党建引领城市社区治理和服务的机制建构：上海经验

广东工业大学政法学院 马聪

党的十九大对我国的社会基本矛盾提出了新的论断，[1]人们对生活的追求也不再仅仅停留在衣食住行等方面，精神层次的需求也日益提升，城市社区治理与服务的质量成为衡量人民美好生活的重要指标。中国共产党是我国各项工作事业的领导核心，国家就高度重视社区党建工作。加强新时期党建工作是我国城市社会治理模式变化的要求，同时也是为了满足人民对美好生活的追求以及提高中国共产党执政能力的要求。上海市作为中国共产党的发源地和较早一批开展社区服务的城市，是我国城市社区治理的“排头兵”，研究上海党建社区治理并对其创新机制进行探究，具有重要意义。

一、上海“党建引领”的社区治理实践探索

上海在过去十年间利用其独特的经济、政治等优势，在依托国家总体战略的情况下进行统筹规划，推动社区管理向社区治理转变。早在2004年上海就出台了文件强调了基层党建在社区建设中的重要性，要通过完善区域化党建加强社区的治理能力和服务能力。

（一）重心下移：将管理和服务重点向街道社区下沉

上海社区在基层建设中形成了很多优良策略，“1+6”文件提出的核心就是推动权利重心的下沉。如让街区的党工委全面负责本辖区内的各项工作安排；将街道划分为若干个片区形成网格化社区群等。一系列精准化措施的实施，很好地解决了传统管理中职责不匹、权力滥用和效率低下等问题，充分发挥了党组织的活力。在新形势的变化下，上海党建的格局渐渐从区域化转向整体化，形成了一个以街道党建管理为突破带动群建，多主体参与、多领域配合的社区管理模式，进而创建出一个多方位、多层次、多领域、全覆盖的社区治理新格局。

（二）核心建设：“党建引领”的区域化治理体系

上海社区区别于其他地区治理的特征在于坚持“党建引领”的社会治理模式。依托于城市社区的发展，上海形成了“两级政府、三级管理”的治理模式。通过发挥党组织的领导作用，引导社会力量参与到城市的社区管理和服务中。将社区党工委的范围进行扩充，成立社区委员会并引导社会各阶层参加，作为监督和评议的机构，落实党建引领、多元共治的创新模式。党组织发挥好桥梁作用，整合社会资源以更好的解决区域治理问题，进一步实现社会需求与供给的匹配。总的来说就是赋予街道党工委更丰富的资源和权利，以街区办事处为核心，各部门相配合，直接对社区进行治理。

（三）围绕中心：以党建引领社区治理中心任务

单纯依靠社区自身发展是不现实的，上海市基于现实考虑，建立了基层党建的“四级网格”结构，即市、区、街道、居民委员会四级纵向贯通、横向协同。由区委统一进行领导，定期对党建工作进行分析监督、献计献策；街道与区委密切配合，落实具体工作；社区党组织除专职人员外，吸收不同社会主体中的党员负责人，帮助街道党工委减少工作阻力。以党建为中心有效整合社会力量，围绕社会治理的重点开展各项工作，保证党建治理能够有效运转和推进，各项工作能顺利落实。

（四）智慧党建：以“互联网+”为支撑的党建服务

上海依托于现代信息技术对党建进行武装，推动社区治理与时代发展并行。推进“智慧党建”建设与“智慧社区”相对接，打破不同行业不同部门之间的“信息壁垒”。最具有代表性的突破是社区事务受理中心窗口的服务升级，由最开始只能办理单一的户籍事务到“全市通办”；由最初必须在窗口办理业务到现今“一网通办”，大大提高了社区服务的效率和满意度。

不仅如此，信息资源的流通和政务的公开大幅度提高了党建社区服务的规范性和透明度，群众还可对政府工作进行满意度评分，更是直接提高了服务中心的效率和质量，在党组织与群众间构建了一座信任的桥梁。

二、上海基层党建工作的制约因素

作为我国的超大城市，上海在“党建引领”下充分发挥了政治优势，将政治优势建立在经济优势的基础上，使社会治理与服务取得了优异的成绩，为其他城市的社区建设创建了典范，但在其建设和发展中还是存在一些不足之处。

（一）政府社区治理机制不完善

现有的政府的管理框架限制了基层党建的权利和资源分配，权责不匹配。首先，虽然政府有意识地加强基层党建治理的权利权限，但从现在街区党建的发展来看，基层党组织承担了社区治理中大部分的责任，权利却依旧受限。其次，不同区域的民生发展状况不均衡，对资源分配的需求层次也不尽相同，行政资源在划分的时候没有着重考虑区域发展的差异性问题，导致资源的再分配时产生不公正现象，影响了公共资源利用的效率，也使得致使很多想法成为空想，无法兑现，阻碍了社区的发展。

（二）社区工作者的培养需要增强

加强基层党建，完成各项任务和目标需要培养一批社区的工作人员。虽然上海的社会治理在我国发展位居前列，对社会工作者的培育工作也起步较早，但社会工作人员的流动性依然很高。而且由于社区资源有限，社区工作困难以及社区人员流动性比较强等原因，职位空缺等现象频频发生。社工队伍的建设情况不理想，社会工作者的后继力量不足。

（三）多元主体的参与的能力有待改进

上海社区治理中多元主体参与社区治理的水平参差不齐，影响了社区的发展。主要体现在各参与主体间的联系不够密切、活动的参与的方式较单一、主体间的权责界限不明确等方面，导致主体参与的积极性和主动性不强。甚至社区居民社区治理与服务的了解程度也不足，居民对社区认同感不强，使社区治理能力止步不前，单纯依靠党建进行引领的任务过于繁重。

三、完善党建引领机制的路径分析

基于对上海近年来的社区治理工作进行分析，分析其在党建引领路径中的经验和不足，利用好上海社区党建创新的经验并进一步解决好我国城市社区治理和服务体系中存在的一系列问题。

（一）推进基层党建的机制改革

一方面，中国共产党需要加强自身建设。基层党组织的工作领导能力和引领作用是进行城市社区治理和服务最重要的因素。在基层党组织内部，加强党员同志的思想教育，同时通过党内的思想文化建设引领社区工作者和各参与主体。加强人才保障机制，对优秀的人才进行培养，坚持社区工作者的专业化培养，建立一套专门的培养机制向社区输送人才。另一方面，加强街道党组织在社会治理方面的能力尤为重要。上级党组织对于街道党工委的支持力度要加强，同时加强监督和考核机制。对于两级党组织之间的权利归属要划分明确，防止出现权力交叉重叠、权利滥用等现象。在进行资源分配时要改变以往那种仅通过行政区划单元对资源进行分配的方式，创新发展资源配置的新模式，保证资源向真正有需求的地区倾斜，最大程度的提高资源的利用效率。

（二）推进“智慧社区”的平台构建

党的十九大报告提出要建设智慧社会。[2]要加强党建社区平台的建立，将社区事务进行信息化处理，加强基层党组织对整个社区的把控程度。同时不同主体间的权责界限也更清晰，为上一级党组织的监督和考察提供了便利。另一方面也要加强社区服务平台的建设，社区各参与主体均加入其中，各种政策和措施公开透明，成员参与渠道转型升级，社区主体可在平台上进行咨询和监督，形式更便利，省去了一系列的烦琐程序，居民参与的主动性更强。同时将居民最关心的事情列入平台进行展示，以人民为中心进行服务，创新各种组织活动的方式，尤其是对群众反响强烈的问题进行优先解决，提升人民的满意度。

（三）科学推进治理方法的创新

“社会治理要运用正确的方法论，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义。”[3]党建引领并不是意味着包办所有的事务，而是要创新工作方法，善抓重点，合理布局规划。所以在党的基层治理实践中，为了实现社会治理的管理权下放，使基层党建能够真正落到实处，就必须用科学的方法论创新治理方法。一是要继续坚持马克思主义的学习，坚持马克思主义与我国实际相结合的方法论。二是用科学的方法完善基层群众自治机制和社区志愿者激励机制。在党建引领的基础上，发挥党员的领导作用，以社会治理的质量和效益为出发点，健全社会的治理机制。通过倡导群众自治和志愿者参与，吸引更多的人加入到社会治理这一活动中来，统筹大多数人的智慧和力量，打造共建共治共享的社会治理共同体。

（四）加强基层治理的法律保障

在进行社区党建服务过程要加强基层治理方面的法律保障体系建设，全面提升社区居民的法治思维和法制意识。进一步完善社区管理的民主程序，推动社区治理朝着规范化、法治化的方向迈进。开展好线上和线下的法制宣传活动，线上利用“智慧平台”的建设，向群众进行普法教育，线下积极开展各种法治宣传活动，创新宣传方式，打造一种易于接受和理解的法制氛围。同时利用好法律推动“法治惠民”的新形势，成立相关的法律援助中心为群众答疑解惑，并对日常的纠纷进行调节和处理，妥善解决大多数人都法律诉求，提升居民对社区的满意度，对基层党建工作的认同感。