重许可、轻监管”思想，对农业执法工作重视不够，执法经费投入一定程度上还存在“上热下冷、层层递减”现象。个别县（市、区）在综合执法改革中，只机械整合人员，不解决“历史欠账”，差供甚至自收自支人员在农业综合执法队伍中依然存在，严重影响工作开展。基层农业农村部门在执法经费、执法装备建设上，与当地政府领导、财政部门缺乏沟通，农业执法投入和保障水平不足的问题还没有得到根本性解决，执法能力和手段不能适应新时期执法工作需要。

3 “十四五”时期河南农业综合执法规划建议

3.1 总体思路

全面做好农业综合行政执法工作是关乎农业农村发展全局、关乎食品安全和社会安定的大事，更是保障人民共享发展成果、满足人民日益增长的美好生活需要的重要一环，任务艰巨，责任重大，使命光荣。“十四五”期间，全省农业综合行政执法工作的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧密围绕农业供给侧结构性改革、提升农业发展质量和农业农村现代化等重大任务，进一步提升队伍素质，创新执法机制，规范执法行为，强化执法保障，持续抓好农产品质量安全和相关农业生产资料、农业投入品监管，持续提升农业综合行政执法能力和水平，深入推进农业综合行政执法体制改革，加快构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合执法体系，为实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化提供有力的执法保障。

3.2 主要目标

到2025年，全面建成权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的省、市、县、乡三级四层农业综合执法体系，全面提升全省农业综合执法机构的制度化、标准化、规范化水平，扎实开展农业农村各领域执法工作，严格依法行政，严查违法行为，涉农假冒伪劣、违禁超限行为得到有效遏制，农业生产经营秩序持续稳定向好，农产品质量安全合格率不断提高，绿色优质农产品生产能力不断提升，确保不发生重大动物疫情和农产品质量安全事件，为质量兴农、品牌强农、农业绿色发展提供坚实基础，保障人民群众“舌尖上的安全”，促进农村和谐稳定。

3.3 主要措施

3.3.1 加快队伍整合

按照国家和我省农业综合执法改革方案要求，加快整合农业农村系统执法队伍，打造一支政治硬、作风正、业务精、纪律严、能战斗的农业综合执法队伍，满足执法工作需要。

3.3.2 强化教育培训

按照省级培训师资、市级培训骨干、县级全员培训的要求，采取现场培训、在线教育、考试考核等多种措施，加大培训力度，提升培训实效，着力提高执法人员的法律素质和职业素养，着力培养既熟悉农业又精通法律、“通专结合、一专多能”的复合型执法人才，全面提升执法人员素质。

3.3.3 加快建章立制

结合现实执法需求，加快建立日常监督、举报奖励、执法办案等各项制度；完善检打联动、执法调度、“两法”衔接、跨区域协查等执法机制，形成执法合力，提高执法效率，力促工作制度化、规范化、标准化。强化执法监督，完善内部、层级和外部监督机制，坚决防止执法犯法现象。

3.3.4 完善执法机制

进一步建立完善以“双随机一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。加快建设全省农业综合执法信息化平台，推进“互联网+执法”，推行网上办案，提升执法效能。

3.3.5 强化执法保障

加强执法基础设施建设，完善执法软硬件，配备必需的交通工具、调查取证设备、速测设备等现代化执法装备，按照中央统一规定，落实执法制式服装和标志，以及执法执勤用车（船艇）配备，不断改善执法条件，强化执法手段。落实经费保障，确保执法工作经费足额纳入财政预算。重心下移，分批开展基层农业综合执法标准化示范站所建设，实现全省农业县（市、区）全覆盖，提升基层执法监管能力。

3.3.6 强化执法办案

坚持有案必立、立案必查、查案必果的原则，严厉查处各类农产品生产经营违法违规行为。积极拓宽案源线索渠道，对投诉举报、巡查检查、检验检测发现的问题，依法调查处理。强化“两法”衔接，对线索明显、事实清楚的案件，要商请当地公安机关提前介入，涉嫌犯罪的，要及时移送公安机关，依法追究其刑事责任。加大信息公开力度，曝光典型案例，充分发挥警示作用，实现执法与宣传教育相结合。