新时期农村社区治理研究<br/>——以Z社区为例

新时期农村社区治理研究
——以Z社区为例

2021-01-02广西民族大学沈秀园

区域治理 2021年15期

广西民族大学沈秀园

一、问题的提出

党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的工作要求，实现基层社会治理水平明显提高的主要目标。农村社区是农村治理的基层单位，由于历史因素、文化因素、经济因素等差异，使得农村社区治理成为推进国家治理体系与治理能力现代化的基础环节、薄弱环节。对农村社区治理进行研究，有利于探索农村社区治理的现状，发挥农民的主人翁意识，激发农民参与社区治理的主动性，拉动农村产业发展，推动建成共建共治共享的新时代农村社区。

二、治理现状：Z社区基本情况及治理实践

（一）Z社区基本情况

1.地理位置

Z社区在行政规划上属于广西河池市宜州区，位处河池市宜州区、河池市罗城县与柳州市柳城县的边界，距离宜州市区约60公里、罗城县城约40公里、柳州市区约100公里，交通较为便利；村子坐落在中和河流入龙江河河口处，属于大中型水力发电厂洛东水电厂上游丰水区，河流交错，水资源丰富；所属农地以社区向右辐射，呈圆边放射状展开，多以平地为主，有少量丘陵坡地，土地开垦较为便利，但由于水系众多，加上分配田地的公平性，农户拥有的田地较为分散。

2.人口及土地

Z社区目前共有在户居民259人①，青壮年常年外出务工，社区常住人口多为儿童和50岁以上以及无法外出务工的居民，儿童多为隔代抚养，出现了严重的空心化和老龄化现象。因为劳动力缺失导致村中土地闲置，加上农地分散碎片化，导致无法大规模集中连片式生产，居民劳作成本较高。因此外出务工家庭若家中无剩余可耕作劳动力，滞留土地经营权将免费交给血亲或者关系密切者，少有人能以出租的方式将土地转包给他人，如果无人耕种，土地将会抛荒或用来种树。

3.收入来源

由于当地独特的地理环境条件以及人口流动，目前社区内的收入来源也较早些年有所拓展，农作物种植主要以水稻、桑树、甘蔗、玉米等为主，一般情况下稻谷和玉米不出售或者出售少量，桑蚕是4月至10月的主要收入来源，甘蔗除了自留蔗种外全部卖出，一般在冬季砍卖。同时，50岁左右的展品开始依托当地水域特色发展网箱养殖，养殖户约20多户，以草鱼、埃及鱼、族鱼等为主，养殖周期约为三年，形成梯队生产模式后，每年收益可观，有些养殖大户丰收年收入可达二三十万元。

（二）Z社区治理实践探索

在农村社区乡土性的基础上，Z社区在发展过程中努力朝着礼治秩序与法治秩序的方向形成有序整合，在社区治理实践中尝试探索出适合本社区发展治理方式，具体包括以下方面：

1.治理主体多元化

在参与社区治理过程中，该社区近年来逐步形成了以乡政府和村委会为主导的以村民为主体的结合治理模式，村民在社区治理过程中发挥着主要作用。在社区发展过程中，治理主体由地方政府和村委会、社区长为主，留社人员被动参与、外出人员无法参与的单一主体治理，转变为以政府和村委会主导、社区长搭桥，无论身处何处的全体居民都可以主动参与的多主体治理模式。

2.治理内容扩大化

随着农村社区公共事务的增多，涉及居民利益的公共服务也不断扩大，在社区治理过程中，治理内容的确定不再局限于当年的治理主体选择确定（即社区长选举），而是扩大到了涉及集体的所有村务事件上，例如村中道路铺设、维修，垃圾清理、焚烧炉建设，路灯安装、桥梁建设等一切有关村民利益的公共事务，都成了社区治理内容的关键部分。

3.治理过程商讨化

在治理过程中，过去在开展治理时大多是上传下达，上面政府要求社区干什么社区就干什么，要求社区怎么干社区就怎么干。近年来随着互联网的普及以及外出人口增多，越来越多的居民在学习外部社区治理方式的时候，发挥主观能动性，积极参与到本社区的治理过程中来，在社区公共事务治理和公共服务供给的过程中积极献策，改变了以往居民只具有执行者的角色。开放式的治理商讨过程发挥了居民的主体作用，广泛集中民智民声，调动居民社区治理的积极性。

4.治理执行集体化

社区事社区治，社区事务治理是否有效关乎社区居民的公共基础设施享用，社区治理的对象是一般来说主要是关乎居民生活发展的集体性公共事务，在社区治理中高度肯定居民的主体地位，激发了居民集体参与到社区治理决策的执行过程中的积极性。以社区水沟治理修缮为例，社区长在决策制定后只需传达居民哪一日动工，哪家哪户负责哪一条即可，具体执行过程居民都非常清楚，而且几乎不存在有居民拒绝执行治理决策的现象。

5.治理目标细致化

随着社区农业、渔业的发展以及劳动力外出务工赚钱，社区经济逐步发展，居民对于社区环境的要求不断提高，社区治理事务呈现扩大化的趋势。但在社区治理建设目标设定过程中，并没有直接设定过高、过快的建设目标，而是呈现出以问题为导向的细致化目标建设。例如，在2015年年末，因社区公共文化室里的一台电视被盗，社区开始讨论如何预防窃贼偷盗的事项，经商讨后得出一致结论由社区拿出公共财物，在社区主要交通要道安装公共摄像头，以保障社区财务安全。

三、治理困境：Z社区治理实践的挑战

Z社区在治理发展过程中虽然举得了一定的成效，但在未来的治理中仍存在着治理困境，主要体现在以下几个方面：

（一）农村人口外流导致空心化

青壮年劳动力外出，以及有能力的居民将子女送到市区求学并伴读，加剧了社区空心化。这种人口空心化引起的空间空心化与经济空心化，极易造成民主空心化、管理空心化和公共服务空心化，与时代发展要求的农村治理严重背离。空心化的背景下该社区治理的主体以留守者为主，而这些留守者治理能力十分有限，主体及其能力缺失严重影响社区治理。

（二）个体小农户发展的局限

Z社区目前依然采取以个体小农户生产方式，这不利于形成农业产业共同体，也无法形成集体经济。即使地域空间的整体性、生活的共识性以及血缘关系的多重影响，塑造了共同遵守的社区文化，但在外部经济利益的冲击下，小农生产的弱质性极易表现出来。这种社区文化在没有经济利益共同体的聚合的情况下，很容易导致在治理过程中引发经济利益纠纷，从而阻碍社区治理效能的实现。

（三）农民治理组织发展缓慢

Z社区治理主体以居民户口为主，在社区会议协商治理过程中多按户为参与主体，也就是说，在协商过程中要提出什么意见或建议不仅代表着个人意思，还代表了家庭的看法，这种以家庭为单位参与治理的方式容易造成意见多元、阻碍社区治理进程的弊端。虽然近年来社区中出现红白事时，人们会以一种非正式组织的形态加入，但该组织相对来说主要是以血缘关系和亲密关系为纽带而形成的，在社区中有红白事的时候才会发挥作用，只起到维护社区礼治秩序的作用，并没有以组织为主体参与到社区公共事务治理的其他事项过程中。

（四）利益需求导致治理分化

社区中不同的家庭、家族利益需求不同，在社区治理决策商讨过程中会朝着自我利益实现方向而引起摩擦乃至产生冲突，加上居民攀比心理而产生的嫉妒心理的影响，社区决策制定实质上也是一种利益分化的过程，这导致社区在治理过程中困难重重。例如在社区公共资产使用方面，不同家庭的劳作方式以及收入来源，都会影响他们对公共资产的使用，该不该把社区集体款用于社区公共服务设施建设备受争议。

四、治理之道：构建特色农村社区治理模式

基于Z社区的现实情况与存在问题，结合当今社区治理的先进经验，对完善新时期的农村社区治理提出了如下建议：

（一）强化党的价值引导，发挥党在社区治理中的引导作用

在社区治理过程中，农村社区居民的文化素质和专业化治理水平还有所不足，因此在实施社区治理过程中要发挥好基层党组织的作用，在优良的乡风民约的基础上，强化党的价值引导，促使农民价值观念和生活方式的转换，增强农民的社区归属感，端正农村家风建设，塑造农村社区软性治理的观念，发挥基层党组织在农村社区治理中的导向作用。

（二）创新发展路径，立足当地资源发展特色经济

新时期农村社区治理要以农村社区为平台，跳出一亩三分地原始产出的传统观念，利用农村社区现有资源，创新经济发展路径，提升发展水平，结合利用互联网平台为居民收入提供更多的发展机会，使社区居民在家门口就能实现创收，为社区治理提供雄厚的经济基础和人才基础。结合良好的社区治理效能促进农村社区良性发展，满足农村社区居民的生产和生活需求，平衡农村社区人地结构，优化农村居住环境，促进农村社区健康快速发展。

（三）搭建农村治理平台，构建多主体参与治理模式

我国社区目前已经由统治时代转变为治理的时代，农村老一辈居民的思想中存在的社区公共事务应由政府和基层党委包揽的观念要彻底扭转。基层党政组织应该打破传统落后管治思维模式，带头搭建农村治理的平台，通过建立社区媒体宣传社区，吸引外部企业和优势资源。最终形成基层党组织领导、政府主导、村民组织搭桥牵线、媒体和企业加入的以居民为主的多元主体治理结构。