提升社区治理水平的制约因素探析*——以乌鲁木齐市为例

中共新疆维吾尔自治区委员会党校（新疆行政学院） 格岩

一、社区自身发展速度较慢

（一）地区经济发展水平较弱

随着社会的发展进步，我国多民族地区经济也有了飞速的发展，各民族物质文化水平都有所提升，但由于历史、自然等多方面因素，地区经济的发展是社区提升发展能力的重要因素，没有强有力的经济实力支撑，社区就很难得到较快速度的发展。

就国家统计局发布的中国统计年鉴（2020年）中按三次产业分地区生产总值（2019年）统计，新疆地区生产总值为13597.11（单位:亿元），排名较后，与宁夏、青海、甘肃等西部地区水平类似，而相较而言与内地尤其沿海等地区（上海地区总产值为38155.32，浙江62351.74）还存在很大距离。另外，在分地区按行业分城镇私营单位就业人员平均工资统计中，新疆地区合计为79421（单位：元），排名较后，与上海（149377）、江苏（96527）等地存在一定差距。

从上述简要对比可以看出，包括与东部地区在经济社会发展等方面相比，新疆在内的西部少数民族地区仍较为落后。因此，经济社会发展水平成为制约乌鲁木齐市这样的多民族地区城市社区发展治理能力的重要因素之一。“经济基础决定上层建筑”，没有经济的发展进步，社会运转的各个方面都很难实现跨越式的转变。

（二）“单位制”影响深远

单位制是我国社区管理模式的最初模式，对社区的管理模式发展和居民生活都产生了较深刻的影响。主要影响表现在社区和居民对政府的依赖性强以及社区自身缺少凝聚力等方面。

在过去的单位社会中，国家行政权力深深渗透到生活的各个方面，达到了国家和社会的高度重合，出现了“单位就是社区，社区就是单位”的现象。社会资源由政府和单位统一分配，居民仅仅是被分配和被管理者的角色。在这样的体制下，社区居民生活的方方面面都由单位出面管理，居民和社区形成了一种由上而下的从属关系。长期的深刻影响下使得居民习惯于认为社区事务就是应该由政府来管，主动参与的意愿缺失。

“单位制”在当时的时代背景下有一定的积极影响，使得国家具有强大的凝聚力和影响力，能够有效动员一切力量进行社会建设。但随着时代的发展，单位制的局限性越来越明显，逐步开始向街居制、社区制转变。制度转变是一方面，更重要的是需要居民思想意识能够跟着制度的转变而改变，这也需要一定的时间来过渡和发展。

二、社区居民参与不充分

社区居民参与是指居民个人参与社区公共事务决策与管理的过程和行为。社区居民参与社区事务的管理是社会公民参与精神的体现和基层公民参与的直接表现。然而在目前乌鲁木齐市多民族社区治理工作中，居民大都仅仅配合社区的工作、服从社区的管理，以社区主人翁意识主动参与社区事务的情况仍较少。

依照参与主体的自愿程度不同，居民参与可以分为两种：一种是主动参与，顾名思义即社区居民自觉自愿地参加社区事务，具有积极主动性，参与效果较好；而另一种是居民被动参与社区事务，参与的居民并不是出于自身的意愿，而是出于社区工作需要、社区工作人员的积极调动等形式被动参与其中，主动性弱，迟到早退，或者是敷衍了事，一旦完成自己的任务立刻“撤退”。也有人认为被动式的居民参与没有意义，只有社区居民自觉地参与到社区事务中才能最大化地体现社区居民参与的作用。

目前乌鲁木齐市大多数多民族社区的居民参与仍属于或者接近于被动式参与，主动参与较少。社区居民参与过程表现出主动参与意愿低、参与渠道不畅等特征。

（一）主动参与意愿低

乌鲁木齐市多民族社区居民主动参与度较低，受历史发展、体制变革等方面影响，大多社区居民很少主动参与社区事务，通常都在社区居委会的一再组织和动员下参加与自己相关度较大的活动，对于其他社区内的公共事务兴趣冷淡，关心较少，也很少会主动与社区居委会交流或反映情况。大多数居民对于自己所在的社区建设和发展几乎一无所知，除了居委会工作需要配合的时候，基本上不会自觉主动了解社区建设事宜。有的社区工作人员仅在需要应付上级考核或组织相关活动时才与社区居民联络，或者通过直接让社区楼栋长、单元长参加的方式简单应付。

在走访社区的过程中笔者以社区居民的身份主动与社区工作人员交流，希望更好地了解社区发展情况存在较大障碍，社区工作人员长期忙于自身工作并且习惯于社区居民参与度低的现状，也并不乐意与社区居民主动沟通交流社区发展情况。这样的现状短时间内难以彻底转变，需要社区工作人员和社区各民族居民在很长时间中逐步转变。

（二）参与渠道不畅

社区居民需要有居民参与的机制才能长期有效地参与到社区事务当中。目前来看乌鲁木齐市多民族社区居民在一定程度上仍然游离于这一机制之外，参与机制并没有把社区居民纳入进来。当前我国社区居民可以参与到社区治理过程中的制度化渠道仍较为有限，社区负责公共事务的正式机构主要包括居委会、业主委员会、物业公司等。在目前乌鲁木齐市多数多民族社区中，处理社区公共事务的主要部门为社区居民委员会或社区工作委员会，因此社区事务的主要负责机构单一，而主要负责部门忙于处理上级分配的行政事务，缺少长期可以使社区居民参与其中的工作机制。

有时居民也想参与到社区建设中，或者对社区建设有一定的想法、建议，但乌鲁木齐市大多数多民族社区却并没有持续有效能够使得居民参与其中的机制。因此，在居民有想法、有意愿参与的时候也难以付诸行动，没有畅通的渠道让居民参与进来。例如，在笔者走访社区的过程中，一位年轻居民叙述了自己主动参与社区公共事务的一次经历。

该居民所在社区的路灯多年失修，给生活造成了一定的不便，尤其女性居民下班时间较晚时回家路上存在一定的安全隐患。她向社区工作人员提出了此问题，社区工作人员也表示会尽快处理，然而之后却没有任何进展，也没有相关反馈，社区工作人员并没有切实去解决问题。经过将近半年左右的时间仍没有任何进展和回复该居民将此问题报向当地媒体，媒体进行了关注和报道，在媒体报道之后社区工作人员才向该居民认真回复了此问题，并又经过了一段时间的协商和处理才最终解决了问题。由此可见，居民想要真实有效地参与社区建设之中存在着很大的困难和阻碍，目前乌鲁木齐大多数社区并不能实现居民的有效参与，需要社区尽快建立相关的参与渠道，例如定期组织开展居民参事议事、建立民主评议机制、建立便民信息站等等。

三、社区工作者队伍建设不完善

社区工作者队伍建设滞后也是乌鲁木齐市多民族社区治理能力受限的重要原因之一。人才是发展的保障，没有人员的保障，再多的工作和计划也难以实施。社区工作者队伍建设重点体现在两个方面：人员的数量和人员的基本素质，即社区工作者队伍建设需要能够“保质保量”。目前影响和制约着乌鲁木齐市多民族社区发展的一个重要因素就是社区队伍的建设滞后，主要表现在社区工作人员流动性大、专业程度低、工作人员民族比例参差不齐等方面。

首先，社区工作人员流动性较大，难以留住人才仍然是突出问题。虽然近年来，乌鲁木齐市多民族社区工作人员已经不再是由传统印象中的“社区大妈”组成，而是吸纳了许多高校毕业生，但是有限的待遇水平、繁重复杂的工作内容等原因致使大多数高校毕业生也仅仅将社区作为一个工作跳板或过渡平台，一旦有更合适的工作岗位便立刻从社区离开。目前经常加班加点的工作现状更降低了一些社区工作者继续在社区工作的动力，导致社区存在“留人难”的问题，即便是有较多年轻人的社区，年轻人也通常待不久，造成社区工作缺少延续性。人员流动较频繁成为社区队伍难以建设的原因之一。

其次，社区工作人员的专业化程度和综合素质也有待提高。目前乌鲁木齐市多民族社区工作人员当中，大多数是在进入社区之后才开始了解和接触社会社区工作事务，对社区现代化建设和管理方面的理论知识了解较浅，在日常工作和与社区各民族居民、辖区单位、企业联络过程中产生的问题比较多，处理居民纠纷、摩擦的处事能力比较弱。社会生活的丰富化促使社区居民需求越来越多样化，对社区服务的要求也越来越高，相应的对社区工作人员的能力也有更高的要求，例如对于残障人士等特殊群体，只有拥有专业化水平的人员才能更好地满足其需求，但就目前乌鲁木齐市多民族社区人才情况来看，满足类似于这样的特殊性需求还是能力有限。

四、社区基础设施建设不平衡

社区的基础设施建设包括社区基本办公用地、社区服务机构及设施等，例如社区居委会、警务室、社区活动中心等。社区的基础设施建设能够在一定程度上显示出社区的发展现状及政府和社会对社区的关注力度。虽然近几年政府和社会逐步重视了社区的发展，但乌鲁木齐市多民族社区发展水平参差不齐，有些社区基础设施较好、较完备，但也有的社区建设仍然滞后，尤其地域较为偏僻的小社区，基础设施建设仍然滞后，主要表现在：社区办公环境简陋、面积狭小，社区服务设陈旧或缺失等问题。

首先，部分乌鲁木齐多民族社区办公面积狭小、场地分散凌乱、环境简陋、缺少设施等情况与社区承担的巨大工作量极其不相符。还有一些社区的办公场所和公司等用地混合、拼凑在一起，缺少独立的办公环境。同时缺少社区工作相关的硬件需求，例如很少有社区能够独立拥有可以让社区工作人员使用的培训中心等场地。因此硬件设施的缺少直接导致了一些社区工作的“名存实亡”，也使得一些社区工作职能停留在文字中，难以实际进行，也使居民与社区难以保持紧密的联系。

其次，社区居民的日常休闲娱乐场所也较为有限。一些社区并没有能够供社区居民娱乐休闲的社区活动室等，休闲锻炼设施也较为陈旧。据笔者了解，目前乌鲁木齐市各多民族社区的资金来源主要是政府资金，几乎不存在其他形式的收入，因此社区的发展与政府的支持紧密相连，社区的发展受制于政府的关注度。虽然近年来政府逐渐注重社区的发展，但政府能用于社区建设和发展的资金也十分有限，并不能方方面面考虑到社区的建设需要，形成了乌鲁木齐市多民族社区基础设施仍有滞后的困境。

五、社区信息化建设水平仍需提升

随着社会飞速发展、社区事务的日益繁杂和居民生活水平的提高，网络发展迅速居民对社区信息化建设的需求日益高涨。社区信息化建设主要指通过信息化手段，建立满足社区服务需求的网络体系和综合管理平台。社区信息建设是提升社区治理水平、改善社区民生服务的重要手段，目前乌鲁木齐市多民族社区网络信息技术的应用水平有了较大改善，但还需提升。信息化建设工作还存在许多问题，突出体现在基础管理平台效率低、信息化应用能力低等方面。一方面，目前乌鲁木齐市各区县的社区信息化建设水平参差不齐，缺少系统化的社区管理和网络服务平台。部分地区有相关的网络软件，但仅限于社区内部事务管理，难以实现不同社区、不同部门间的信息沟通。大多数社区虽然有一定的网络信息建设，但仍然处在初级阶段，问题很多，操作起来也比较麻烦，效率较低。尤其表现在社区与不同单位和部门进行工作对接过程中，例如类似于出租房屋管理、流动人口管控等方面工作，不仅仅是社区自己内部的工作，同时涉及公安、民政、税务等多个单位和部门。这些单位和部门在向社区进行信息或工作对接的过程中，出现录入相关数据时由于软件不兼容，同样的数据要进行多次录入等情况。有时也出现录入的条目和内容不一致，社区工作人员不得不多次上门登记核实信息，给居民带来了一定的麻烦，降低了工作的效率和质量。民政局等单位与社区、街道进行信息对接时也基本都是通过腾讯等大众网络社交软件或者邮件等方式发送和接受，较为随意，保密性较差。另一方面是社区工作人员自身对网络信息技术应用的能力较弱。尤其是一些学历层次稍低的社区工作人员，缺少一定的信息技术应用能力，在操作和应用的过程中也会存在一些问题。这些都限制了乌鲁木齐多民族社区信息化建设水平的提升。缺少科学、完善的信息技术支撑已经成为乌鲁木齐市各个多民族社区治理需要加强的核心内容。综上所述，城市社区治理水平受多方面因素影响，尤其是类似于乌鲁木齐这样多民族地区的城市社区治理工作具有较多异质性，与一般地区单一民族社区治理相比，有一定复杂性和难度。这些因素对社区治理能力提出了更高的要求。