谈乡村振兴战略对山东城乡协调发展的影响

2021-01-04隋云龙

中国农业会计 2020年11期

隋云龙高强

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制，破除长期以来中国城乡社会二元结构，推动城乡要素自由流动平等交换，实现城乡协调发展。长期以来，我国城乡非均衡发展问题一直是制约国民经济健康有序运行的重要因素之一。决胜全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，必须着力解决这个问题。山东省高度重视“三农”问题，持续推出多项惠农政策，但农村基础设施条件落后、基本公共服务供给不足等问题依然突出，城乡之间的要素单向流动问题仍然存在。山东现阶段最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。因此，山东省在深入推进新型城镇化的同时，如何避免出现乡村衰退问题，落实城乡协调发展战略，把城市和乡村建设成共生共荣、协调共进的美丽家园，是新时代全面建成小康社会的必然要求。

一、山东省城乡协调发展成就

近年来，山东省深入贯彻落实党的十八大和十九大精神，始终把促进城乡协调发展作为推动经济社会发展的重要抓手，不断促进城乡经济社会融合，使城市和农村的经济社会面貌都发生了巨大变化。山东省作为一个工农业大省，近几年经济快速增长，社会各项事业有序推进，城镇化水平迅速提高，区域市场逐步形成，为山东省实施城乡协调发展战略打下了坚实的基础。近些年山东省城乡协调发展不断提速，出台了乡村振兴“1+1+5+N”政策规划体系，省级涉农资金统筹整合成效显著。农业“新六产”持续发展壮大，截至2018年底共发展农民合作社20.3万家、家庭农场6.37万家。2018年山东农村集体产权制度改革升级为国家整省推进试点，在潍坊市设立了首个国家农业开放发展综合试验区。以人为核心的新型城镇化水平不断提高，2018年末，山东省常住人口、户籍人口城镇化率分别达到61.18%和50.94%。改革开放以来，山东省经济综合实力大幅提升，地区生产总值屡创新高，2018年达到7.65万亿元；一般公共预算收入突破6 400亿元；规模以上工业增加值比2017年增长5.23%；粮食产量稳定在5 000万吨以上；三次产业结构实现“二三一”到“三二一”的历史性转变。城乡社会经济发展取得了一系列成绩，发展动力和活力均显著增强。城乡居民收入比持续缩小，农村居民人均可支配收入增速连续九年高于城镇居民。2018年非公有经济增加值44 173.9亿元，同比增长6.1%。基本公共服务均等化水平稳步提升，2018年山东省农村义务教育校舍开工面积2 549万平方米，竣工面积2 380万平方米。中小学大班额比例降至9.0%，基本消除66人以上超大班额。推进医疗卫生资源城乡优化配置，2018年全省人均基本公共卫生服务经费补助标准提高到290元，比2017年提高了40元，16个地级市全部开展分级诊疗工作，启动国家健康医疗大数据区域中心建设。2018年山东省城镇新增就业136.8万人，农业转移人口就业质量、收入水平和社会保障水平进一步提高。

二、山东省城乡协调面临的问题

当前，虽然山东城乡协调发展取得了一定成就，但距离实现城乡全面协调的目标仍有较大差距，城乡协调发展仍面临一系列问题，城乡二元结构尚未消除，农村经济、社会、生态、文化等领域的发展仍滞后于城市。

（一）城乡收入差距仍然突出

近十年来，随着山东经济的高速发展，城乡居民人均收入有了显著增长，但山东省城乡居民之间的收入差距仍然存在，且呈现扩大趋势。

2008年至2018年间，山东省城镇居民人均可支配收入由16 305元増至39 549元，农村居民人均可支配收入由5 641元増至16 297元；城乡居民人均可支配收入分别增长了2.43倍和2.89倍。从两者的走势对比来看，山东省城乡居民人均可支配收入比虽有逐渐缩小的趋势，但仍大于2.3，说明山东省城乡居民收入仍然较为悬殊，且城乡居民目前收入的绝对差由2008年的10 664元增至2018年的23 252元，农村居民目前的收入水平仅相当于城镇居民在2008-2009年的收入水平。众所周知，居民的消费支出受收入水平的制约，在城乡居民收入差距较大的情况下，城乡居民消费支出必然也会存在较大差距。城乡居民收入差距较大导致农村有效需求不足，难以吸引各类投资，从而形成恶性循环。

表1 2008-2018年城乡居民人均可支配收入表（摘自历年山东省统计年鉴）

（二）城乡制度改革推进缓慢

改革开放以来，尤其是进入新世纪后，随着市场经济体制的建立与完善，政府对传统的城乡管理体制不断进行调整和改革。但从根本上看，城乡二元结构并未根本破除，城乡协调的制度体系并不健全。

一是城乡户籍分割造成农业转移人口身份冲突。相当比例的农村人口进城后并未转化成市民，其制度身份仍是农民，在工作生活中仍会受到与市民不同的差别对待。二是农村土地产权制度改革推进不顺。对农村土地产权制度的改革，确权是基础、流转是手段、发展是目的，但农村土地流转的管理体系中却存在诸多问题。例如，在农村集体建设用地方面，由于缺少完备的评估体系，基准价格无法确定，导致土地价值无法实有化，进而阻碍集体建设用地在镇内或镇外的流转。针对宅基地退出的政策机制比较单一，操作的难度较大。此外，按照土地产权制度改革操作要求，资产的量化分配面临情况较为复杂。部分农村村委会可量化的资产相对较少，主要依靠财政支持维持工作，而一旦土地产权制度改革完成，若财政部门不增加这部分扶持经费，相当一部分村委会将难以维持日常工作。三是农村地区发展仍需强有力的财政政策支持。2008年山东省农林水支出为235.3亿元，2018年增加到998.5亿元。财政支农支出金额虽不断增长，但农林水支出占山东省公共预算总支出的比例，呈徘徊下降趋势，且支农政策系统性不强，政策补贴的扶持力度不足以吸引优质的专业人才，部分农村地区文化教育、公共卫生、养老护理等专业人才严重不足。县市财政支农政策也比较分散，并未形成解决问题的有效合力，还需加大政策的支持力度。

图1 201 2-201 8年山东农林水事务支出占比情况（摘自历年山东省统计年鉴）

（三）农村基础设施欠账较多

城乡在基础设施建设水平上存在比较大的差异。一方面，与城市相比农村基础设施投入历史欠账较多，仍然需要大力投入和改善。根据图6所示，在燃气普及率和污水处理率上乡村仅占城市的1/2和1/3，绿化覆盖率上城乡相差20个百分点。山东农村部分地区基础设施水平较低，甚至达不到灌溉方便、饮水安全等基本要求。

另一方面，农村基础设施后续维护不足。首先，农村道路养护面临较大压力。伴随山东农村地区经济快速发展，农村地区道路交通流量急速增长，然而很多地区农村公路养护力量并未随之提升，这主要是因为基层政府对农村地区道路的养护缺乏长效机制，一般只在道路和桥梁损坏后才会维修。其次，对农村水电网络的养护不足。农村地区水电网络普遍存在管网老化、管材较差等情况，随着农民生活水平提高，农村地区出现电压偏低、线路负载过小，自来水管径偏小、漏失率较高、供给量偏少等诸多问题。

（四）城乡社会公共服务失衡

由于长期的城市偏向性政策，在医疗保健、教育、养老、社会救助等社会公共服务领域城乡投入严重失衡，农村地区公共服务质量与城市相比还有待增强。受资金投入、人才配备等因素影响，农村地区基本公共服务质量和水平与城市相比差距悬殊。卫生服务机构数量不足、设备老旧等现象较为严重，农村地区师生比较小，文体配套设施尚难满足群众需求。

表2 城乡基础设施建设情况对比（摘自2018年中国城乡统计年鉴）

具体来看，2018年山东省城镇居民年均医疗保健支出1 966元，而农村居民仅为1 205元，比值为1.63：1；城镇居民年均教育文化娱乐支出为2 903元，而农村居民仅为1 266元，比值为2.29：1。城市医疗、卫生、教育等公共资源比较集中，农村公共资源较为匮乏，从图2数据可明显看出，山东城乡居民每千人口享有的卫生技术人员和医疗卫生机构病床数差距悬殊，而山东省50家三级综合医院更是绝大部分分布在设区城市。相比城市优越的信息化条件、健全的管理制度、充足的经费保障，广大农村地区的公共基础设施条件较差、制度建设不够完善、管理和技术人员的业务素质相对较低，因而导致其公共服务难以深入开展。

图2 201 8年山东城乡居民每千人卫生人员数与医疗机构床位数（摘自201 9年中国统计年鉴）

三、山东省城乡协调制度改革对策建议

（一）推进城乡规划制度优化

1.注重规划引领，推进多规合一。要充分发挥规划的引领作用，推进规划覆盖至村级行政单位，使规划设计见底见效。依托乡村振兴战略实现规划对农村土地的全覆盖，持续推进城乡地区多规合一。抓住多规融合契机，积极开展多规融合试点，在镇级层面将城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划进行有效衔接，加强乡镇地区城镇建设、产业发展、生态保护、土地利用等工作的有机衔接，强化村庄布局、农业发展、乡村旅游、基础设施的对接和空间协调，努力实现空间规划管理一张蓝图绘就，构筑城乡多规融合体系。围绕城乡协调发展的共性重点问题，启动规划试点，实施规划试验，突破瓶颈制约。积极探索乡镇特殊地区规划落实，在这些特殊地区加强探索，做实郊野单元规划，积极组织编制村庄布点规划，推进历史文化名镇名村规划。

2.基于区域差异，实施特色规划。在厘清区域差异的基础上，对不同地区、不同领域、不同阶段的项目采用差异化的规划安排。支持区县政府在规划的落实过程中探索差异化的实施方案，适当考虑全省不同地区城市、郊区、农村的经济、社会发展特征，出台针对性较强的规划方案。例如，针对青岛、威海、日照等滨海城市，可立足于生态约束、集约节约的理念，进一步开展、完善海洋渔业产业发展规划。在进行城乡规划工作之前，首先要做好调研工作，了解基本情况，并根据当地风俗文化等进行规划。在做出重大规划决策时，必须听取当地居民的意见。要重视挖掘地方文化特色，风俗习惯，力争把城乡规划与地方历史文化结合起来。

（二）优化人口资源配置标准

1.保障人口“双向流动”权益。一方面，对进入城镇落户的农村人口，要真正实现“迁入无障碍，落户无门槛”，要进一步明确落户标准，尤其是对租赁住房放开限制，降低落户标准。减少申请落户的证明材料，简化繁杂的落户手续，缩短落户审批时限，降低手续办理的成本，并且保证其在村集体经济组织中的集体资产收益分配等权益维持不变，其拥有的收益权可依法继承和在本社社员中转让。另一方面，对欲迁回农村入户的城市人，在满足一定条件的基础上，如对所在地农村产业投资达到一定数额，或从事农业种植面积达到一定规模，抑或吸纳周边农民就业达到一定人数等，可赋予其与所在地居民相同的户籍身份与宅基地等基本权利，并可参与所在村集体事务表决等。

2.优化人口资源配置标准。要在稳步推进户籍制度改革的基础上，将以往“按户籍人口配置资源”的方式转变为“按常住人口配置资源”，实现人地挂钩、常驻人口与服务挂钩。按照“全员登记、依规领证、量化管理、凭证服务”的原则，完善流动人口居住证制度。把流动人口管理服务纳入经济和社会发展规划，逐步扩大服务范围，实现城市基本公共服务的服务范围由城市户籍人口逐步扩大到全部常住人口，推动城乡社会保障并轨。降低资源配置难度，积极鼓励和支持就近迁移、举家迁移等幸福迁移模式，促进土地、住房、公共服务和社会保障等资源的优化配置，促进城镇外来流动人口融入城镇，共享经济社会发展成果。

（三）探索土地制度改革

1.探索土地承包权有偿使用、有偿退出。针对现阶段土地大量浪费和闲置等农村“空心化”问题，山东省可尝试按照以人定面积的原则，实行“法定无偿、超占有偿、节约有奖”的宅基地与土地承包权分配制度。村民可以在本组、本村无偿取得人均一定面积的住宅用地、附属设施用地以及农村土地承包权，农户新建住宅，在法定面积内有节余，且承诺不再使用的，集体经济组织给予每平方米一定数额的补贴奖励，对于超占、多宅村民，则收取一定的宅基地使用费。对于想退出的农户，集体经济组织可给予宅基地退出补助，并依据房屋残值评估给予一定补偿，还可以与农户协商一个期限，在这个期限内农户如有意愿可重回农村，以有偿取得的方式再次获得宅基地。

2.尝试农村土地入市交易、跨区流转。国家对土地入市长期实行严格的限制政策，一度只有国有土地才能采取招标、拍卖、协议等方式入市。农村集体建设用地中，只有符合规划和用途管制的集体经营性建设用地才可以入市，宅基地和公共设施用地不能入市。基于此，山东省可尝试在集体经营性建设用地入市方面进行试点：一是土地分类流转。强化征改与入市的衔接，明确城市规划区内的工业用地和规划区外非公益性用地，采用集体经营性建设用地入市的方法解决。符合土地规划的未利用集体建设用地，按照“宜工则工、宜商则商”原则，通过规划调整就地入市。二是土地交易规范化。对分属各级主体（镇、村、组等）的农村集体经营性建设用地，分别以所有权者为入市主体，委托具备法人资格的农民专业合作社或村集体资产管理公司作为入市实施主体。城乡建设用地统一依托公共资源交易中心，通过公开竞价方式交易。参照征收土地成本核算和同地区同用途国有土地基准地价，经中介公司评估、村民“一事一议”会议决议，确定入市地块起始价，其出让最高年限与同用途的国有土地相同。

（四）拓宽资金筹集渠道

1.设立企业贷款保证专项资金。通过建立“政、银、保、担”四方合作模式，激励银行对符合条件的涉农企业发放保证保险贷款，以缓解涉农企业融资难、融资贵等问题，降低融资成本，分担贷款风险。具体可由相关财政部门牵头，与择优确定的合作银行、保险机构、信用担保机构共同签订四方合作协议。合作银行方按合作协议对符合条件的涉农企业发放保证保险贷款。合作保险机构方按合作协议为涉农企业提供贷款保证保险业务，而合作担保机构方按合作协议为涉农企业提供贷款保证担保。政府则只需安排资金以补助符合具体规定条件的涉农企业贷款保证保险所发生的保费和担保费。

2.加强对农村金融机构的扶持力度。一方面，可为新型农村金融机构提供更多的税收减免政策。在新的农村金融机构刚刚成立后，政府可以减免一定年限的流转税与所得税。当其营业满一定年限后，可以要求新型农村金融机构承担较低的所得税率与流转税率。在日常业务的经营管理过程中，新型农村金融机构的周转性铺底资金可以向中央财政按其资本净额的三至五倍申请补贴，还可以向各级财政申请开办费用的减免政策。另一方面，则可设立财政专项担保资金，以帮助其向商业银行进行贷款融资。政府也应对新型农村金融机构股东的入股分红免征一定年限内的个人所得税。向新型农村金融机构捐赠的资金，可用以抵冲其应上缴的所得税。通过税收减免与提供财政补贴等手段，激励新型农村金融机构加大“三农”贷款融资力度。具体的财政补贴额度可以根据新型农村金融机构涉农贷款的一定比例提供支持。另外，可以制定相关政策，只要涉农贷款达到该机构贷款总量的一定比重，这些新型农村金融机构就可以按较低的流转税率与所得税率缴纳费用。