数字政府与突发公共卫生事件应急管理：机制与实践

李磊　马欢　陈建蓉

摘要：以新冠肺炎疫情为代表的新的一轮突发公共卫生事件，严重威胁社会正常运行。在新的时代背景下，高速通勤和信息通信技术加剧了疫情的传播速度、传播范围、传播深度，带来了“信息陷阱”，不利于防治开展。数字政府是数字技术在政府治理领域的应用，可推动传统治理工具和治理架构的变革，在应对突发公共卫生事件上具备优势。凭借互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术，数字政府可以提高知识管理能力和社会协同治理能力，实现对突发公共卫生事件的有效应对。在未来发展中，数字政府要重点提高数据挖掘、数据分析等技术能力，树立数字化“为人民服务”的管理理念，进一步破除阻碍社会协同的内在组织惯性。

关键词：数字政府;突发公共卫生事件;应急防治

中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1000-5099（2021）06-0055-10

突发公共卫生事件是社会经济发展的一大挑战，其造成的严重破坏是难以估量的。以新冠肺炎疫情为例，新冠肺炎疫情是新一轮的典型性突发公共卫生事件，由于疫情具有极强的传染性和致病性、社会各界缺乏对病毒的准确认知，致使新冠肺炎疫情大范围传播。

新冠肺炎疫情限制了各项经济生产活动。由于疫情蔓延，人们被迫隔离在家中，直接造成了日常商品和服务需求下降以及生产要素供给链断裂两方面的冲击：在日常商品和服务的需求方面，新冠肺炎疫情率先冲击娱乐餐饮、旅游酒店、批发零售等行业，进而传导到物流、房地产、制造业等领域。相比于2003年“非典”疫情时期，当前国内经济结构更加复杂，第三产业占国内生产总值比重显著上升，要素流动性不断加强，突发新冠肺炎疫情的负面影响在产业链上的传导也将更加迅猛，从而导致全社会消费需求的大幅下降。在生产要素供给链方面，新冠肺炎疫情将使企业面临“原料进不来，人员到不了，产品出不去”的困境，企业原材料和中间品不能及时供给，企业员工不能按时返岗复工，固定成本却需要一直承担，最终将导致企业经营出现亏损和资金链断裂。

进一步将视野扩展到世界，在商品贸易“产品内分工”和生产过程“全球化”的背景下，新冠肺炎疫情给全球产业链带来了冲击，某一节点断裂将通过“级联效应”影响产业链的全过程。中国作为全球产业链的关键一环，其受到疫情冲击的负面效应也将迅速扩散到全世界。同样，海外疫情大规模暴发也会使国内企业接收的国际订单大幅削减，原材料、中间品供应受到限制。全球实体经济的危机也将转变为金融市场的巨大危机，金融危机将诱发企业资金链断裂、股票等风险资产市值蒸发，反过来进一步恶化实体经济发展。通过以上渠道，新冠肺炎疫情将给经济发展造成不可估量的损失，需谨慎应对。

突发公共卫生事件通常具有极强的传播性，会给社会带来严重的危害。及时有效地治理突发公共卫生事件已成为政府的首要任务[1-2]。然而，随着科技的不断发展，其在提高人民的生活水平的同时，也增加了事物之间关联的复杂性，给突发公共卫生事件应急治理带来了更大的难度。

第一，现代科技的发展加速了疾病的传播。高速交通和移动通信实现了“天涯若比邻”，空间不再是静止和封闭的，而是大区域尺度中由高速网络连接的流动共享空间[3]。小世界理论认为传统的节点大多只与附近的节点产生联系，但存在一些节点可以与远距离的节点产生联系，这些节点的“变异连接”可以极大提高网络的效率。高速通勤和移动通信的发展将极大增加新“变异连接”的产生概率[4]。从流行疾病传播学的视角来进行分析，高速交通和移动通信使社会流动速度加快、范围加大，这无疑会导致疾病传播速度更快、范围更广、结构更复杂，进而给疾病和疫情的应急治理带来更大的难度。

第二，互联网的广泛应用有可能带来“信息陷阱”。首先，互联网上可能出现大量负面价值观的信息——互联网平台为“缺场交往”提供了空间，与现实交际的谨慎和伪装相比，“缺场交往”超越了地理空间的限制，冲破了群体、制度、权力和文化的制约，网民能找到并加入与自己兴趣和价值观相似的群体，在群体中强化自我认同感，这将会使那些被社会边缘化且心怀不满的人找到发泄的途径，从而大肆传播谣言、不实言论等负面信息[5-7]。其次，互联网上的大量信息都是表层信息——互联网是一个大平台，每个个体都可以通过该平台发表信息，但是真正了解本质的人却很少，这将会使人们淹没在表层信息中事物的表层以大量不确定的偶然现象存在的，流于表层就會不断被拉向千变万化的不确定中，从而使人们陷入迷惑[8]。。负面信息和表层信息会给应对突发公共卫生事件带来“信息陷阱”，从而加大了处理难度。

综合以上论述，此次新冠肺炎疫情来势凶猛，对社会造成深远的负面冲击。然而，传统的政府部门知识储备有限，组织结构条块分割，决策取决于组织或个人，且流程线性、机械，所依据的信息单一[9-11]。该治理方式将囿于决策者的有限理性和贫乏的决策要素，难以实现对全社会整体的统筹规划[12-13]。正如尤瓦尔·赫拉利（Yuvai Noah Harari）在《未来简史》一书中指出：“政府这只乌龟，永远也追不上技术这只野兔”。帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）等人更尖锐地指出，如果政府部门不能及时采用新技术来治理新技术带来的各种问题，政府将失去对社会的有效控制，进而丧失权威[14] 。2020年是全面建成小康社会决胜之年，也是全社会脱贫攻坚任务完美收官之年，在这一关键历史时期，全社会要抓紧行动，积极采取切实有效的防控措施进行新冠肺炎疫情的应急治理。因此，决策者需要积极挖掘数字技术的潜在价值，整合各类知识和信息，协调社会相关主体，使其为政府治理新冠肺炎疫情服务。

本文的创新之处在于以下几点：第一，独特的研究视角。本文以“数字政府治理体系对突发公共卫生事件的应急治理”为主题，将炙手可热的数字技术引入政府治理体系，研究其对危机应急管理的作用。第二，系统阐释了数字政府有效应对危机的理论机制。本文以国内数字政府建设基本框架为基础，从数字政府“有效管理危机信息”“协同社会各应急主体”两方面进行理论机制的逻辑阐释。第三，以数字政府治理新冠肺炎疫情为例进行实践分析。本文综合我国数字政府现阶段发展以及突发事件生命周期理论，提出各个阶段数字政府可以为治理新冠肺炎疫情所做的工作，并对不足进行反思，其对稳定当下社会经济有重要的现实意义。

一、数字政府提升突发公共卫生事件治理的理论分析

本节旨在论述数字政府模式提升突发公共卫生事件治理效率的理论分析。首先，梳理国内有关政府部门发布的数字政府建设规划文件，并提炼数字政府建设的基本框架。其次，结合突发公共卫生事件特点和数字政府建设基本框架，进一步提出数字政府可以从“提升知识管理效率”和“实现社会协同治理”两个方面发挥对突发公共卫生事件的治理作用并阐释。

（一）数字政府建设的基本框架

第一，数字政府建设基本框架的前提是以人民为服务对象，梳理政府核心业务，打破条块分割的单独部门内循环模式，在各部门之间建立协同运作机制[15]。传统科层制结构的政府体系以管控为核心，是典型的自上而下垂直状结构，权利、流程、管理均呈现碎片化，信息闭塞，行政审批和政策执行中普遍存在环节烦琐、透明度低、耗时长、自由量裁权大等弊端。数字技术为政府治理提供了强大的协同并联能力，显著提升了信息传播的广度和深度，打破了部门之间的组织壁垒和业务壁垒，拉近了政府与社会各主体之间的距离。

第二，数字政府建设基本框架的主要内容在于建设五大数字化业务体系[16]：（1）经济调节。建立宏观经济、区域经济、产业经济、行业经济、微观经济等经济运行大数据监测分析基础库;建立科技创新、工业运行、空间规划、自然资源、外贸管理等特色数据库;建立财政、金融、能源、商务等专业应用库等。（2）市场监管。建立标准化、通用化的行政执法监管平台，提高执法效能，消除监管盲点，规范自由裁量权;构建覆盖各类社会主题的公共信用评价体系;构建跨部门、跨层级、跨地区的联动响应和失信约束机制;建立对重点行业、企业、物品的定向监控。（3）社会管理。整合各类基层治理程序应用（application，APP），开发“云公安”“智能防控大数据”等政法综合治理协同业务。（4）公共服务。实现政务服务“线上办理”“掌上办理”“移动办理”;设立“一窗办理”平台，投资项目审批、商事登记证照、国际贸易等业务一表申请、一窗办理;推动医疗健康、社会救济、社区服务、公共交通等公共服务数字化。（5）政府运行。在各级政府部门推广移动办公;会议记录、财政运算、后期管理、绩效管理、档案管理数字化;优化业务流程推行电话会议;设立电子监察系统等。

第三，数字政府建设基本框架还包括五大数字化业务体系的支撑体系[17]：（1）数字基础设施体系。完备的数字基础设施是开展数字政府的物质基础，包含电子政务互联网络，政务数据云平台，强大的网络安全、运维系统。（2）业务应用支撑体系，通过功能设计直接支撑上述五大业务体系，包括一窗受理平台、公共支付、公共信息、统一身份认证、电子签章、电子归档、电子地理信息、大数据算法、机器学习、区块链等。（3）数据资源体系。各项决策制定需要有充足的数据支持，要建设公共数据资源目录体系，建设数据共享平台、数据分析挖掘平台，建设上文提到的各数据库，优化数据采集、存储、共享、开发全过程。（4）制度体系。制定相关法律法规，革新政府流程，修订不匹配数字化转型的行政规范性文件;建设统一标准化，包括数据共享标准、业务管理标准、技术应用标准、政府服务标准、安全维护标准、系统集成标准等;培养数字化政府人才，优化政府组织管理。

（二）数字政府与知识管理

政府及时有效地做出决策需要获取各类知识，但知识一般是分散的，对知识进行整合处理通常会受到自身认知和危机环境的制约[10]。突发公共卫生事件应急防治中的知识管理困境主要体现在以下两个方面：首先，突发公共卫生事件应急防治是一个涉及多门学科的系统性工程，知识体系广泛且分散;其次，如前文所述，互联网等通信技术的发展诱发了“信息爆炸”和“信息陷阱”，决策者可能会被海量信息淹没，以至于难以认清事物本质而做出错误决策。基于此，需要充分发掘数字技术在知识管理上的应用，将其与政府治理相结合，提升政府在知识管理上的效率水平。

数字技术的应用可以极大地提高政府的知识管理效率。知识管理理论将数据、信息、知识、智慧作为管理对象，并构建金字塔形结构模型，底层为数据，依次往上，顶端为智慧[18-19]。首先，数据是最原始的记录，以数字、文本、图形等方式储存，记录了客观事物的运动状态。在数字政府框架下，有关部门可以通过互联网、物联网等技术手段，捕获、存储各项数据，构建庞大的数据库，实现碎片数据的关联和聚合。其次，信息是对数据进行分类、计算、校正、浓缩等加工处理，初步挖掘内在价值;知识则是对信息进行比较、归纳、演绎等加工处理，深层次挖掘内在价值。数字政府可以从两个层面提高信息和知识的创造效率：一是利用互联网爬虫技术，对现有的信息和知识进行收集汇总，筛选其中有关联的内容;二是利用大数据、云计算开展海量数据的清洗、计算、挖掘，发现深层次的内在价值。最后，智慧是金字塔的最顶端，是指导人们如何运用知识和信息解决问题的方法论。数字政府可以利用人工智能、机器学习、人机合作等技术手段，结合获得的数据、信息和知识进行决策分析。该过程可以有效避免個人决策过程中的有限理性，充分调动各项信息、知识，将决策要素从单一领域内部扩展到跨领域环境，最终使决策结果更加客观准确。

数字政府提升知识管理效率，这体现在突发公共卫生事件应急防治的全过程。突发事件的发展划分为征兆期、暴发期、延续期和痊愈期四个时期[20]，知识管理也相应地分为准备预警、危机处置和事后评估三部分：（1）征兆期（甚至在征兆期之前）要求政府进行超前管理，建立完善的预警机制，该阶段的主要任务有制定应急预案和开展疫情识别。应急预案的制定需要收集中央和上级各卫生有关部门发布的政策法规，卫生部门和突发事件管理部门的专家研究、消毒液、应急药物等卫生物资的库存数据，社会经济、人口状况、地理信息等基础数据。识别疫情是否出现则需要对警源信息、疫情信息进行检测，获取突发疫情的相关信息后利用各种渠道快速进行信息鉴定。数字政府通过互联网、物联网等数字技术，将数据、信息采集的渠道遍布社会各个角落，可高效采集各种数据建立相应的数据库;通过建立各部门统一的技术标准和数据存储机制，将各部门得到的数据库进行整合，形成各类主题综合数据库。在疫情出现征兆时，有关部门可以通过网络迅速监测到异常的数据，并能马上和检测机构建立联系，核实信息真伪，及时确定问题。（2）暴发期和延续期是突发公共卫生事件全面发作的时期，该阶段需要政府进行事件分析、战略管理和执行管理。事件分析要研究清楚“是什么”“何时出现”“严重程度”“如何防控”等问题，战略管理则根据事件分析的结果制定相应的防控对策、进行资源协调、科研攻关等工作，执行管理则注重指挥协调和疫情防控观念树立，确保防控战略部署的可行性和有效落实。数字政府可以利用已经建立好的数据库和收集到的疫情信息，结合传染病学、运筹学等相关理论知识，采用大数据、计算机模拟等数字技术，更为精准地判断疫情的发展现状、未来走势，有针对性地做出各项应急方案。（3）痊愈期，危机高峰已经度过，此时进行收尾工作，要进行事后调查，经验总结，建立危机评估体系。政府可以建立疫情应对日志和数据库，精准记录事件处理全过程，将经验快速模型化，从而便于提炼经验教训，加强以后对突发公共卫生事件的防范力度，以上分析的逻辑图见图1。

（三）数字政府与协同治理

突发公共卫生事件应急治理涉及多个职能部门，需要不同政府组织机构之间、政府与社会组织之间协调配合[21-22]。协同治理有赖于构建统一的跨组织运作流程和协调机制，急需解决系统间的互操作问题[23-24];协同治理还有赖于从社会、组织、政治、法律等方面入手，对各成员之间的利益进行协调[25-26]。数字政府架构将极大地改善传统政府治理结构的弊端，通过引入先进的数字技术推动政府组织架构的转变，实现对突发公共卫生事件的社会协同治理。

一方面，数字政府通过决策协同实现对突发公共卫生事件的社会协同治理。决策过程中，数字政府采用大数据、云计算等数字技术，实现“四个协同” [27]——数据协同、计算协同、分析协同、决策协同。（1）数据协同与知识管理部分的内容类似，但更侧重于社会公众与政府各部门之间的协同上，主要体现在社会主体通过网络终端向有关部门及时上报相关信息，政府各部门接收数据后，通过采取标准化的统计方法，将数据进行加工处理，并采用标准化的储存方式进行数据存储，形成各类主题数据库。在各数据库之间建立网络传输渠道，构建一张数据协同的大网，从而整合碎片化的数据。（2）计算协同则是将政府各部门以及社会中零散的计算能力整合起来。突发公共卫生事件的相关数据是海量的，对其进行计算挖掘需要强大的计算能力，单一部门的计算能力有限，很难单独完成庞大的计算任务。此时可以通过任务分解、流程设计将复杂的计算进行分割，每个政府部门、社会组织完成一定的子任务，通过协同工作完成最终计算任务。（3）分析协同则是在分析的过程中要统筹规划，在突发公共卫生事件的分析中，不能仅局限地考虑当地疫情发展情况，而是要将社会经济、地理条件、交通运输、跨域流动等方方面面的信息纳入考虑范围，实现“是什么”“何时”“多少”等问题的协同分析。（4）决策协同就是在分析协同的结果上，充分利用人工智能等高科技决策系统，结合上级相关法律法规、各地的疫情实际情况、社会资源储备等要素，制定统筹协调的决策部署，从而系统性、有针对性地应对疫情。

另一方面，数字政府通过行政协同和监管协同实现对突发公共卫生事件的社会协同治理。数字技术为政府带来了高效的信息分析管理能力，同时也变革了传统的政府组织架构，确立了以人民为核心的政府职能，实现了行政协同和监管协同的新发展。传统的政府组织架构为垂直化结构，各部门内部逐级向上，信息政策保守，彼此之间形成“信息孤岛”“信息烟囱”，导致整体行政效率低下。数字技术带来的互联网思维从根本上颠覆了传统结构。在数字政府建设的过程中，政府内部积极建立开放式“生态系统”，努力将各种要素添加到系统之中，打通各个部门的信息屏障，做到信息共享、共用，从而形成一个“扁平化”的大型政府信息平台。面向公众、企业和社会组织时，注重“小前端”建设，努力做到用户终端的全能和简洁，政府通过这个终端向公众、企业、社会组织发布行政指令和公开各种信息，开展危机时期的协调指挥、信息发布、破除谣言等工作。公众、企业、社会组织也可以通过该终端进行在线办事、意见反馈等，在凝聚全社会力量共同抗击疫情的同时，做到居民日常活动、企业复工复产有秩序地开展。在政府内部大生态系统的支持下，做到政务处理“一站式”高效化，从而在疫情期间做到社会治理的高效运行，以上分析逻辑见图2。

除此以外，数字政府通过地方政府间政策转移实现对突发公共卫生事件的社会协同治理。高速通勤和移动通信导致了疫情可以波及更广阔的范围，因此，地方政府之间的协调应对将对疫情防治有重要意义。政策转移可以理解为在某一个地点实施的政策被用于发展另一个地点 [28]，某个城市在应对突发公共卫生事件应急防治上的积极成果，有利于其推广可在全国范围内实现对疫情的有效控制的措施。信息不完全是政策在不同地区之间的转移的重要影响因素， 信息不对称和不恰当的政策转移都很有可能失败[29]。数字政府通过建立数字政府平台，将相关信息透明公开地展示在网络上，便于各地方政府的收集学习。同时，也可以利用互联网，建立联通各个地方政府的网络系统，实现地方政府之间政策的互通。

二、案例分析——数字政府提升新冠肺炎疫情治理的具体方式

本节将具体分析数字政府模式在面对突发疫情时，可在哪些方面提供应急防治上的改进。

（一）疫情征兆期

该阶段政府治理的工作重点是开展疫情预警和疫情分析检测。根据权威医学期刊《柳叶刀》披露，2019年12月1日，首位新冠肺炎患者发病;12月8日，武汉卫健委首次通报确诊病例;12月24日和26日，武汉市医院将不明原因肺炎病例样本分别邮寄到第三方检测机构进行检测;12月27日后陆续返回的检测结果出现“SARS”冠状病毒和新型冠状病毒两种意见;12月29日武汉市开展流行病学调查;12月31日国家卫健委专家进驻武汉;最终，2020年1月8日确定新冠病毒为疫情的病原。流行病学调查方面，2019年12月31日和2020年1月3日、1月14日武汉卫健委信息发布会均表明未发现人传人现象，直至2020年1月20日，钟南山院士在国家卫健委记者会上正式确认新冠病毒人传人。在疫情征兆期，全国春运开始，武汉百步亭社区在1月18日还举办了“万家宴”活动，最终导致疫情大范围暴发。

数字政府积极打造数字基础设施体系，建立基于大数据分析的应用支撑体系，结合疫情暴发过程，可在如下方面提高疫情预警和分析检测效率：（1）政府利用数字技术可以实现更大范围的社会信息抓取。传统的疫情防控信息的来源主要是医院等卫生场所，引入数字技术后，政府调查部门可以以患者为核心，通过物联网、互联网爬虫等技术手段获取其交通记录、消費记录、生活范围、人际交往等相关信息，通过这些信息将监测调查范围延伸到相应的消费场所和工作场所，建立与其他患者的联系网络，以更加立体的信息迅速判断传播特性。（2）政府利用数字技术可以整合医学科研力量进行病原体研究。“不明致病体”的研究需要尖端的科研力量，研究过程中也经常会出现研究结果不一致的情况，数字政府利用互联网技术，及时与全国各地的医学研究机构建立联系，组织其共同进行医学攻关，出现相左意见时可以讨论交流，从而更加高效地完成病原分析。（3）政府利用数字技术可以保持政府上下级、政府各部门、政府与公众之间信息的透明流动。新冠肺炎病原调查期间出现大量公共集会和人员流动现象，这表明关于疫情的信息并未从卫生防疫部门及时扩散到其他部门，也没有及时提醒给社会公众，通过数字技术建立的信息高效流通和实时发布机制，可以使其他部门和社会大众及时产生防范意识，避免不必要的集会和出行。

（二）疫情暴发期

该阶段政府已充分意识到新冠肺炎疫情的严重影响。2020年1月23日10时武汉市采取封城措施，各个省份陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，1月23日和26日开工建设武汉火神山医院和雷神山医院，各地医护人员、医用物资纷纷向湖北集结，各项决策纷纷出台，有关资源调配有序开展。

数字政府依托数字基础设施，打造社会数据资源体系和政务应用支撑系统，进而构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、政府运行五大数字化业务应用体系。在疫情暴发期将在以下几个方面提升治理效率：（1）政府利用数字技术可以提前做好各项社会信息统计和相关知识储备。通过数字技术，政府部门可以采集有关传染病学、管理学、行为学等各学科知识，构建突发公共卫生事件应急管理知识库;同时可以收集各项经济运行基础数据、自然资源数据、区域城市数据、个人法人数据，构建全方位、多层次的大数据平台。利用机器学习和人工智能等技术对相关数据和知识进行挖掘分析，做好知识和信息储备。（2）政府利用数字技术实现高效的信息整合和传达，实现政府各部门之间的协同联合治理。通过建立完善的政策信息互通机制，实现了援鄂医疗力量精准合理的分配，同时财政和金融部门及时拨发疫情防控补助资金，水电石油等能源部门保证抗疫时期能源供给，交通运输部门保证抗疫物资输送渠道的畅通和限制不必要的人员流动，工商部门组织医疗物资企业安全开展复工生产，协同多部门一起出击控制疫情发展。（3）政府利用数字技术实现地域间的抗疫合作。有些地区可能摸索出更加有效的抗疫经验，地域之间开展经验交流可以提高抗疫能力。通过互联网等信息传输技术，不同地区可以直接开展有关疾病治疗、控制传播等方面的经验交流，各地区也可以与中央建立联系，上报有效经验，中央有关部门汇总后下发至各地进行推广。（4）政府利用数字技术实现抗疫全流程的监控。疫情防控中居民居家隔离是重中之重，一些城市政府推出公共区域扫码、社区智能封条对人员流动进行监管，做到了准确捕获和及时上报。政策执行过程的监控也非常重要，通过数字技术手段实现资金和物资的实时追踪，政策执行的留痕和可溯源，追究失职人员的责任，全方位实现对抗击新冠肺炎疫情工作的监管。（5）政府利用数字技术实现信息的高效透明发布。在疫情暴发期间，信息不对称将会导致谣言四起，对政府的公信力造成威胁，通过数字技术将疫情信息及时透明地向全社会发布，既可以使人们对疫情有清醒的认识，也可以破除谣言，缓解社会恐慌。

（三）疫情延续期

自2020年1月23日武汉市封城至今，国内疫情高发期已过，然而海外疫情形势却愈发严峻。由于存在境外输入型疫情的风险，疫情防控工作依然刻不容缓。突发公共卫生事件的延续期往往持续时间较长，则此阶段政府应急管理的主要责任是维持居民的日常生活稳定，有秩序地帮助企业复工复产，保持稳定的就业。

数字政府通过社会管理和公共服务两大数字化应用体系，可以从保障工人返岗和帮扶企业经营两个方面发挥作用：（1）数字政府可以利用数字技术，为人员流动和商品流动提供健康证明。居民外出购买生活必需品，企业员工返岗工作、境外人员入境，各类货物运输等都会带来人员和物品的流动，增加疾病传播的不确定性，政府部门可以通过数字技术，给流动的人员或货物发放卫生健康码，记录其运动轨迹、接触人员、隔离情况、健康情况等信息，如居民出入社区和公共场合信息、货物消毒和理货员信息、外地返岗人员出行记录和隔离情况等。通过对以上信息的实时监控，政府对潜在传播源进行彻底筛查，实现疫情期间社会的精细化管理，进而保证员工返岗和居民日常生活。（2）数字政府利用数字技术实现公共服务的数字化，如开通政务服务和企业项目审批的“一窗受理”窗口，推出网上办事和掌上办事APP，通过信息集成技术将各部门的业务按照规范标准整合到同一平台上，实现企业和居民办事的简化，在起到减少外出、防控传播风险作用的同时，也简化并保障了企业复工复产的行政流程审批。（3）数字政府采用互联网可视化技术，积极推动招聘和教育开展线上模式，在避免接触的情况下维持部分社会事务的正常开展。数字政府采用大数据技术，精准发现企业面临的资金、生产、销售等问题，及时为企业提供有针对性的帮助。数字政府还可以采用云平台技术，帮助企业实现“云引资”“云洽谈”，开展线上销售、线上办公新模式，有力保证企业正常运行，实现就业稳定。当前，国内疫情基本趋于平稳，境外输入感染的防控压力逐渐增大，因此，海关等有关部门要利用大数据等数字技术做好入境人员的管理，及时排查潜在感染者。

三、数字政府治理突发公共卫生事件的经验反思

数字政府建设过程中，政府在治理过程中采用先进的数字技术，并推动传统政府治理模式的变革，从知识高效管理、社会协同运行两方面对突发公共卫生事件应急防治发挥积极作用。通过数字政府对新冠肺炎疫情应对的作用分析，本文提出以下几点思考作为此次突发事件痊愈期的经验总结：

（一）大数据技术是否有效

政府通过采用数字技术，采集经济运行、自然资源、区域城市、个人法人等各个层面的数据，形成了大数据平台，这极大地丰富了政府进行决策时的参考要素，但当下的技术水平是否能够有效地处理海量数据是值得人们深入思考的。现有的数据挖掘技术可能存在以下两方面不足：首先，技术本身的发展具有局限性，挖掘出来的大多是数据的表层信息甚至是错误信息，难以揭示深层次的规律，给决策的精准性带来了风险;其次，技术部门出具的分析报告中包含过多的技术术语，需要有一定的学科背景才能彻底理解，这给分析结果的传播和普及带来了障碍。对此，政府部门可以通过组建技术研发部门和开展社会科研机构合作等方式，对大数据挖掘、人工智能算法等技术进行攻关，提升数据挖掘的效率和质量。在数据分析报告撰写的过程中，要尽力做到通俗易懂，使政府各部门和社会大众都能快速理解其表达的含义。

（二）数字技术是否为人民服务

数字政府建设的关键一点是实现政府职能由管理型向服务型转变，以“为人民服务”为根本出发点，数字技術的应用是为了更好地服务社会，而非其他目的。少数政府官员从自身利益出发，利用数字信息渠道进行诱导性传播，这样往往会被识破从而导致政府公信力的下降，甚至出现“塔西佗陷阱”出自古罗马历史学家普布利乌斯·克奈里乌斯·塔西佗（Publius Cornelius Tacitus）的《历史》一书，意思是一旦皇帝成了人们憎恶的对象，他做的好事和坏事会同样引起人们的厌恶。 ，如英国脱欧公投前夕，留欧派政府为了赢得民意而有意地挑选一些向好的经济数据发布，但最终没有被英国民众所买账[30-31]。政府官员要积极转变价值观，意识到数字技术是为了更好地为人民服务，而不是为了管理人民，信息发布做到客观准确，实时监控不能侵犯个人隐私。采用数字技术构建对应急管理的全方位监管，对网上的舆论和谣言及时澄清纠正，对不合理的政策和行政手段及时调整完善，对官员消极怠工和滥用职权等行为进行严厉打击，维护数字政府的公信力，进而更好地应对突发公共卫生事件。

（三）政府部门之间是否可有效协同

传统政府组织是自上而下的树状碎片化结构，数字技术通过改变信息传播机制为改变政府的职能和组织架构提供了可能性。但是，各个部门组成的政府体系不是简单地堆砌加总，而是以复杂的内在逻辑相联系的，以数字技术开展政府组织的变革必将导致各部门权力和职责的调整，内在的惯性将对协同配合机制的推行产生阻碍[32]。例如，新冠肺炎疫情期间，上下级各决策部门之间为了争取部分自由裁量权而抵制统一标准管理，有些政府部门为了逃避上级和人民的追责而模糊上报信息，部分医疗科研攻关小组为了保护专利权而各自为战。以上行为均导致信息、政策不能自由充分流动，阻碍了应急管理的社会协同联动。对此，首先要积极树立政府为人民服务的价值观;其次要以数字政府理念为核心积极开展政府部门的简化调整，明确各部门的职责分工，建立标准化的数据、信息、政务处理方式[17];再次要利用发达的数字技术建立政府部门监管平台和社会意见反馈平台，将各方评价与绩效挂钩，通过奖励和惩罚并行的方式消除原有惯性，进而在未来更好地推动突发公共卫生事件的社会协同管理。

四、结语

突发公共卫生事件以其不可知、传播速度快、波及范围广等特性，严重危害了人民的生命财产安全。新时代背景下，高速通勤在一定程度上加速了传染疾病的扩散，互联网技术的发展又干扰了有效信息的获取，从而增加了突发公共卫生事件应急处理的难度。社会突发紧急事件具有复杂的结构和系统的风险，传统的政府治理架构将难以对其进行有效治理，要求政府积极引进数字技术，构建数字政府框架。

政府积极采纳数字技术，并通过数字技术破除组织壁垒和信息壁垒，带来政府职能和运行模式的变革。数字政府采用了数字技术，可以极大提升政府在应急管理各个阶段进行知识管理的效率，从而在疫情面前能及时识别危险程度，做出符合现实情况的决策。数字政府还可以标准化政府各部门和社会各组织之间的互操作系统，实现数据协同、计算协同、分析协同、决策协同。通过变革传统组织模式，协调各组织的利益，数字政府实现政府和社会的良性互动和相互监督，破除信息不对称问题，从而实现廉洁高效的行政办公。信息的完备还促进了政策在不同地方政府之间的转移，实现经验共享。通过数字政府在知识管理体系和社会协同体系上的积极影响，政府将可以及时应对疫情，避免造成巨大的社会损失，实现高速可持续发展。

通过新冠肺炎疫情应急防治的实践分析，本文得出在应对疫情的过程中，数字政府建设还要进一步提高以下几点：首先，数字政府建设要确保大数据可以被有关政府部门和公众有效地理解;其次，数字政府建设要确保发布的信息和出台的政策都能被民众所信任;再次，数字政府建设要确保各部门各地区政府之间的协同配合。数字技术带动了新一轮的科技革命，引领了信息化时代的到来，在数字技术与政府治理融合的过程中，现有技术的缺陷和新旧模式的冲突是需要相关部门进一步着手解决的关键问题，只有处理好以上问题，数字政府才能更加高效地實现对突发公共卫生事件的应急防治。

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（责任编辑：杨洋）

基金项目：国家社会科学重大项目“‘一带一路’与南南合作背景下的中非产能合作问题研究”（19ZDA063）;国家社会科学基金重点项目“健全促进对外投资政策和服务体系研究”（20AZD049）;南开大学百名青年学科带头人项目“数字经济、人工智能等新动能对我国企业竞争力的影响研究”（63206036）。

作者简介：李磊，男，安徽宿州人，博士，南开大学跨国公司研究中心研究员、博士生导师。研究方向：全球化与劳动力市场、中国对外直接投资。

马欢，男，河北唐山人，南开大学经济学院国际经济研究所博士研究生。研究方向：数字经济。

陈建蓉，女，四川德阳人，南开大学经济学院国际经济研究所硕士研究生。数字政府与突发公共卫生事件应急管理：机制与实践