我国市政基础设施规划编制方法探索

【摘要】市政基础设施是城市的命脉。在我国当前的城市建设背景下，市政基础设施无论在规划上还是在建设上都存在许多问题。本文以市政基础规划作为研究对象，旨在通过规划编制方法的探索和创新，解决我国当前市政基础设施存在的问题。首先，通过对我国现行市政基础设施规划编制体系的分析，找出规划编制中存在的问题;其次，以《合肥市政基础设施综合规划》为例，介绍了合肥市在市政基础设施规划编制方法上的实践探索;最后，总结出《合肥市政基础设施综合规划》在规划编制过程中体现出的三点策略。

【关键词】市政基础设施;综合规划;资源整合;项目落实     【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.096

在全国新型城镇化进入“以人为核心、兼顾效率与公平”背景下，城市建设取得瞩目成就。在城市快速扩张的同时，城市建设“重地上、轻地下”问题依然存在。市政基础设施欠账较多，城市看海、马路拉链等现象频发。同时，城乡规划体系下的市政设施规划，无论在自身定位、规划理念上，还是编制技术方法上，近年来基本处于停滞不前的状态，未能与时俱进，难以适应快速城镇化进程中的迫切需求和日益突出的现实问题。

本文以国土空间规划体系中市政基础设施规划为研究对象，分析市政基础设施规划编制体系及其存在的问题，并以《合肥市政基础设施综合规划》为例，对市政基础设施规划编制模式进行探索，旨在研究出具有借鉴意义的市政基础设施规划编制路径和方法，解决我国当前城市建设中存在的现实问题。

1、我国现行市政基础设施规划编制中存在的问题

我国现行市政基础设施规划编制中存在的问题可以总结为：各行业主管部门各自为政，各专项规划之间难以建立有效的协同机制，使得各专项规划之间、专项规划与控制性详细规划之间难以衔接，造成资源浪费，产生邻避效应。

1.1 市政专项难整合

市政基础设施专项规划由于编制主导单位不同，各专项规划编制背景、编制范围、编制时限等不同，导致市政基础设施用地之间缺少有效、必要的整合。同时，市政基础设施建设一直都是自成体系，受行业管理权限的约束，各种类型的市政基础设施很少能与其他公共服务设施或商业、办公楼建筑进行整合。

1.2 控规用地难控制

对于落实市政基础设施用地的控制性详细规划来说，由于其自身缺少对市政基础设施系统性的研究，对市政用地往往不能系统性地控制与落实，更多的需要依靠上位规划的指引。然而，由于各市政主管部门行政管理存在条块分割、各自为政，导致市政基础设施专项规划与控制性详细规划之间的衔接时效性不强，市政基础设施用地难以控制。

1.3 资源空间不集约

各行业主体单位管理各成体系、各自为政，很少与其他行业主体沟通或协调。因此，在规划编制阶段，无论是什么类型的基础设施用地，都经常被规划为独立用地，导致市政用地不集約。另外，市政基础设施的供地方式仍以划拨为主，由于用地成本低廉，设施建设时缺少集约用地意识;而控规中设定的容积率、建筑密度也大多较低，造成了实施过程中，市政基础设施“独门独院”、“布局分散”等突出的用地浪费现象。

1.4 项目建设难落实

由于控规以上各层次的规划对基础设施用地没有明确定点定位，导致在规划管理中没有足够的依据要求开发商必须在规划的地段配建基础设施。各开发商相互推诿，使得基础设施用地常被其他土地功能挤占。市政基础设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，由此造成成本与效益不对称，从而使周边的居民的利益或环境受到影响，激发人们的厌恶情绪，产生邻避效应，引发社会矛盾，导致市政基础设施落地难。

2、实践案例：《合肥市政基础设施综合规划》的编制探索

2.1 规划编制的技术路线

首先，梳理各专项市政设施的现状建设情况及现状问题，对比国内外先进地区市政基础设施发展关键指标，找准发展不足和差距;其次，综合人口发展规模、行业发展和长三角副中心定位要求，合理预测需求用量，科学制定标准;再次，根据需求分布、优化设施配置结构和布局，完善综合设施系统和网架。重点是在此基础上，系统整合市政资源，实现资源集约有效利用。最后，以问题和需求为导向，制定近三年项目库，落实项目用地。

2.2 规划编制的主要内容

此次市政基础设施综合规划的首要任务是解决12项市政专项规划由于编制期限和编制范围不同而产生的布局不合理、用地不集约、设施难落地等问题。综合规划与12项市政专项规划存在梳理——修改——整合的协同编制过程。首先，梳理12项市政专项规划成果内容，按照统一范围、深度等要求，梳理出采纳内容和修改要求;其次，12项市政专项规划根据综合规划要求修改完善规划内容，包括设施规模、布局等;最后，综合规划以合肥市“1331”空间发展战略为统领，对各项市政基础设施和廊道进行系统整合，形成城乡统筹、布局合理、用地集约的市政基础设施体系。

此次市政基础设施综合规划的核心要点是完成整合布局和落实用地两大任务。通过整合各类设施布局，包括市政基础设施的布局整合、市政廊道的整合，系统解决各类设施之间、设施与廊道之间及廊道与廊道之间的用地冲突矛盾。市政基础设施的综合布局可以采用建设市政综合园、市政综合群、市政混合设施进行综合布局。市政廊道的整合包括同质化廊道整合布局和异质化廊道整合布局，在满足相关规范要求的安全距离条件下，可将相同功能或不同功能的廊道进行整合布局。同时，通过搭建三年建设项目库，落实市区内近期建设项目用地选址。

2.3 编制市政基础设施综合规划的作用

市政基础设施规划综合规划的核心是整合，是对各专项规划市政设施布局的进一步优化，其作用如下：

（1）协调用地矛盾

各专项规划都具有较强的专业性，很可能会与其他专项规划以及城市建设的其他方面产生一定的矛盾。而这些矛盾是各专项规划自身难以解决的，只有通过市政基础设施综合规划的编制，才能对各专项规划的设施用地和廊道布局进行全面协调、整合，保证各类市政基础设施用地不冲突，布局不影响，避免建设中的返工现象。

（2）节约集约用地

通过集中整合布局市政设施、共享市政设施防护用地，以及采取市政设施地下、半地下化等一系列手段，可以起到节约集约市政用地的作用。可以进行集中整合布局的市政设施既包括同类但不同等级的设施，也包括不同类型且用地属性没有矛盾的设施，还可以将市政设施与绿地广场、停车场、公交停保场、首末站等道路交通设施进行整合，进一步节约城市建设用地。

（3）减少邻避效应

邻避效应造成了与人之间的矛盾和冲突，影响城市正常运转。通过对邻避设施的整合布局，可以将原本分散零碎设置的环境污染源聚集起来，减少环境敏感点数量和安全隐患，减少市政基础设施与周边的矛盾，从而减少邻避效应。还可将邻避设施与绿地广场结合，减少对周边环境的影响。此外，还可以通过新技术的使用，减少邻避设施对周边环境的影响，例如地下变电站、地下污水处理厂等。

3、《合肥市政基础设施规划》的编制策略

3.1创新规划编制模式，协调统筹编制内容

在规划编制维度上，此次规划涵盖了供应类设施、环境及安全类设施、公用设施营业网点3大类，共12项市政基础设施。综合规划与12项市政专项规划在同一标准下、同一范围内、同一时段内协同编制，并将各专项规划系统整合，实现了不同市政专项之间的协同配合和资源的有效利用，同时减少对周边环境的不利影响。

在规划编制层次上，此次规划分为市域、主城区两个层次。市域重点是协调整合重大基础设施和能源输送通道，形成市域重大基础设施统筹“一张图”。在此基础上，结合主城区单元划分，把市政基础设施用地落实到主城区132个单元中，形成主城区单元设施格网“一张图”，分行政区进行落实管理，为下一步控制性详细规划的编制提供明确的指导，从而优化城市空间布局，提高城市生活质量和城市运行效率。

3.2创新资源整合模式，强调设施协调共享

此次规划探索提出市政综合园、市政综合群、市政混合设施、市政综合廊道等四种整合模式。此次规划将相同种类但不同等级的设施、不同种类但相互之间无影响的市政设施进行了整合，还将其他用地性质的设施与市政设施进行了整合。此次规划通过集中整合布局市政设施、管廊，以及采取市政设施地下、半地下化等技术手段，有效整合了1000多座市政设施和重要市政廊道，共节约用地44公顷，减少廊道防护绿地200公顷，集约了市政用地，节约了其他城市建设用地。

3.3 创新项目落实机制，规划建设同步推进

此次规划通过建设项目库的机制对近期建设项目进行有效指导。按照“多规合一、财事相宜”的原则，将近三年符合城乡规划、土地规划、财政三年预算的项目纳入项目库，用地落实到具体的点和坐标。搭建了市政基础设施规划、管理的平台，有利于提高各项市政基础设施建设前期的规划选址、规划审批等工作的工作效率，从而保障项目顺利实施。同时，实施过程中根据城市建设需要，适时滚动调整，建立长效跟踪机制，切实推进项目建设。

结语：

《合肥市政基础设施综合規划》的编制，是合肥市在全国推动城镇基础设施规划建设的要求下，创新市政基础设施规划编制模式的有益探索，在全国范围内具有科技创新和示范意义。市政基础设施综合规划须达到城市单元规划的深度，对所有涉及市政基础设施方面的既有规划进行分析、界定和整合;要从区域协调发展的角度，在不同层面落实市政基础设施规划布局与建设规模，避免重复建设和无序建设。市政基础设施综合规划形成市政基础设施“一张图”，既深化完善了市政专项规划的内容，又可以有效指导地块控制性详细规划的编制，从而优化城市空间布局，推进全国新型城镇化建设。

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作者简介：

杜博，1983年12月出生，汉，男，安徽淮北，硕士研究生，高级工程师，研究方向：国土空间规划。