公益性国有企业负责人经营业绩考核研究

唐银平

[摘 要]公益性国有企业与竞争性国有企业不同，它以提供公共产品和服务，保障民生为目的。这些公共产品和服务是居民日常生活和社会发展所需的，主要涉及供水、供电、供热、公共交通、污水处理等行业，其经营好坏关系到国民经济命脉，但目前我国公益性国有企业经营效率低下，缺乏有效竞争，很多企业靠获取政府补助存活。基于此，文章通过分析公益性国有企业低效率的原因，参照竞争性国有企业的做法，引入企业负责人经营业绩考核办法，探索有效的激励约束机制。

[关键词]公益性企业；公共产品和服务；经营业绩考核

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）23-0078-03

公益性国有企业以向公众提供公众产品为经营方向，以实现社会效益为首要目标，涉及的行业具有非竞争性和排他性，投资回报周期长，产品要适当承担部分亏损。近年来，公益性组织已经开始由传统的输血式逐渐转变为以企业形式进行运作，通过借鉴商业管理模式更好地向社会公众提供公益服务[1]。它继承了商业企业管理的高效、灵活、专业等特点，但它不是商业企业，也不是非营利性组织，它是一个企业，以较低的价格向社会公众提供公共产品和服务，有追求利润的先天需求，公益性企业的本职是公益性，但盈利性是企业存活的前提，追求盈利性才能更好地服务公众[2]。

为确保国有资本保值增值，完成国资委下达的目标任务，建立有效的企业激励约束机制。《2015关于深化国有企业改革的指导意见》中就涉及公益性国有企业在经营业绩考核中，应重点关注成本控制、产品服务质量、运营效率和保障能力，并根据企业不同发展情况在考核经营业绩指标和国有资产保值增值指标时有差别的进行，在考核中加入社会评价方面的指标[3]。《2019年中央企业负责人经营业绩考核办法》中也强调公益性国有企业考核要坚持经济效益和社会效益相结合，社会效益放在首位[4]。

（一）企业目标偏离引起的低效率

公益性国有企业涉及的领域一般都是收益低、成本高的行业，私人企业不愿进入，只能是公益性国有企业承担起这部分社会责任。由于经常发生亏损，为了维持发展，就需要国家补贴。所以在经营不善的时候，企业负责人可能将责任归咎于实现社会效益来逃避责任[5]。由于政府可以兜底，不少企业负责人不通过改善经营来获取更少的补贴，而是把大量的时间精力花费在获取更多补贴上，偏离了企业原本的目标。

（二）缺乏市场竞争引起的低效率问题

公益性国有企业涉及的行业有一定的垄断性，产品和服务大多由政府定价，且大多定价低于成本，与一般获取超额利润的垄断企业不同。由于它涵盖的行业缺乏市场竞争，企业就没有研发新技术，降低成本，提高生产效率的动力。

1.确保企业始终保持初衷，不偏离航向。引入经营业绩考核，引导企业负责人不断改善经营状况，不再以公益性作为经营不善等偷懒行为的掩护。

2.经营业绩考核需要量化考核结果，提供客观的考核数据，这能够强化公益企业的绩效执行力，还能够实现对外信息公开化，赢得公众的认可和理解，与利益相关者建立信任关系。

1.确保经济绩效和社会效益的内在平衡。以实现社会效益为首要目标，确保社会使命的实现，但财富和资本的积累作为前提条件，确保企业自身运转的可持续性。

2.指标选取坚持以下原则：（1）清晰性：考评双方都能准确把握指标的含义；（2）相关性：指标与主营业务强相关；（3）系统性：指标是系统全面的；（4）獨立性：各指标是独立的，不存在包含关系；（5）重要性：选取的每一个指标都是最关键的考核指标；（6）可操作性：选取的指标应方便核算，易于获取。

从经济绩效的角度考虑，公益企业要处理好两个问题：一是可持续性的问题，即如何平衡经济效益和社会效益，而达到长期发展的目标。当经济效益和社会效益发生冲突的时候，社会效益大于经济效益，但也要始终坚持追求经济效益以维持企业发展。二是运营能力。虽然公益性企业可以通过获取政府补贴来维持生存，但这不应成为主要的收入来源，还应多关注企业的经营绩效，提高运营能力。

考虑到公益企业有追求利润维持企业发展的需求，但利润只是次要目标，社会效益才是首要目标。所以考核指标不能把重点放在财务指标，要紧扣社会效益和财务双重指标，且指标中加入公益企业的资源分配和整合能力，这与公益企业能否获得政府、非营利组织的支持有关。

国内对于经济财务效益评价的研究已比较完善，但对于社会效益评价方面的研究比较少，不过，也有部分社会、政府机构对一些公益企业进行社会效益评分，如《金蜜蜂社会责任》《南方周末》，其中《南方周末》从企业慈善捐赠、员工关爱、公众形象等方面进行评分。

文章通过利益相关者理论，股东、员工作为企业的内部社会责任相关者，消费者、自然环境、社会公众作为企业外部责任相关者，这五个利益相关者都与企业履行社会责任相关，因公益性企业外部社会责任的影响重于内部社会责任的影响，所以文章选取消费者、自然环境和社会公众作为主要的考核对象。具体考核指标见表1。

公益类企业社会效益指标最为重要，占50分，财务效益指标占30分，资源分配与整合能力占20分，具体分布见表2。

社会效益指标较难量化，可采用360度打分的方式来评判，财务效益指标和资源分配与整合能力指标采用下达年度考核目标的形式进行。目标值的设定，不能低于前三年的平均数和上年完成值的较大者，具体分档计分办法见表3。

（一）薪酬构成及基本年薪

2014年，国资委颁布的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》中规定企业负责人的年薪结构由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入组成。基本年薪按照前一年度企业员工工资平均数的一定倍数制定。任副职岗位的领导人员的基本年薪为企业负责人基本年薪的一定比例，其比例范围在0.5～0.9之间决定，具体根据每个人承担的责任、风险、强度及做出的工作业绩等因素综合评定，尽量拉开差距。国资委曾对央企负责人薪酬制度改革时提出，企业负责人的基本年薪可按照前一年企业员工工资平均数的2倍确定，且基本年薪平均到每月按期发放，与业绩考核结果无关。由于公益性国有企业面对的是缺乏竞争的市场环境，客户群体相对固定，政府确定产品价格，其生产经营风险和难度都较少，因此，公益性国企负责人基本年薪与企业员工的工资相挂钩是可采纳的。

（二）绩效年薪

公益性国有企业由于其公益性，将企业负责人的年薪与经营业绩相挂钩很有必要。故此，构建公益性国企负责人绩效年薪，加强企业负责人薪酬与企业经营业绩之间的相关性，可督促企业负责人努力改善工作绩效以寻求更高薪酬，同时，企业效益也就相应得到提高。

公益性企业负责人的绩效年薪以基本年薪为基数，依据当年经营业绩考核评分和绩效调节系数确定，绩效调节系数根据市场情况、竞争对手、行业发展、企业规模、风险难度等因素确定，调节系数不能超过1.5。每年在发放绩效年薪时，当期只发放80%，剩余20%在任期结束时一并发放。

（三）任期激励收入

任期激励是指对企业负责人在三年任期内的工作业绩进行总体考评，对任期年度内的企业战略发展、市场开拓、风险管控、人均效益、综合管理等方面进行考核评价。对公益性国企负责人进行任期激励，是为了防止国企负责人的短期行为，激励其能从长远、全局思考企业经营战略，促进企业良性发展。依据国家有关政策，公益性国企负责人的任期收入上限为其三年任期内薪酬总额的30%。

根据《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》，将企业负责人绩效考核结果分为A、B、C、D、E五个等级（如表4）。此外，企业负责人考核结果是企业负责人任免和奖惩的主要根据。对于连续两个年度考核结果为D或E，或任期考核结果为D或E的企业负责人，应给予降级处理，及时更换企业负责人。最后，企业负责人之间的绩效年薪差距应尽可能拉大，以此达到更大的激励效果。

公益性国有企业处在比一般商业企业更为复杂的商业环境中谋求发展，市场空间和能获取的资源有限，具体在考核指标选取上，不能机械照搬商业类企业的考核指标，应根据企业社会服务类型慎重选择。另外，公益性国有企业以公众的满意度为主要目标，因此，在建立公益性国有企业负责人绩效考核指标时，还可以考虑增加管理类评价指标，如创新能力、政府任务的履行情况等。另外，在公益性国有企业负责人薪酬激励方面应科学设计，完善企业负责人薪酬披露制度和職业风险制度。

[1]唐跃俊，左晶晶.中国非营利组织的评估指标体系[J] .改革，2005（03）：104-110.

[2]朱小平，杨妍.公益型非营利组织绩效预算与绩效评价的理论探讨[J].审计与经济研究，2006（03）：64-68.

[3]徐韵雅.公益性事业单位优化绩效考核的几点思考[J].行政事业资产与财务，2019（13）：21-23.

[4]吉林省行政学院课题组，周知民，李军国，刘剑明.国有公益性企业改革的思路与对策——以长春市部分国有公益性企业为例[J].行政与法，2011（04）：1-4.

[5][美]戴维 帕门特. 关键绩效指标KPI的开发、实施和应用[M].北京：机械工业出版社，2012.