对高校图书馆当下立法缺失的思考

黄海霞

（桂林理工大学图书馆 广西·桂林 541006）

《公共图书馆法》实施三年多来，全国各地区公共图书馆全面开展图书馆法和相关法律的宣传贯彻，各地积极出台配套的公共图书馆规范细则，兴起了《公共图书馆法》学习和研究热潮。而作为三大图书馆系统之一的高校图书馆（本文中专指普通高校图书馆，不含民办高校图书馆），在法治方面无论是理论研究还是实践工作，都陷入低谷，形成鲜明的对比。笔者试着通过两大图书馆在法治进度上的反差，审视高校图书馆未被立法的原因，分析目前高校图书馆在立法征途中所面临的机遇，以期高校图书馆在后续的立法征途中能有所突破和收获。

1 高校图书馆与公共图书馆法治程度不对称

柯平教授从三个方面提出了高校图书馆与公共图书馆在法治程度上的不对称，笔者深以为然。

1.1 图书馆立法层面的不对称

《公共图书馆法》的正式出台，从法律的高度认可了高校图书馆与公共图书馆分水而治的现状。公共图书馆已经有了国家最高层面的法律《公共图书馆法》，一些省也通过人大出台了地方图书馆条例，而高校图书馆，则是由教育部以通知形式下发的内部文件《高校图书馆规程》进行规范。

1.2 图书馆法制教育与法律意识的不对称

《公共图书馆法》出台后，全国各地的公共图书馆全面开展图书馆法和相关法律的宣传贯彻，加强了法制教育，公共图书馆馆长和馆员的法律意识得到了很大的提高。相比之下，高校图书馆对相关法律的宣传以及对馆员和读者的法制教育较少，未列入到工作日程，其许多馆长和工作人员还缺乏对图书馆法治化重要性的认识。

1.3 图书馆法研究的不对称

公共图书馆界不断加强对图书馆法的研究，产生了大量成果。相比之下，高校图书馆只有少量关于《图书馆规程》的研究成果，系统性的图书馆法理论研究较少。笔者把中国知网作为主要数据源，选定“主题”，以“公共图书馆AND立法”作为检索词进行检索，发表日期：自2018年1月1日起至笔者搜索日2021年4月30日止，获得180篇相关文献；另外再以“高校图书馆AND立法”作为检索词进行检索，发表日期：自2018年1月1日起至笔者搜索日2021年4月30日止，获得21篇相关文献。两者研究的不对称可见一斑。

2 高校图书馆未被纳入立法的原因分析

2.1 立法资源限制

据北大法宝法律数据网站统计，我国现行有效的法律共有442部，在其法规类别划分中的文化仅3部，文物文史5部。可见在日趋完善的中国特色社会主义法律体系中，国家立法在文化领域并不多，特别涉及到图书馆，仅有一部《公共图书馆法》。从经济学的角度来看，立法和与之不可分离的司法都是一种经济活动，而经济活动的目标就是追求社会资源的最优化配置。我国立法资源的稀缺和不合理配置是导致文化立法稀缺、图书馆立法进程缓慢的重要因素之一。而在面对要改变法律资源分享和配置格局的现实问题上，这绝非高校图书馆一己之力可以达到的。

2.2 现有体制难以自我突破

高校图书馆立法面临着现实中图书馆错综复杂的利益相关主体和难以厘清的各种法律关系。高校图书馆与公共图书馆属于不同部门管辖，因此当时推动综合性的图书馆法涉及到两大部门的协调等问题，各种博弈下来，仅对公共部分达成一致。而高校图书馆要立法首先要跨越其所属的教育部，而教育部不可能从立法者的角度来看待高校图书馆；并且还涉及到与《教育法》《高等教育法》等相关法律的融合等问题，任何一项，都牵一发而动全身，需要在更高的层面来协调解决。

2.3 立法认知和诉求不足

公民基本文化权益与图书馆立法长期以来，图书馆界在呼吁立法的时候一直强调，图书馆法是图书馆事业繁荣发展的根本保障，这一定位基本上在当前所有论述图书馆立法的著作和文章中都能窥其一二。这种定位上的“短视”导致图书馆立法仅被视为图书馆界自身的事情，广大社会民众对图书馆立法重要性及意义认识不足，图书馆立法工作社会支持力量不够，是我国图书馆立法工作进展缓慢的深层次原因。高校图书馆在这方面所犯的认知错误更加明显和难以扭转。

高校图书馆一方面在实践中基本上很少对外开放，另一方面在主观上也缺乏为社会公众服务的意识。高校图书馆一直以来主要辐射在本校狭小的师生范围内，没有群众基础；人们也普遍认为高校图书馆隶属于学校，更意识不到高校图书馆里有自己的文化权益。因此，一直供本校使用的高校图书馆，由《教育法》和《高等教育法》统辖，外加一个教育部内部文件《图书馆规程》，再扣上一个自主办学，就足以规范这仅涉及到几千万师生的事宜。

而图书馆对于占人数大头的在校学生而言，跟课桌，书本和宿舍的意义相差不大。所以现有定位模式下的高校图书馆，真正关注其未来发展和本身公益性质的主体，少之又少，这也是为什么我们业界推进了这么多年，到现在高校图书馆连个立法规划都没有纳入，不对外开放造成了事实上的高校图书馆的自我封闭和狭隘，而对其有立法需求的主体甚微，最终难以形成社会影响力。

3 高校图书馆在当前法治情势下所面临的机遇

3.1 图书馆法律意识的启蒙和培养

《公共图书馆法》的出台，兴起的相关法制宣传与教育，虽然在高校图书馆方面是不对称发展的，但是客观上促进了广大图书馆从业人员和读者的法律意识的启蒙，让人们实实在在体会到，图书馆里也有法律规范和保障。图书馆立法进程不是一劳永逸的事情，普及现代图书馆理念，增强民众的法律意识和权利意识，培育良好图书馆法治环境才是从根源上解决图书馆立法问题的关键。我国图书馆立法之所以进程缓慢，源于公众的图书馆意识薄弱，现代图书馆理念没有在公众心中生根发芽，公民的权利保护意识远还没有达到对这一“软权利”诉求的高度，社会缺乏适合图书馆法生存和发展的法治土壤。全国各地公共图书馆和各级政府部门对《公共图书馆法》采取的积极配套措施和宣传教育，正在无形中培育这种法律意识和权利意识，它起于公共图书馆，绝不止于公共图书馆。

3.2 全民阅读下高校图书馆社会需求增强

自2014年开始，全民阅读连续多次被写入政府工作报告。推动全民阅读，建设书香社会已成为共识。高校图书馆虽然是为师生提供文献资源、辅助学科研究、传播文化知识的重要场所，但在助力全民阅读的社会大背景下，高校图书馆也应作为公共文化供给的重要力量，从优质服务出发，满足大众阅读需要。高校图书馆作为重要的图书信息资源，不对外开放，一直广受诟病。随着社会的发展，和对阅读的需求增强，高校图书馆被各种呼吁助力全民阅读，但局限于图书馆面向社会开放的全国性法律法规还处于近似空白的状态，无法可依，在现有模式下难以硬性的完成对外开放，容纳社会读者。一旦高校图书馆向社会开放，通过强调个人思想觉悟难以实现高校图书馆的妥善管理，最终必须走上有法可依的道路，并在此基础上强调有法必依。

3.3 全面依法治国的必然要求

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中强调，我们党历来重视法治建设，党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的十九届五中全会审议通过的规划《建议》，从战略和全局对文化建设作了规划设计，强调“十四五”时期要繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力，明确提出到2035年建成文化强国。在全面依法治国和建设社会主义文化强国的背景下，高校图书馆当下的立法缺失无疑显得特别不协调。

而图书馆法的发展，从1850年英国颁布世界上第一部图书馆法——《公共图书馆法》起，各国就开启了图书馆立法史，无论是经济发达的欧美国家，抑或重视福利的北欧四国，以及近在咫尺的日本、韩国，通过不断制定、修订相关图书馆法，促进了图书馆事业的发展。在我国全面依法治国的背景下，加快文化立法，是推进文化法治的紧迫任务，也是建设社会主义法治国家的必然要求。高校图书馆立法的空白，文化立法的缺失，公民文化权利保护意识的薄弱，在这种趋势下，必定会得到不断完善和提升。

4 结束语

高校图书馆虽然目前尚未纳入立法规划，在法治方面与公共图书馆呈现不对称发展，既要审视自身的原因，不断完善自我和扩大社会影响力，也要充满信心，认识到现阶段所处的法治机遇。当前我们正在推行全面依法治国，积极推进公共文化服务体系建设的国家战略部署，要建设经济强国、文化强国，实现“两个一百年”目标，必将会推进各项文化事业包括高校图书馆在内的文化法治建设。未来高校图书馆纳入立法是必然结果。