论战略情报与战略决策的关系*<br/>——基于美国情报界的历史考察

论战略情报与战略决策的关系*
——基于美国情报界的历史考察

2021-01-02高金虎

情报杂志 2021年1期

高金虎

(国防科技大学国际关系学院南京 210039)

战略情报是战略决策的先导，然而，情报的这种先导作用能否发挥，又取决于诸多因素，包括人们对情报的认识，情报机构的实际表现，以及人们对情报与决策关系的认识，后者尤其重要。所以，战略情报与战略决策之间的关系，是整个战略情报工作中最重要的关系。对情报与决策关系的讨论，因而成为情报研究领域最重要的议题之一。

关于情报与决策关系，美国学术界的研究汗牛充栋。除谢尔曼·肯特和威尔莫尔·肯达尔(Willmoore Kendall)的论述外，迈克尔·汉德尔(Michael J.Handel)的《领袖与情报》[1]阐述了决策者对情报的态度与行为模式。马克·洛文塔尔(Mark Lowenthal)讨论了情报与决策关系的问题，认为情报与决策之间应有明确的界限，但这种界限只针对分析人员而言，情报官员应当保持职业客观性，不推动某种具体政策、对策选择或结果，但决策者可以拒绝情报，可以自己进行情报分析，给出自己的分析结果[2]。斯蒂芬·马林(Stephen Marrin)总结了情报与决策关系的基本矛盾，提出情报与决策之间的亲近假说：情报机构如果与决策者关系紧密，其研究结果虽然有助于改善决策，但在无形之中却会由于掺杂决策者的偏见而误入歧途。如果与决策者距离过远，虽然会给出客观的研究，不掺杂任何歪曲成分，但却不利于改善决策者对形势的判断[3]。他把情报与决策之间的关系分为四类，即冲突、冷漠、和谐、过分亲密。杰克·戴维斯(Jack Davis)详细考察了美国情报与决策关系史上几个代表人物的观点，形成了改进情报与决策关系的系统思考。他的观点对本文的评述和思考有重要参考价值。理查德·贝茨(Richard Betts)重点讨论了一种畸形的情报与决策关系，即情报政治化问题，他指出，有人认为“情报政治化是为了迎合某种政治倾向或维护政治上的既得利益，有意对情报资料进行曲解”，也有人认为“情报政治化是一种无意识的自发选择”，因为“在重大和有争议的问题面前,任何相关的情况分析都不得已地带有政治色彩,因为它指向的是政治结论”[4]。杰克·戴维斯认为，政治化是不专业的情报评估，分析人员故意扭曲事实和判断，从而支持或反对某一特定政策、政治实体或某种普遍的意识形态，或者，分析人员故意无视合理的技术标准(即使动机并不明朗)，造成同样扭曲的、可能影响到决策过程的结果[5]。弗森夫妇(Katherine Hibbs Pherson & Randolph H.Pherson)也认为，最有害、最普遍的政治化形式，是分析人员的自我审查。分析部门与用户存在分歧，认为政策制定者不会读这篇文章，也可能很快就驳回分析报告，因此他们故意不在分析中论述某一主题[6]。戴维斯和伦道夫·H.弗森夫妇把政治化的罪责完全归咎于情报人员，而没有从决策者的视角考虑政治化的问题。实际上决策者才是政治化的强有力的推动因素。理查德·贝茨指出，政治化有两条不同的实现路径，它可能是自上而下(决策官员试图让情报分析符合其政策)，也可能自下而上(分析人员将自己的政治偏见灌输到产品中)[7]。自上而下的政治化，是政策制定者有目的地挑选证据，只发布支持自己立场的可疑报告，捏造或歪曲信息，来支持他们的政治主张，或者让分析人员开展研究，并得出支持他们政策主张的结果。美国前国家情报官保罗·皮拉尔(Paul Pillar)认为，给不受欢迎的分析涂上一层糖衣，是政治化最坏的一种形式[8]。在美国情报界和学术界，没有人认为情报政治化是一种好的现象，是一种值得肯定的做法。

国内研究方面，高金虎于2004年出版的博士论文《美国战略情报与决策体制研究》详细考察了美国情报界就情报与决策关系的讨论，分析了美国情报界情报与决策关系紧张的原因，提出了改进情报与决策关系的途径[9]，由此，“情报政治化”成为我国情报学术界的研究议题之一。2011年高金虎在《战略情报——为美国世界政策服务》中评述了谢尔曼·肯特对情报与决策关系的看法[10]。2007年张晓军教授团队从情报分析的角度对美国情报政治化问题进行过详细探讨，并将美国情报与决策关系的模式分成肯特模式、盖茨模式和折衷模式[11]，其观点对中国情报学界影响很大。2017年高金虎出版的《军事情报学》将战略情报与战略决策关系列为军事情报研究的核心范畴之一，同时认为肯特和盖茨之间存在一个潮流转向[12]。赵冰峰从情报设计的角度讨论了情报政治化问题，认为情报设计是情报政治化的基本途径，从正面意义肯定情报政治化[13]。本文基于美国情报界的实践，继续探讨战略情报与战略决策的关系。

1 战后美国战略情报与战略决策关系的演变

第二次世界大战后，美国通过了《国家安全法》，重组了国家安全决策机制，设立了国家安全委员会，建立了中央情报局等战略情报机构。由于对战略情报与战略决策的关系定位不清，《国家安全法》的规定语焉不全，因此，战后美国的情报与决策关系经历了三个时期，即政策中立时期、政治化时期、机遇分析时期。

政策中立时期。杜鲁门执政时期是战后美国建立情报与决策关系的第一个时期，在这一时期，情报机构与决策人员对情报与决策的关系还不清楚。杜鲁门认为情报的作用主要是预警，至于说情报是否参与决策，如何介入决策程序，他则鲜有考虑。他对情报与决策的关系并不理解，他的大部分决策与中央情报局这个战略情报机构无关。这一时期，情报机构对自己的职责定位也不清楚。刚刚建立的中央情报局本身处于完善过程中，其对决策的咨询作用难以体现，情报与决策的关系相当疏远，决策者时常对情报机构提出批评。

1953年1月，艾森豪威尔入主白宫。作为美国历史上最具军事经验的总统之一，战时的经历使他认识到情报机构是决策者不可或缺的助手。上任后，他按照自己的情报观念改造情报机构，使其成为决策程序中不可缺少的一个部分。他明确指出，国家安全委员会是政府中最重要的部门，是情报与政策的支点，情报工作要在他的决策工作中起中心作用[14]。在他的指导下，国家安全委员会成了美国的决策平台，而中央情报局《国家情报评估》则成了这个决策平台的高级智囊。《国家情报评估》不仅要从事情况分析，而且要从事对策研究，并以适合写成国家安全委员会备忘录的形式表现出来，使国家安全委员会在制定政策时可以直接把《国家情报评估》容纳进去。在整个艾森豪威尔政府时期，中央情报局的《国家情报评估》与国家安全委员会决策文件完美结合。国家安全委员会出台的每一项政策文件，都有国家评估办公室的情报支持。由此，艾森豪威尔执政时期成为情报分析人员最受重视的时期，谢尔曼·肯特的《战略情报：为美国世界政策服务》一书提出的“政策中立”理论恰好成了这一时期情报与决策关系的最好注脚。所谓中立，用美国中央情报局情报分局前副局长卡门·麦地那(Carmen Medina)的话说，是指分析人员与用户保持距离，但“中立并不意味着分析就得无欲无求，与用户毫无关系”[15]。

情报政治化时期。1961年肯尼迪上台执政，情报与决策的密切关系有了很大改变。肯尼迪不信任中央情报局这样的情报机构，其随意性的工作作风使他经常绕开情报分析人员做出决策。随着美国对越南的卷入越来越深，情报与决策之间的关系越来越僵。约翰逊总统坚信所谓“多米诺骨牌理论”，决心不顾一切“拯救南越政权”。这种政策思维主宰了他的越南政策，并使他排斥一切与之相反的观点和意见。他要求中央情报局的分析家们证明，越南战争是可以取胜的。总统国家安全事务助理麦乔治·邦迪曾要求中央情报主任约翰·麦康(John McCone)准备一份关于美国对越南北部轰炸效果的客观分析报告，说“大家都认为你的分析家是城里仅有的老实人，我们需要知道事实真相”，约翰·麦康的报告显示：“轰炸没有引起北越政策的变化，如果有什么结果的话，这些打击到目前为止使他们的态度更加强硬。”麦康强烈反对“陷入一扬无法取胜的丛林战争的泥沼中去，因为陷进去后就极难脱身”[16]。对此，约翰逊极为恼怒。他把麦康排除在讨论外交政策的周二例行午餐会之外，明白宣示麦康不是华盛顿核心领导层中的人物[17]。麦康只得辞职。中央情报局分析家雷·克莱因(Ray S.Cline)慨叹道：“情报是真实可靠的，但政策并非建立在证据的基础之上。”[18]在决策者的导向下，情报界的客观评估遭到极大的压力，客观分析成为奢望。为了引起决策者的关注，分析人员不得不改变自己的客观判断，做出违心的结论。国家评估办公室的最后一任负责人约翰·惠增加(John Huizenga)说：“如果你认为现行政策会遭到彻底失败，而且这样说了，那你就会失业。你发表这样的意见，你就会失去一切影响力。你的意见会被一笔勾销，被说成是外行，或者与本问题无关，或者还有别的更巧妙的说法。”[14]这种现象，被称为情报政治化(politicization of intelligence)。为了抵制情报政治化，肯特要求分析人员不要老是往城里跑，而要坚持客观分析，情报与决策的距离越来越远，对决策的影响越来越小。

机遇导向时期。1981年里根选择自己的竞选总管凯西(William J.Casey)为中央情报主任，凯西开始调适情报与决策关系。凯西和国家情报官员通过一系列的专题会议来解决情报问题。他们负责筛选出各个问题，把重要问题提交到更高层次的高级情报小组去讨论，最后才到国家安全规划小组，这种会议是总统负责的，通常总统随时准备就某一问题参与听会，并作出决定。在此过程中的每一阶段，中央情报局都派员参加。凯西坚持要把国家评估文件纳入政府的政策路线，认为“评估文件是我的文件，尽管在吸纳其他不同意见时，我会相对宽松一点，但是它仍是我的评估文件，我负责拟定结论，并向(总统等情报用户)介绍。但是我觉得，我对使用者还负有一层义务，对于有根据的不同意见还是要放进去，所以今天我们的文件总是面面俱到。我们撰写评估文件时，总是要把它带到情报委员会，把它放到桌面上，让每一个人都有机会发表自己的意见，并鼓励他们反映看来是重要的不同意见，最后写进文件中去”[19]。这种态度受到了情报界其他机构的赞赏。国防情报局的一位前任局长说：“凯西对于别人的不同意见确实是谦虚地对待，如今国防情报局的人觉得，只要他们有不同意见，凯西都会采纳。”[19]接替凯西的罗伯特·盖茨认为，正在进行的信息技术革命将拉近情报与决策之间的距离。情报越来越成为政府制定外交政策过程的中心，在某些领域，政策本身就是依靠情报来运行的，如技术转让、毒品走私、恐怖主义，如果没有情报，那将一事无成。随着国际事务的愈益复杂，决策者在制定政策时需要大量的资料，并需要对事态发展作出长期的预测，而情报部门是能够提供这种预测的惟一的一个部门。盖茨指出，中情局的作用主要体现在情报界和决策界之间的互动中，正是这种互动关系确立了中央情报局的影响和作用。该机构的价值取决于它的评估是否得到重视，它的信息是否与决策相关，及时，有用，然而这种情报和政策的动态互动关系并不为人所理解。他要求分析人员，在每项情报评估的关键判断中要明确指出对美国政策的隐含意义，每项评估都要强调目标政策受众面临的某种机遇和挑战[20]。这种政策取向后来被概括为“机遇分析理论”，并被写入2007年6月21日生效的第203号《情报界指令：分析标准》。该《指令》明确指出，分析产品提供的信息与洞见，应与产品预期用户拟解决的问题相关，分析产品应该提供有用的背景，对威胁发出警告，进行机遇分析。为完全满足这一标准，分析产品应考察并明确提出这些信息和洞见对预期用户和美国国家安全利益直接的或近期的影响，在可能的情况下，也要考察其长期影响，并确定潜在的非直接的或次要的效果。2008年，美国国家情报总监迈克·麦康奈尔(Mike Mcconnell)正式提出，情报界的使命是向决策者提供“决策优势”[2]，这种理念与机遇分析理论完全一致。可以说，这段时间美国的情报与决策关系虽然不乏争议，尤其是伊拉克大规模杀伤性武器问题的评估更是闹得沸沸扬扬，但对有关情报与决策关系的底线，美国学界、情报界、决策层是非常清楚的。

2 美国情报界对情报与决策关系的探讨

1947年谢尔曼·肯特出版《战略情报：为美国世界政策服务》一书，开始对战略情报与战略决策关系的探索。他对战略情报与战略关系的探讨，成为美国情报界讨论情报与决策关系的基础。

肯特认为，情报务必紧贴政策、计划和行动，以便得到最大限度的指导，但又不能太近，以免丧失了判断的客观性和完整性，也就是说情报与决策之间要保持一种不即不离的状态。肯特希望能在两者之间寻找到一个理想的平衡点，从而指导情报与决策关系的良性发展。

肯特认为，情报机构不应是目标的设计者、政策的起草者、计划的制定者、行动的执行者，而是它们的辅助者。通俗地说，情报机构就是服务者。情报机构的任务是保证执行部门消息灵通，用恰当的情报提请他们注意那些可能被忽视的事实，并且应他们的要求分析各种可能性。从这个意义上来说，情报机构必须得到执行部门的专业指导，没有这种指导，它将无法完成任务，并丧失参与任务的激情，从而形成一种恶性循环。

肯特认为，如果情报与决策关系过于密切，也会产生危害。这种危害主要体现在两个方面：其一，情报机构会丧失独立性和完整性。一旦和决策部门联系过密，情报人员就会发现自己经常被当作可任意使唤的后备精英，从事一些非情报性质的工作，情报机构的独立性和功能完整性由此遭到破坏。决策部门会使情报人员花费大量的时间和精力从事一些当前急需解决的问题，而忽视对长远问题的研究。其二，情报机构会丧失客观性。当情报组织疲于理解行政当局多变的“政策”之时，其分析产品的客观性也就荡然无存了。这就需要处于外围的情报机构提供客观公正、不偏不倚的理性分析和判断。情报机构的专家学者在预防自身的思维弱点时受过专门的训练，这可以制约他们的非理性分析。但是，如果情报机构屈服于政策，就会违背原则，成为现行政策的辩护者。

如何解决情报与决策关系过远与过近的问题？肯特认为唯一的方法就是折中，即保证情报机构拥有行政上和实质的独立性，并利用一切方法使情报用户和情报生产者相互熟悉对方的组织结构，从而使情报机构能得到专业指导，同时又能保证其产品的客观性。

肯特对情报与决策关系的看法奠定了美国情报界对此问题的基调。美国学术界后来给肯特的观点贴上了一个标签，即“政策中立”。其要义是：严守情报分析的客观性，尽可能消除情况的不确定性，避免给出政策处方，将政策选择权交给决策者[21]。这个标签大大影响了人们对肯特有关情报与决策关系的认知，但在肯特情报生涯的大部分时期，他主张的“政策中立”并不意味着情报与决策无关，恰恰相反，他主张的“政策中立”，十分强调情报与政策的相关，以及政策对情报的指导。这与后来盖茨等人主张的“机遇分析”理论有异曲同工之处。

在《战略情报》一书中，肯特花了大量的篇幅论述情报在优化决策方面的作用，他认为情报在决策过程中的工作体现在两个阶段，在第一阶段情报要对出台政策的形势进行详尽的分析研究，在第二阶段要对政策可能提出的各种选择性方案进行客观公正的探索。换句话说，情报要参与评估政策的可行性，并告诉决策者可能的选择。他在书中援引了这样一个故事：情报人员报告了敌情并判断情况很严重，并判断我们可能失败，但是，决策者否决了情报人员的判断。对此，肯特写道：情报人员(“白羚羊”)已经竭尽全力地根据“标准操作程序”(即判断了情况，预测了战争的前景，实际上指明了决策者未来的选择)来完成这项工作。但决策者否决了情报人员的判断，不是因为对情报人员的数据及客观性有合理怀疑，而是因为决策者自己的直觉和一厢情愿的想法。对这种决策方式，肯特是持否定态度的。可见，肯特的政策中立原则，并不意味着情报与决策全无关联，也不意味着分析人员对决策者的选择没有自己的倾向，只不过他恪守本份，把政策的选择权留给了决策者。肯特明确提出，政策倡议不是情报人员的事，如果情报人员进行政策倡议，那就侵入了决策领域。同时，肯特指出，情报人员提供的知识必须完整、准确、及时，有助于解决正在发生或将要发生的问题，否则它就是无用的。如果情报人员对行动计划和实施情况一无所知，他就无法生产出符合要求的知识[10]。所以，肯特所说的“政策中立”并不是与政策无关。

研究肯特对战略情报与战略决策关系的看法，不能忽视一个基本事实：肯特对情报与决策关系的看法有一个转变过程，前期的肯特和后期的肯特在情报与决策关系的看法上并不完全一致。肯特在中央情报局长期任职，《战略情报》一书写于1947年，而当他离开中央情报局时，已经是1967年底。二十年时间里，美国的情报与决策关系发生了巨大的变化，从艾森豪威尔的政策中立，到约翰逊的情报政治化。这种恶化的情报与决策关系使肯特对政治化充满了厌恶，也使他对密切的情报与决策关系充满了警惕。他警告同事，如果与决策者过从甚密，那么他就可能不是在追求真理，而是在追逐权力。肯特在最后一次有关情报与决策关系的演讲中，更是大声疾呼要保持情报的独立性，而对来自决策者的指导未置一辞：“我想如果我们这些干情报的人有一天被给予三个希望：全知全能，受人信任，再加上在政策事务上能施加影响……这太糟糕了，仅仅是希望施加影响这个念头本身就足以使情报毫无影响。事实上也发生过这样的情景。由于过于追求情报对决策的影响力，有朝一日我们也许会看来像是另一个政策声音，然而没有人希望听到这种声音。”[20]这种观点已经偏离了他在1947年写作《战略情报》一书时的观点，使中央情报局的情报分析在很大程度上成了一种学术研究。所以，肯特在情报与决策关系的看法上存在偏移现象，看不到肯特前期对情报与决策关系的详细论述，认为美国情报史上存在疏远情报与决策关系的“肯特模式”，是不恰当的。如果一定要给肯特的观点贴上一个标签，考虑到引起肯特观点变化的历史背景，那么，用“政策中立”即前期肯特的观点来概括“肯特模式”更为贴切。

与“政策中立”相对立的是情报政治化。所谓政治化(Politicize)，据柯林斯辞典解释，是使某事具有政治属性或偏见，如“宗教讨论政治化”(to politicize a religious debate)就是使宗教问题的讨论受政治因素影响，使其带有政治属性。从这个角度去理解，所谓情报政治化，就是使情报或情报工作受政治因素影响。因为在英文中，情报(intelligence)有多重含义，既可指情报或情报产品，也可指情报工作。有人从情报工作这个角度去理解情报政治化，但这样理解实际上没有意义，因为情报工作本身是政治工具，它不可能不带有政治属性。因此，“情报工作政治化”不是一个合适的研究议题。情报工作政治化问题并不是美国情报界所独有的现象，甚至于可以这样说，美国情报界的政治化倾向是最不严重的，与美国体制相异的国家，政治化现象往往要严重得多。美国的政治传统使美国朝野对情报工作有一种天然的警惕，担心情报与政策的关系过分亲昵，导致情报机构成为国内政治斗争的工具，因此，在设计情报体制之时，美国强调情报机构不应成为盖世太保，不干预公民的个人自由，情报机构与行政部门必须分立，从而避免情报工作受到行政部门的过分干扰，妨碍情报的客观性。1947年《国家安全法》特别规定，中央情报局没有国内执法权力。这样的情报立法限制了情报机构对国内政治生活的参与，因此，类似的政治化问题不太严重。从情报工作角度理解情报政治化的中国学者，包括高金虎、刘强等人。高金虎在《美国战略情报与决策体制研究》中指出美国情报工作具有政治化特点。武洋和高金虎讨论的法国情报政治化主要是法国情报工作的政治化，刘强把情报分析的政治化和情报工作的政治化合在一起进行了讨论[9,22,23]。

美国情报界的政治化，更多的是指一种畸形的情报与决策关系，即情报机构由于主客观原因，刻意歪曲事实，以满足某种政策偏好。在此种情报与决策关系中，情报与决策完全没有了距离。即使情报机构表面上保持了独立，其分析也是独立进行的，但由于决策层的压力，或者是分析人员的曲意逢迎，其分析不可避免地掺杂进了决策者的偏见，进而使分析的客观性大打折扣。而肯尼迪-约翰逊时期的情报与决策关系，就是这样的情景，完全符合情报政治化的定义。对这种情报政治化现象，肯特深恶痛疾。他指出，当情报组织疲于理解行政当局的多变“政策”之时，其分析产品的客观性也就荡然无存了。情报机构屈服于政策，成为现行政策的辩护者[24]。

在美国情报史上，盖茨以“情报政治化的旗手”而载入史册，张晓军教授团队在其出版的一系列著作(包括译著)中，援引中央情报局分析人员约翰·简特里(John Gentry)的观点，认为罗伯特·盖茨在中央情报局“以其过人的魄力和手段推行情报政治化”，由此，罗伯特·盖茨成为情报政治化的典型代表，这一观点对国内学术界产生了极大的影响。然而，细读罗伯特·盖茨的相关演说，我们实难找到盖茨鼓吹情报政治化的证据。

罗伯特·盖茨早年加入中央情报局，20世纪70年代在国家安全委员会供职，了解决策者对情报的要求，知道决策者欣赏何种类型的情报分析。他(以及保罗·沃尔福维茨、杰克·戴维斯等)认为情报与决策之所以脱节，是因为情报分析人员不了解决策流程与决策者。盖茨用嘲讽的语气说道，中央情报局的分析人员熟知世界上每个政府的运转方式，但惟独不了解美国政府是如何运作的[20]。1982-1986年间，盖茨担任中央情报局负责情报分析的副局长，得以利用自己在职务上的优势，在情报分局推行一条新路线，即希望情报界能从决策层得到更多的政策指导，从而提升情报产品与决策需求之间的相关性。他并不认为自己的观点与肯特存在什么区别。他援引肯特对情报与决策关系的论述，认为情报与决策之间存在一条界线，但正是肯特最早提出决策者和情报人员之间应该进行更直接、更密集的互动。太远的距离对有效的分析威胁更大[25]。盖茨完全同意肯特的认识，他指出，“情报永远不可能中立”，“作为分析人员，我们面临的挑战是提供能够客观评估相关政策问题的情报，确保情报产品得到相关决策者的重视”。

罗伯特·盖茨主张情报政治化吗？答案是否定的。1987年盖茨在《外交政策》上发文阐述中央情报局在美国外交政策的制定中的作用，文中他对美国决策层干预情报判断的现象也痛加鞭挞。他指出，政策制定者总是喜欢支持其政策的情报，经常试图影响情报分析，以支持他们想要得出的结论。为此，政策制定者在向情报机构提出问题时绞尽脑汁，有时他们也隐瞒信息，扩大或缩小问题范围，在极少数情况下，他们甚至试图恐吓情报分析人员。

盖茨并不认为这种现象是正常的。他认为，情报分析应该保持独立性和客观性，在保护情报评估的独立性上，分析人员应该坚持诚实底线[25]。他援引前中央情报局局长威廉·韦伯斯特(William Webster)的观点：决策者可能有不同的观点，可能不喜欢听到不同的意见，但是，“我的立场是，在编写情报判断，特别是在生产《国家情报评估》时，我们将提供情报给决策者使用。他们可以全部使用这些情报，也可以只部分使用这些情报。他们可以忽略这些情报，或者把情报文件撕成碎片，扔进废纸篓里，但是，它们不应被改变。”[25]对韦伯斯特的这种态度，盖茨是持肯定意见的。在文章的最后，盖茨援引埃里克·拉腊比赞扬乔治·马歇尔的话，说中央情报局致力于“向权力宣示真理”。盖茨指出，让决策者阅读情报产品不应损害情报分析的客观性，并不意味着要粉饰情报分析。如果在某个问题上决策者与分析结果持有异议，分析人员不应轻描淡写，否定这种观点，而应该阐述我们分析的优长与不足，提供情报判断背后的证据和推理。审查所有可用证据，并确定存在的信息空白、盲点和可能的替代情景。在任何情况下，我们都不应该改变我们的判断，以迎合决策者。”[25]

1992 年3月16日，盖茨作为中央情报局局长在中央情报局礼堂发表讲话，讲话的主题就是“防范情报政治化”。盖茨在讲话中通篇强调，情报分析应该努力与政策相关，但是，“我们不应允许我们的分析偏向于某种政策选择”，“政治化是一个严重的问题，它在中央情报局或美国情报界没有一席之地”[26]。

很难想象，这样的观点会与政治化——即歪曲情报分析的结论以迎合某种政策选择——挂上钩。事实上，正是盖茨对情报分析标准的强调，使其成为影响美国情报分析的四大分析家之一。简特里(John Gentry)等人对盖茨的攻击，掺杂了太多的个人感情。正如张晓军教授在其《美国军事情报理论著作评介》中指出的，简特里始终自认为是情报分局上层官僚打压的对象，心中的不满与怨恨之情难以压抑，这使其在撰述时融入了较多的感情因素，少了一些理性的思考[27]。而马克·洛文塔尔指出，指责别人情报政治化的通常是官僚政治争斗中的输家——其观点没有占据上风的情报人员，或不满当前政策方向的决策者(行政机构或国会人员，拥护现政府或者在野)。因此，这些人的指责可能和他们操心的情报同样不客观[2]。

因此，简特里等人对盖茨情报政治化的指责是否言过其实，就成为一个疑问。盖茨对情报分析客观性的强调，对情报政治化的防范，在中央情报局推行的情报分析改革，与肯特的观点并无对立之处。考虑到肯特在情报生涯的后期对情报与决策关系的看法有所改变，盖茨更多地强调了情报与政策的关联性，因而对肯特后期的观点有所纠正，也就是将情报分析从远离决策的学术研究拉回肯特前期提倡的政策中立轨道。他主张建立更密切的情报与决策关系，称其为“政策相关”可能更为贴切。称美国情报史上存在一个与肯特对立的盖茨模式，实际上不符合实际情况。

盖茨的观点实际上反映了一些激进的情报分析人员和负责行动的驻外特工的观点，包括他的前任霍伊特·范登堡(Hoyt Vandenberg)、比德尔·史密斯(WalterBedell Smith)、约翰·麦康、威廉·科尔比(William Colby)。威廉·科尔比认为，与决策者保持密切的联系并不会损害情报分析的客观性，可以避免情报与决策脱节的痼疾。情报工作应该与决策靠得近一些，应该有机地融入整个决策体系中。前中央情报主任理查德·赫尔姆斯(Richard Helms)刚开始也严守戒条，不介入决策过程。然而，到1968年8月29日，他终于忍不住给约翰逊总统呈递了一份备忘录，阐述越南战争的失败对美国国家安全利益的影响。备忘录在列举了大量事实后表示：“相对于以前大部分争论所得出的结论而言，承认失败所承担的风险或许是更有限度和更易控制的。”[28]这样的做法，与肯特所说的“白羚羊”的故事，完全一样。美国国务院情报研究局局长罗杰·希尔斯曼(Roger Hilsman)认为，情报生产者必须“坦率和有意识地以政策和行动为导向，使工具明确地适应政策的需要”[29]。

在肯特、盖茨和政治化之外，美国情报界确实存在第三种声音，即情报应该参与塑造态势。这一观点最早的倡导者是耶鲁大学教授威尔莫尔·肯达尔。1949年，肯达尔在一篇题为《情报的职能》的书评中，严厉批评了肯特关于情报与决策之间应该不即不离的观点，认为情报的作用是直接帮助决策者确定对美国影响敏感的事务，帮助决策者实现美国的外交政策目标。他认为情报工作的最终目标是优化决策。要确定决策是否得到优化，有三个指标可供检验。其一，它必须对可供选择的方案进行理性的考虑；其次，它必须对每一种结果的副产品作了系统的考察；其三，它要对可能出现的不同结果作一个理智的考虑，从而确定每一种结果之间的优先序列。这要求决策人员对事情的来龙去脉，对事态可能的发展提出尽可能多的预测或假说，并提出针对性的对策。肯达尔认为情报分析人员应该像国家安全委员会负责某一地区事务的中层决策人员一样，自己对情况进行分析，自己提出政策建议[30]。肯德尔认为，情报部门的职能是直接帮助“政治上负责任”的领导人实现他们的外交政策目标。这一观点实际上是情报“塑造态势”功能的滥觞。后来，美国情报官员杰尼佛·西姆斯(Jennifer Sims)提出，情报工作应努力向决策者提供情报，造成胜过敌手的优势，让其行事更加自信，使成功的可能性更大。1996年，美国国家战略信息中心(NSIC)情报改革工作组发布了一份题为《美国情报的未来》的评估报告，该工作组的成员大多有情报工作经历和决策机构经验，其主要作者是《无声的战争：理解情报世界》的作者加里·施密特(Gary Schmitt)和艾布拉姆·舒尔斯基(Abram Shulsky)，他们明确提出，分析人员的职责是利用他们的专业知识，使美国政府能够评估国家安全威胁的严重性，并预测政策机会。所以，情报分析的最终目的是帮助决策者塑造未来，而不是预测未来[31]。这种观点出台后，得到情报界的广泛欢迎，被称为机遇分析(opportunity analysis，也称为“行动分析”，action analysis)。2008年，美国国家情报总监迈克·麦康奈尔正式提出，情报界的使命是向决策者提供“决策优势”[2]。这种做法表明，美国情报界对情报工作的职能定位，已经从感知态势、评估态势、预测态势，发展到塑造态势。因为态势的塑造源于成功的行动，成功的行动又源于睿智的决策，而决策优势却是情报机构提供的，中间的链条关系一目了然。

塑造态势离不开情报运筹或情报谋略，但情报的运筹涉及情报与行动两个部门之间的问题。情报机构生产情报产品，就可能影响国家利益威胁性因素发出预警，就可能推进国家利益的机遇提出对策，这是“行动性分析”的内涵。但这种策略是否成为政策，是否转变成行动，这是决策者的权限，而不是情报分析人员的职能，如果把情报运筹作为情报机构的职能，那么，在官僚体系中本就居于弱势地位的情报机构将没有存身之地，如此运筹也会为情报政治化埋下祸根。在美国情报史上，情报运筹最突出的时期是在艾伦·杜勒斯时期，当时的中央情报局决定推翻刚刚执政的卡斯特罗政权，杜勒斯把已经制定好的猪湾入侵行动计划摆在了新总统肯尼迪面前，结果，缺乏行政经验的肯尼迪接受了中央情报局的行动计划，最后导致猪湾惨败，事发后，杜勒斯和他的助手比斯尔离开了中央情报局，结束了情报生涯[32]。这样的运筹，严重跨越了情报与决策关系的界线，成为情报政治化的典型。这种现象，恐怕没有哪一个美国情报理论家或实践人员会公然接受，就像美国情报与决策层没有人会公然宣称情报应该政治化一样。

在美国情报史上，肯特和肯达尔被认为在情报与决策关系上观点对立。细读两人的相关著述，可以发现肯达尔对肯特的观点存在误读，最明显的误读有两点，其一是肯达尔认为肯特主张情报分析只提供专业知识供决策者参考，不影响政策的制定，其二是肯达尔认为肯特的情报分析理念“厌恶”美国的国内政治，认为“如果情报部门要用最好的专家知识来阐明决策，肯特对考虑美国国内政治和社会科学理论的厌恶就会弄巧成拙”。如前所述，政策中立并不意味着与决策没有关联，而是说不干预政策议程，不干预政策选择。在越南战争的战斗序列评估问题上，中央情报局与国防部和白宫持相反意见。为了使《国家情报评估》更客观，更具有说服力，经得起决策者的挑剔，谢尔曼·肯特和阿博得·史密斯集中了中央情报局全部分析力量，让他们就争议问题做出报告。分析家萨姆·亚当斯认为军事援越司令部大大低估了越共的力量。它认为越共的人数只有27万人，而实际上可能有65万人。这个估计远远超出了美国决策者可以接受的范围。肯特的这种做法，实际上是在向约翰逊指出：继续进行战争没有出路。然而，约翰逊一意孤行，强迫中央情报局把对越军的估计数字说得低一点。这一案例说明，肯特的政策中立并不是不关心政策，而只是把政策的选择权留给了决策者。后来担任美国国防部副部长的保罗·沃尔福维茨一再提醒情报人员，他们的任务是为政策制订者提供情报，而不是试图去取代他作出决策，不管他们对这个问题的感觉是多么强烈[33]。肯达尔认为肯特厌恶美国国内政治，言下之意是，肯特不关心美国国内的政策情况，但我们实在找不到任何证据来说明这一指控的合理性，因为在《战略情报：为美国世界政策服务》一书中，肯特讨论最多的，就是情报要从决策者那里获得指导。他也讨论过这样的情景，即决策者和指挥机构基于保密的原因，向情报机构隐瞒了其真实意图，导致情报产品不贴合实际。肯特对此现象持严厉的批评态度，他指出，“保密就像装甲。你可以把装甲堆得很厚，装甲越厚，里面的人就越安全，绝对安全也就绝对无用”。所以，肯特是不认同为了保密而不向情报分析人员透露真实意图这种做法的。

由此可见，肯达尔并没有真正读懂肯特，他对肯特的观点有许多误解，他们之间的区别远少于想象的那样，如果说有区别的话，那就是肯达尔说出了肯特的未尽之意：情报不仅仅应该提供知识，更应该用自己的专长去分析各项对策选择，从而影响政策的制定和执行。可以说，在情报与决策的关系问题上，肯达尔走得更远一点，但与肯特并无本质区别。所以，肯达尔的文章发表后，肯特并未作出反应，也未修改自己的表述，而只在后记里表示了感谢。而所谓的肯特-肯达尔辩论实际上并未发生过。而肯特的弟子杰克·戴维斯在几十年之后回溯这场辩论，也认可肯特和肯达尔两者的观点并不排斥[22]。

3 改善情报与决策关系的途径

从美国情报界的经验来看，情报与决策之间是一种共栖共生的关系，决策者依赖情报机构提出专业性建议，情报机构则需要决策者提供指导。笔者结合对美国战略情报与决策体制的了解，尝试从情报体制、情报与决策关系、情报政治化、情报分析等视角，对改进情报与决策关系提出自己的设想，其中有些观点与美国情报界尤其是杰克·戴维斯的观点存在契合之处。

3.1恰当定位情报与决策关系情况认识是进行战略决策的第一步，这一点无论是政策制定人员还是情报分析人员均无异议。然而，如果说要把情况认识纳入决策过程，并把情报分析人员视为决策体系中的一分子，回答就因人而异了。政策制定人员会说这侵入了他的决策领域，保守谨慎的情报分析人员也会说这不是他的责任。

定位情报与决策关系，必须从情报与决策两个方面来考虑。首先，决策者必须建立起恰当的情报观念，认识到情报是决策过程的重要组成部分。基于此，决策者应倡导情报与计划的同步，在政策倡议起始阶段，就把情报纳入进来，使其了解政策需求，有针对性地开展情报工作。同时，决策者也应意识到客观性是情报的生命。为保持情报的客观性，情报机构应该独立于行政部门，情报不应成为政策争论的工具，更不应成为政治斗争的工具。决策者应该让情报人员了解政策需求，适时对情报人员提供政策指导和反馈，但不能把自己的政策预期强加给情报人员，也不能选择性地对待情报。

其次，分析人员要恰当认识情报在决策过程中的地位。要尽可能地获取政策的指导，尽可能贴近决策需求，尽可能提供行动性分析，避免以“专业性”“客观性”为借口，将情报分析混同于一般的学术研究，成为与决策与行动全无关联的坐而论道。在提供机遇分析的同时，要坚守职业底线，保持职业客观性，不为了满足政策的某种偏好而刻意歪曲事实，不让政策预期干扰自己对局势的研判，不推动某种具体政策、对策选择或结果，而是尽可能降低情况认识的不确定性，帮助决策者塑造一个透明的决策环境，帮助决策者做出睿智决策，把情报优势转化为决策优势和行动优势，但是，对策选择应该是决策者的职能。正如美国中央情报局局长韦伯斯特所说，在准备情报评估时，分析人员应该实话实说，尽可能避免偏见，避免情报产品的政治化。决策者可能有不同的观点，可能不喜欢听到不同的意见，但是，“我的立场是，在编写情报判断，特别是在生产《国家情报评估》时，我们将提供情报给决策者使用。他们可以全部使用这些情报，也可以只部分使用这些情报。他们可以忽略这些情报，或者把情报文件撕成碎片，扔进废纸篓里，但是，它们不应被改变。”[25]这就是情报分析人员的职业底线。

3.2拓宽情报人员与决策者的沟通渠道成功的情报与决策关系表明，情报专家与政策制定人员之间保持良好关系十分重要。然而，情报与决策之间在沟通方面存在着障碍，也是一个不争的事实。这种沟通障碍同样存在于情报与决策两个方面。

就情报工作而言，情报分析人员对决策人员、决策程序、决策过程了解太少，其关注点脱离决策需求，其研究视野狭窄，其研究成果脱离决策与行动的实际情况，其产品表达形式不为决策者接受。马克·洛文塔尔把这种鸿沟形容为部落语言(tribal tongues)现象，意为部落与部落之间相距不远却语言不通。情报与决策虽然同处于一条决策链中，却由于彼此的隔阂而互不了解，以致供需双方发生不可调和的矛盾。如何跨越横亘两者之间的鸿沟，是摆在情报机构与决策层面前的难题。此中，拓宽情报人员与决策者的沟通渠道，是拉近两者之间差距的第一步。

情报是计划的先导，是决策过程中不可分割的组成部分。了解决策者的需求、发现敌方的能力、判断对手的意图、分析敌方对己方弱点的了解程度、协助决策者制定出符合客观实际的计划，是情报工作的应有之意。脱离了决策需求的情报工作，与大学的学术研究没有区别，对决策没有帮助，是不可能起到预警或辅助决策的作用的。二战期间美国战略情报局撰写的大量研究报告，之所以只有少部分在决策中发挥了作用，是因为只有这些研究报告紧密结合了决策需求和战争需要，因而受到决策者的高度重视，而其余的大部分研究报告只是刚刚走出书斋的大学学者打上情报标签的学术著作。它们远离了实践，远离了决策需求，不受决策者青睐，就不值得奇怪了。“如果政策制定者已经知晓自己需要了解哪些情况，情报机构才开发新的情报来源或加快分析能力以做出反应，通常为时已晚”[34]。因此，情报人员必须关注决策需求，预测决策需求。肯特强调情报不是纯粹的知识，而是服务于开展行动所需的实际事务的知识。情报应尽可能贴近政策，贴近计划，贴近行动。应该加强情报生产者与情报用户之间的相互理解与沟通。肯特指出，如果情报人员不了解决策者的所思所想，那就不能履行自己的服务职能；如果他不能赢得决策者的信任，他也不能履行自己的服务职能。

为改进情报分析与决策的相关性，分析人员应学会从决策者的视角看待问题。在决策者的视界里，万事万物保持关联，发生在一个国家的事件将会给本地区和世界其他地方产生影响，因此，决策者通常将情报置于更广阔的政策环境中去加以考量，但分析人员通常有自己的研究领域，负责某个具体的情报议题，由此决定他可能只关注某具体情况，不能高屋建瓴，站在战略全局分析、评估问题。分析人员必须对决策者面临的复杂形势及其所处的“宏观”世界有更好的了解，要学会从更广阔、更全面的角度出发，看待其所面临的情报问题，这样他们才能将分析答案置于决策者所看重的大环境中。诚如罗伯特·盖茨所说：“除非情报官员与政策制定者同处一条战壕，理解事件，知道美国的目标是什么，过程如何运转，什么人在做，他们将无法提供相关或者及时的情报以支援决策。”[35]

不了解决策程序是情报分析脱离决策的重要原因，把情报人员派到决策机构短暂代职，使他迅速熟悉政策制定的环境及其程序，不失为一个便捷的选择。罗伯特·盖茨曾要求每个希望晋升的分析人员去政策部门工作一段时间。这样的经历，可以使分析人员更了解决策人员对情报的看法，为什么有些情报产品不能让决策人员满意。理想情况下，分析人员应该作为决策者的现地分析顾问，量身定制，给决策人员提供个性化情报支持。为此，分析人员应该定期会见关键性的决策人物，与他们交换信息和看法，直接了解其心中最为关心的问题，从而使分析工作有的放矢，更贴近决策者的实际需要，而决策者也可以通过这样的交流得到最新的情况和可以为他们利用的分析成果[33]。所以，美国情报界提出，“一个好的国家情报官员应把一半以上的时间花在办公室之外，在华盛顿与政策制定者打交道”[33]。

在情报产品的生产和表达方面，分析人员也应掌握专门技巧。分析人员应该向情报用户说明情报产品的置信度，并说明在情报文件中，哪些为已知信息，哪些是未知信息，分析结果填补了哪些信息空白，所使用的情报信息可靠性如何[34]。“伊拉克大规模杀伤性武器委员会”的报告曾指出：“分析人员也有责任告诉用户情报界存在的重要分歧……除了将分歧意见传达给用户外，分析人员还必须设法向决策者解释他们的分析过程也存在某种程度的不确定性。”[2]

决策者的情报观念对情报与决策的关系影响很大，而这种观念又受制于他们的经验、他们对情报的认识，呈现出多样性。每位决策者本质上都是分析人员，但很少有决策者真正做过情报工作，体会过分析人员所面临的挑战。有些决策者在走马上任前已经有丰富的管理经验，理解情报的重要作用，而有些决策者在上任前并没有做好充分的准备，他们对情报的理解是一知半解甚至完全是误解。这样的经历无疑会影响他对情报的使用。所以，决策者应了解情报工作，树立正确的情报观念，熟悉情报工作流程，了解情报能在其决策中发挥怎样的作用，对建立良好的情报与决策关系不可或缺。这就需要对决策者进行必要的情报训练，帮助他们了解情报工作的特点和情报机构的局限，树立起正确的情报工作观念，以更有效地指导情报工作，更有效地使用情报。美国情报界的经验是由国家情报总监担任总统情报顾问，以帮助总统建立起正确的情报观念，让他理解情报机构并不只是一个提供事实的信息库，及时发出警告的哨兵，还可以是一个帮助总统看得更深、想得更远并能提出各种可行性建议的谋士。

3.3选择恰当时机提供情报支援研究表明，情报机构提供情报的时机也会成为影响情报产品使用的一个重要因素。曾任美国国家情报委员会副主席的葛里高利·特拉沃顿(GregoryF.Treverton)指出，情报通常在三个阶段对政策有用，其一是问题出现阶段，其二是政策选择阶段，其三是决策阶段。三个阶段情报对决策的支持力度不同，决策者对情报的重视程度也有很大差别[36]。在第一个阶段，由于问题刚刚出现，决策者对问题的前因后果还不清楚，他需要情报机构利用自身的专业知识，帮助他解读这一现象，分析事件的来龙去脉、可能产生的影响与后果。这个阶段的情报有如久旱甘霖，最受决策者重视。但遗憾的是，情报分析人员很少表现出先知先觉，他们往往与决策者一样缺乏先见之明，因而经常没有情报可供。在第二个阶段，问题已经呈现，危机已然形成，决策者正在考虑各种对策，以消弥危机。情报机构要对事态的背景、进程与后果进行详细分析，帮助决策者消除“战争迷雾”，思考每一种可能的对策选择，思考对手可能做出的每一种反应，从而为其做出选择做准备。这个阶段的情报也为决策者所看重。在第三个阶段，问题已经充分显现，危机已经暴露无遗，决策者依赖自己的聪明才智对形势做出判断，并定下了最后决心。但是，情报机构反应迟钝，只在决策者做出最终选择之后提供了情报。但决策者对这种马后炮式的情报没有兴趣。如果情报支持他的观点，他会接纳但并不会表示赞赏；如果情报与其决策相悖，那毫无疑问他会把它当成废纸。所以，情报分析不是一锤子买卖，它必须关注决策流程，在决策流程的各个不同阶段，提供相应的情报支援。选择恰当的时刻提供合适的情报产品，对情报在决策中的作用意义重大。

3.4提供机遇分析，贴近决策需求杰克·戴维斯认为，情报分析人员的任务是，“利用深入而扎实的专业知识和全源信息，使用理智的分析方法，向政策制定者提供独特的增值服务，以保护并推进美国的安全利益”[34]。但是，影响决策者使用情报的因素多种多样，但情报与决策者的关注不相关，情报产品的形式不符合决策者的要求，是情报得不到使用的重要原因。里根政府期间，美国国务院曾批评情报机构：“你们所做的一切就是解析数据，列出问题，然后告诉我形势很严峻。这我都知道。我需要你们提供的是对我手中筹码的评估——告诉我该怎么对付这些家伙！”[5]诚如杰克·戴维斯所说，决策者经常对情报预测不感兴趣甚至充满鄙视，其原因在于这种分析对他们的政策议程没有帮助。决策者喜欢的是行动分析(“action analysis”)。成为一个行动者而非反应者，这是决策者对情报提出的需求。为决策者量身定制，聚焦决策者的情报需求，回应决策者具体的情报需求，就是这种行动分析的最佳选择。分析人员应该像用户那样去定义情报问题，关注用户在决策制定中扮演的角色；他应该模拟用户的思考过程，像用户一样思考问题；他要善于发现存在的机遇，分析对方可能存在的薄弱环节。分析人员应该明确指出推行某项政策的机遇和障碍，充分展示其所掌握的证据以及分析技巧，在做出预测的时候不失其职业底线。这一理念，应该说源于肯特，但比肯特的观点更为激进。它对情报评估的要求，超出了“政策相关”这一层次，而更像肯达尔的观点。这种观点从20世纪90年代开始流行于美国情报界，成为美国情报界和决策层的主流理念。这种理论会让情报分析靠近决策需求，确实会产生政治化的风险，但比起坐而论道式的情报分析，这样的情报分析更有价值。

3.5提供客观专业的情报分析，避免情报政治化有学者认为情报正常化不可避免，情报政治化有“好”“坏”之别，笔者不赞成这种观点。情报政治化是一种恶习，是情报与决策关系的畸形表现，它严重损害了情报分析的客观性，削弱了情报分析人员在决策中的作用，是“美国情报界最强烈指责的耻辱之一”(中央情报局副局长马克·洛文塔尔语)[21]。在美国情报界，只有贝茨有“良性政治化”之说，但他所说的“良性政治化”，是“将情报带入‘政治领域’，但并不破坏它(情报的客观性)”[7]。这与盖茨和肯特的观点并无差异。

要避免政治化的影响，必须建立起一种分析文化，致力于提升情报分析的客观性与诚信(国家情报总监办公室的分析诚信与标准办公室将其作为情报界分析标准客观性与政治独立性五项标准中的前两项)。分析人员必须清楚，他们的任务是尽力解释事情发生的原因，建立独立于任何政治因素的论证框架，帮助决策者塑造决策环境，成为决策的基础，而不是被决策者用来诠释其决策的正确，也不是用来充当政治论战中一方攻击另一方的工具。“寻找真相并向同事和用户说出真相”已经成为美国中央情报局的核心价值观[37]。贝茨认为“政治利益、偏好或决策绝不能左右情报判断，这是不容改变的规则”[7]。被戴上情报政治化帽子的罗伯特·盖茨也一再声称，情报分析的绝对诚信是美国中央情报局最重要的核心价值观[26]。诚信，是情报分析人员应该具备的优良品质，是情报分析人员必须坚持的职业操守。这是避免情报政治化的最可行的屏障。

要避免政治化的影响，分析人员在解释情报现象时可以进行替代分析，进行多个假设，并在预测未来时设定不同情景。面对不确定的形势，决策者常常向分析人员或自己的智囊求助：“你认为我应该怎么做？”对这个问题的回答，取决于分析人员的智慧。有些分析人员认为自己掌握了事实真相，因此愿意告诉决策者一个肯定的答案，另外一些分析人员则认为“向权力宣示真理”是分析人员的职责所在，但事实上，由于情报分析的认知对抗本质，由于搜集手段和分析方法的局限，分析人员很少能真正地掌握事实真相，其所做的一切，充其量是减少“战争迷雾”，让不确定的情况变得更清晰一些而已。情报分析人员确实应该“实事求是”或掌握事实的真相，但鉴于情报评估的本质(评估就是在你不掌握事实的情况下所做出的猜测)，事实的真相可能永远无法知晓，真相永远在路上。在这种情况下，告诉决策者我们掌握了哪些情况，有哪些情况我们还没有掌握，我们对事态如何解释，除了这种解释外，对这种事态还有哪些可能解释，就成为分析人员的职责。所以，美国情报界选择了替代分析这一策略。在向决策者报告事态的进展和可能的解释时，他会这样表述：这里有三到四个选择。根据情报界对各选项未来发展的评估，其各自的优势与劣势就是这些。我们在情报报告中对每一个选项的置信度进行了评估，还请自己做出抉择[6]。如果分析人员事先已经为未来的想定设定了观察指标，那么，一旦这些指标真的在随后的事态中出现，即便这种事态不是决策者期望的，他也必须接受这一选择。

要避免情报政治化，分析人员也可选择适当的情报分析方法，尤其是批判性思维与结构化分析方法。分析人员可以通过分析用户的需求，转换提问的视角，确定关键情报问题等方法来确定自己在分析中有没有秉持分析的客观性，也可以通过结构化分析方法来应对政治化的压力。例如，战略情报分析部门的用户往往不止一个，在战略判断上，这些部门的政策取向往往并不一致。如果分析人员不愿将回答甲用户的答案同时提交给乙用户，那就说明他可能在分析时没有遵守基本的分析标准。批判性思维要求分析人员恰当地提出问题，要注意问题中隐含的价值观假设，这对克服情报政治化也有帮助。分析人员要确定，用户有没有将产品政治化：他们是否询问了暗示性的问题，或者构建问题，确保答案能以最好的方式服务于他们的政治主张？例如，在伊拉克战争爆发之前，美国的政策制定者曾不断向情报界施压，要他们找出伊拉克大规模杀伤性武器的藏匿地点。这一问题隐含的假设是，伊拉克拥有大规模杀伤性武器，这种提法限制了分析人员的思维，恰当的提法应该是：“伊拉克大规模杀伤性武器计划的现状如何？”这种提法没有提及武器是否存在，它会引导分析人员去寻找合适的解决问题的路径。结构化分析技巧可以建立起问题更严格的背景，让分析人员回答问题，并如实记录回答问题的方式，从而减轻政治化的压力。如果有人指责分析人员给出了政治化的回答，分析人员就可以呈现其得出判断的过程，并要求对方指出，他们在哪个分析环节缺乏客观性。通过竞争性假设分析法和其他矩阵方法，分析人员可以列出数据，保证每个相关信息都能就“其如何有助于分析”接受评估，还可以找出并质疑信息评级和诠释时隐含的假设。征候和征候校验器TM是应对政治偏见的有力工具。如果就某事可能发生的征候指标达成共识，如果某种情景对应的征候没有出现，对应其他情景的征候却出现了，某人还确信这种情景一定会发生，那么他的论据就站不住脚。分析人员可以这样表示：“这些指标是我们六个月前建立起来的，表明会有这样的事情出现。现在大多数指标都出现了，我们的分析得到了证实”[6]，在此情况下，大多数政策制定者都会表示信服。