特大城市都市田园综合体规划编管方法研究——以武汉市为例

武汉市规划研究院 胡冬冬，杜瑞宏

目前，国内关于田园综合体的理论研究与规划实践还处于创建摸索阶段，存在明显的重实践、轻规划，重建设、轻管控的现象。相关文献多停留在对田园综合体的概念内涵、特征意义、功能构成、建设运营等方面的讨论，缺乏规范化、普适化的规划编制方法与对管控管理路径的深入探析。因此，本文以武汉市都市田园综合体为切入点，尝试探索适应当前“五级三类”国土空间规划体系改革思维的田园综合体规划编制与管控方法，以期发挥田园综合体对周边乡村地区振兴发展辐射作用的同时，能够方便行政部门规划管理，严格约束各类建设行为，实现自然资源保护与农村农业农民发展的协调与平衡。

一、武汉市都市田园综合体的概念内涵

2017年中央一号文件提出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”，从建设对象、实施基础、受益主体和产业导向等多个方面明晰了田园综合体的概念内涵[1]。在此基础上，武汉市结合湖北省“三乡工程”的政策要求，对接国家现代农业示范区的建设要求，适应乡村地区“精细化”的规划管理要求，提出在市域乡村地区选择30-50平方公里的地域空间，按照农村生产生活生态“三生同步”的建设要求、一二三产业“三产融合”的发展要求和农业文化旅游“三位一体”的功能要求，规划建设若干大型都市田园综合体，从而培育农业农村发展新动能和新模式，形成农业农村规划管理新平台和新抓手[2]。因此，武汉市都市田园综合体是在乡村地域选择用地规模约30-50平方公里的农业、农村土地为空间载体，以“三生同步、三产融合、三位一体”为标准内涵，以功能复合化、产业多维化、主体多元化为基本特征，促进乡村地区农村资产综合化发展[3]和社会经济转型升级的农村创业创新孵化平台。

二、武汉市都市田园综合体规划现存问题

（一）规划范围不明晰，建设思路难统一

武汉市都市田园综合体规划的用地规模虽已确定，但规划范围是否包含小城镇的镇区空间，是根据区域道路、自然边界划定，还是结合行政界线划定均无定论。因此，目前全市都市田园综合体规划范围的划定方法存在较大差异性，如新洲区、汉南区的都市田园综合体是以一个小城镇的镇区空间为主导，带动周边乡村地区联动发展；蔡甸区、江夏区的都市田园综合体是以若干小城镇镇区空间为主导，突出区域性城乡联动作用；东西湖区、黄陂区的都市田园综合体则是聚焦于城镇建设区之外的生态农业地区，不涉及镇区空间，以集镇、大型农村社区为主要建设空间带动乡村地区的全面发展。规划范围是否涉及镇区，决定其规划建设思路、模式和管控要求不同；是否按照行政界线划定，决定其与法定规划村庄规划的衔接性、村域总体发展方向的一致性。因此，需进一步明确都市田园综合体规划范围划定的方法，确保其发展思路、规划内涵和管控模式的统一性。

（二）规划内容不一致，发展愿景难实施

由于规划编制技术规范的缺乏，武汉市都市田园综合体规划在不同编制主体和不同编制机构差异化的理解与导控下，编制内容和重点存在较大的分歧。部分规划偏向于旅游发展规划，侧重适应市场需求的旅游线路和产品设计；部分规划偏向于概念规划，侧重适应功能策划的建设空间方案设计。同时，由于规划信息不对称，普遍存在都市田园综合体规划中的旅游项目策划、空间设计方案与土地利用总体规划中的建设用地指标分布情况不一致、与市域村庄体系规划中自然村湾迁并、保留、扩建要求不一致，出现同一地域空间不同规划衔接性不足的问题，导致都市田园综合体发展愿景因不符合上位规划要求而无法落地实施。

（三）规划管控不得力，规划管理缺抓手

由于乡村地区本就是城乡规划管理技术薄弱的区域，武汉市都市田园综合体规划目前又普遍缺乏对建设用地容积率、建设密度、建筑高度等建设指标，以及建设风貌和生态保护方面的规划管控与引导内容，导致其空间方案设计缺乏规划依据和指标支撑，规划管理部门缺乏管控依据与管理抓手。因此，如何适应都市田园综合体这一农村新业态的发展要求，形成清楚明晰的规划管控思路，有效引导都市田园综合体内项目建设与生态保护、农业发展相平衡，应当是都市田园综合体规划研究的重点内容。

三、武汉市都市田园综合体规划编制思路

（一）城乡一体、三产联动的产业功能谋划

都市田园综合体应以“区域联动、特色鲜明、链条完整”的产业发展思路，从区域视角出发，尊重现状产业发展基础、落实基本农田保护要求、顺应休闲消费市场热点需求，探索三产发展路径，谋划全域产业发展空间，策划功能业态与建设项目。一方面结合食品消费结构转型变化，改变单一粮油作物种植模式为适应多元化食品消费需求的农业特色化发展模式，推进都市田园综合体农业产业化、规模化、特色化的生产划片和基地建设。另一方面，强化村庄与邻近城镇的产业互动关联关系，发展休闲度假、旅游观光、养生养老、休闲农业、农耕体验、乡村手工艺等第三产业，形成“以城促乡”的城乡融合发展态势，从而探索以发展快的村庄带动区域发展慢的村庄、以都市田园综合体带动周边乡村地区、以城镇带动乡村的区域协作路径。最终，构建三产融合的“第六产业”发展模式，实现农业产业化、特色化和休闲化发展，在都市田园综合体内形成“与市场需求相适应，与资源禀赋相匹配”的产业体系与功能业态。

（二）生态严控、历史传承的生态人文规划

基于乡村地区山水林田湖草等丰富的自然资源要素，都市田园综合体应按照先底后图的“反规划”思维，充分对接落实市、区级规划所确定的生态红线、基本农田保护红线等自然要素，进一步细化管控要求，在区域生态框架下构建管控严格的田园综合体自然生态体系。同时，挖掘地方乡土人情、历史文化、民俗传统等人文景观要素，通过特色活动策划、公共空间与小品设计、建筑肌理延续、本土材料应用等方式，构建能够体现乡愁、留住乡土记忆的人文生态景观体系。

（三）存量挖潜、规土合一的用地布局规划

基于乡村地区村庄空间分布零散，人均建设指标占比大，土地利用粗放不集约，建设指标极其有限的现实情况，都市田园综合体应借助多元化田园开发项目对建设用地的迫切诉求，积极引导村民集中迁并，以农村新型社区的建设方式改善农村人居环境，降低农村人均建设用地指标；并对腾退出来的存量建设用地进行功能置换，注入乡村新业态、新功能，以存量土地挖潜利用的思路解决都市田园综合体建设指标的问题。同时，充分对接土地利用规划中有关建设总量、耕地保有量等规划要求，基于产业发展谋划、项目建设落地诉求，进行“规土合一”的用地布局优化，落实生产服务性和农村生活性的公服设施配置要求与空间布局，落实道路、市政基础设施的配置要求与空间布局，形成全域全要素的用地布局规划方案，实现建设空间集约化建设和非建设空间功能化发展。

四、武汉市都市田园综合体规划管控思路

在自然资源部统一管理保护山水林田湖草等生态资源的国家部署下，在乡村地区建设行为日趋多元复杂的休闲经济市场影响下，“强底线管控、重建设引导”成为新时期乡村地区规划管控的重要方向，也是适应“自上而下”政府统筹管理与“自下而上”地方发展建设双重诉求的管控模式。因此，都市田园综合体应当以“生态保护优先、建设总量严控、刚弹管控结合”[4]为基本原则，从自然资源土地用途管控、建设用地建设行为引导、公共服务设施配置标准等方面形成都市田园综合体规划管控图则，以规范化的单元图则式表达方法实现乡村地区全用途管控、全要素指引的规划管控要求，从而科学引导乡村规划管理。

自然资源土地用途管控方面，主要是对生态红线所涉及的生态要素类型（自然保护区、水源保护地、区域性水域等）、土地用途、用地规模，以及基本农田保护红线和一般农用地、林地等其他自然要素的用地规模进行管控，并采取实线控制的方式。建设用地建设行为指引方面，主要是明晰建设用地性质、规模、边界，以及容积率、建筑密度、建筑高度等建设强度的刚性控制要求，同时对建设色彩、形式、材质、组合方式等提出指引性要求。公共服务设施配置标准方面，主要是以田园综合体为建设契机，补充完善农村生活性公共服务设施，确定不同等级村庄居民点的公服配套标准，从而加快城乡公服均等化建设。

五、结语

综上所述，本文以武汉市都市田园综合体为切入点，试图从中观视角探讨其在产业发展、功能谋划、用地布局、生态保护、人文传承、建设时序等方面的规划编制方法，并从自然资源土地用途管控、建设用地建设行为引导、公共服务设施配置标准等方面探索其规划管控路径。以期将田园综合体规划纳入至统一的空间规划体系，作为乡村地区规划管控和振兴发展的基本单元，做到向上承接落实市、区级规划要求的同时，能够向下衔接农村基层意愿，有效引导田园开发建设活动，强化乡村地区规划管理效能。