跨行政区一体化视角下协同治理机制的建设路径研究——以济齐一体化为例

山东建筑大学 渠鑫健

十九大报告提出将“实施更高质量的区域协调发展”作为党中央统筹国家发展的重大战略部署。2019年9月，黄河流域生态保护和高质量发展纳入重大国家战略，建设济南市作为黄河下游的中心城市，扬起黄河流域生态保护和高质量发展的龙头，这一举措给济南带来了重大发展机遇。济南拥有183公里长的黄河岸线，其中，齐河县与济南拥有最长的跨区共管段，是德州市唯一沿黄县，也是距济南市区最近的县城，两地在一体化发展和治理方面的互动愈发频繁。

2020年公布的《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020-2022年）》明确指出，推动济南都市圈一体化的进程，率先在济南齐河全面融合等方面实现突破。探索济南与齐河全面融合的建设路径有利于推动黄河下游城市群的高质量发展协同化，实现跨黄河流域生态保护和高质量发展的有机统一；有利于拓展经济发展空间，促进区域经济和集聚经济发展；有利于不打破行政隶属，通过机制体制创新来实现跨行政区协同治理的新路径。其中，协同治理机制的创新与建设是济齐全面融合的关键内容和坚实保障，对济南都市圈的发展起到决定性作用。

一、济齐协同治理的主要障碍

（一）协同治理的话语权不平等

当前，国内跨行政区协同发展的实现大多通过区域合作协议来实施，但由于济南市是副省级城市，齐河是县级市，两者城市级别不对等，且济南与齐河一体化发展过程中的实践项目还需要获得德州市政府的支持。正是由于两者之间没有建立起含有协同发展诉求并需要两者共同遵守的合作协议或章程，济南和齐河政府之间的不对等矛盾呈现扩大化趋势，导致出现一系列各自为政的现象，无法实现两地互利共赢的目标。

其次，在济齐一体化发展工作推进方面，两地之间的项目互动需要齐河县政府与济南市相关职能部门直接对接具体工作。这表明济南与齐河之间在互动意愿强烈程度、需求内容与重点等方面差异显著，导致了工作推进互动中的话语权不平等。例如，连接济南齐河的重要通道黄河建邦大桥的建设，齐河方不仅“跨境”修建济南辖区内部分，而且承担黄河大桥的全部投资。工作推进机制的缺失，意味着两地难以进行高效便捷的信息对接，最终导致项目难以推进，带来一系列突出的负面效应。

（二）常态化协同治理机制仍未建立

区域一体化发展中，合作协议或章程仅仅对发展所遵循的方向以及发展过程中所涉及的内容有所促进，对于发展过程中所需要的高效可持续性的长期制度化相关机制并没有涉及，同时也不涉及法律精神违约责任的认定机制以及出现纠纷时如何解决的相关制度。[1]因此，绝大多数进行区域一体化发展的地区通过建立常态化的协同治理机制作为保障。

2019年以前，济南与齐河的一体化进程一直处于被边缘化的状态，济齐互动仅仅表现在围绕重大项目转的“市场热动”局面。2019年后，随着黄河战略的提出和济南新旧动能起步区的获批，济齐一体化已经成为济南都市圈建设的“重中之重”，但济南与齐河之间的协同治理机制仍显示出围绕项目运行的特征，这种机制主要定位于人员交流、项目沟通，由于其创新性不足，不具备常态化特性，导致两地政府间的互动已经严重滞后于市场间的互动，难以满足新时代国家区域统筹战略的要求。

二、国内跨行政区一体化发展的启示

1997年，湖南省政府正式提出长株潭一体化发展战略，是国内最早进行区域一体化发展的实践探索。随后，西安和咸阳于2002年签订《西安——咸阳经济一体化协议书》，逐步实现西咸两市城市一体化、经济一体化、交通一体化、环保一体化等四个“一体化”。2009年3月，广佛同城化战略正式实施，两地之间建设了国内第一条跨行政区地铁线路，是国内最早实现公共交通一体化的地区。截止到现在，国内先后已有30多个地区对一体化开始了实践探索。

通过对相关实践的梳理研究，可以发现实现跨行政区一体化的核心在于打破行政壁垒，关键在于协同治理机制的创新和建设。实践研究对于“济南——齐河”协同治理机制的创新与建设具有重要的启示意义，主要表现在机制创设时机、模式选择、层级结构三个方面。

（一）常态化的协同治理机制是跨行政区一体化的首要前提

根据国内实践研究发现，跨行政区一体化的发展是一个动态过程，一般都要经过“战略谋划——机制建立——实践探索——融合共享”四个阶段。其中，建立具有约束力的协同治理机制是跨行政区一体化的关键环节，直接决定合作领域的范围与合作深入的程度。

例如，广佛同城化的一体化进程始于2000年，经过八年的战略谋划阶段，2008年年底，国务院正式批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确“推动珠三角城市一体化的突破口就在于广佛同城化”。2009年3月，广州、佛山两市签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个对接协议，简称“1+4”框架协议，确立了广佛同城化的组织架构和常态化协调机制，五年时间实现由城际地铁开通、资金结算同城，到共建产业集群的同城化进程。2015年以后，广佛同城化进入一体化深度融合阶段，双方谋划推进更高层次的同城化，联手打造“超级城市”。

（二）协同治理机制模式的差异与协同治理力度关联紧密

公共治理理论提出，对于区域一体化发展而言，可以促进区域合作效益最大化，采用高效的协同治理机制模式，很大程度上能促进区域一体化的发展。[2]

不同的协同治理机制模式反映了不同的区域治理能力。基于不同层级政府的互动模式、体制机制的创新程度，可将国内跨行政区一体化的实践模式划分为上级介入模式、同级协商模式、管理架构创新三大类、六个小类（见表1）。其中，上级介入模式中政府间协同治理能力最弱，架构创新模式中政府间协同治理能力最强。

1.上级介入模式

该模式的核心特征在于以省级政府的统筹引导为突破口，通过“自上而下”的政策和体制推行克服、打破行政分割与壁垒，推进一体化进程。该模式包括联合党委、跨区管委会、上级政府协调三种典型形式。西咸一体化“省级政府——新区管委会——新城管委会”和沈抚同城化“领导小组——办公室——片区管委会”的组织架构是其中的典型案例。

2.同级协商模式

该模式核心特征在于以协商主体相邻辖区政府或政府部门为主成立领导小组，以联席会议制度为载体推进一体化进程。具体推进可分为部门间协商与政府间协商两种形式，无论哪种形式均需政府或部门具备良好的区域治理决策能力、协同能力和协调能力。其中，政府间协商形式为主导形式，也是当前国内推动跨行政区一体化的主导方式，广佛同城化所采取的“领导小组——联席会议——专责小组”的组织架构是该模式的成功范例。

3.架构创新模式

该模式需要综合考量创新示范、协同担当以及操作落地三个方面能力，既要以体制机制创新统筹推进一体化工作进展并进行监督，又要协同多元治理主体，实现共建共享、共担共赢，还要有实实在在的项目和行动扎实推进，形成可复制、可推广的新路子。该模式以长三角生态绿色一体化发展示范区建立的“理事会+执委会+发展公司”三层管理架构格局为典型。

（三）行政不对等政府间的协同机制构建需分层级、差异化

城市一体化协同发展涉及基础设施、产业、生态、公共服务等多个领域，是由多部门、多层级推进的系统工程，省、市和区不同层级政府间分层级、差异化的协调机制是推动一体化发展的关键。例如，西咸一体化中的西咸新区管委会分别与不同行政级别的政府建立了协调机制。在省级层面，西咸新区管委会作为省政府的派出机构，与多个省级部门建立了西咸新区省部际联席会议机制，统筹协调西咸新区的建设。在市级层面，西咸新区与西安、咸阳两市建立了定期沟通协商机制，每年召开座谈会向两市通报工作进展，协商解决开发建设中的重大问题。在区级层面，采用双层管委会体制，西咸新区管委会直接作为五个新城管委会的协调机构，负责重大事项的协调，两层管委会统分结合、各负其责。

三、“济南——齐河”协同治理机制统筹建设的路径建议

（一）基于两地发展特点建立协商机制

目前，鉴于济南市和德州市之间已建立起定期市长会议的协商框架以及省会城市群经济圈市长磋商会议等协商机制。因此，应以“争上扩下”为重点，迅速建立健全层次化的“济南——德州”“济南——齐河”协商机制，在实践中探索行政层级不对等情况下推进济南齐河一体化发展的政府协商新模式。具体建议路径包括：（1）争取上级政府的政策支持，将济南与齐河的全面融合列为省委、省政府重大战略，建立相应的推进协同小组。（2）在现有“济南——德州”协商框架下，建立“济南——齐河”一体化领导小组，按照“领导小组——区（县）协调会议——专责小组”的架构建立“济南——德州”以及济南市、市辖区与齐河县之间的多层次协商机制。

（二）率先探索规划编制、生态治理等领域的机制创新

跨行政区一体化实践探索表明，一体化进程中的政府间的合作领域具有时序性，规划战略统筹，设施互联对接往往是最先启动的合作领域。此外，生态保护的共抓共建为抓手，有序推进深入合作，成为一体化合作程度、深度推进最快的领域之一。因此，规划和生态问题应成为济齐协同治理领域的率先选择。首先，在国土空间规划体系建构中，率先建立有约束力的规划管理协调统筹机制，制定可操作的国土空间用途管制规则，建立覆盖示范区全域的“四线”管控体系。对接规划管理信息平台，推进示范区各级各类规划成果统筹衔接、管理信息互通共享。其次，建立统一的生态协同治理体制。建立生态环境标准、环境监测监控体系、环境监管执法“三统一”制度，共同制定黄河两岸重要湿地的保护和管理办法，制定污染物排放等标准，建立两地生态环境和污染源监测监控“一平台”，推进联动执法、联合执法、交叉执法，强化两地黄河滩区水土保持综合治理以及生态保育工作。

（三）加大济齐一体化法治监督力度

区域协同发展需要具备相对科学的政策和法规，更需要对法律法规进行严格执行，否则会使区域发展出现混乱局面，甚至形成恶性循环。为避免两地政府合作过程中私心带来的负面影响，上级政府应当加大监督力度，颁布相应政策规则，对协调管理过程中的相关事项进行严格督查，以防止不良竞争的出现，从而促进济齐一体化的科学发展。