江苏省河长制实施方案介评*

河海大学法学院 黄雅屏

水资源至关重要而且不可或缺又无以替代，是人类生活和经济发展最为需要的自然资源之一①。我省河流密集、水系发达，水资源不但丰富而且孕育了很多非物质文化遗产，水生态、水文化、水环境交织构建了唯美而发达的江苏。但过去很长一段时间，为了片面的追求经济效益、追求地区的快速发展，很多河流湖泊的水域被非法占用，水面明显下降，这样河流湖泊的调蓄能力就大不如前；为了违规排放污水，有些企业、个人私自架设排污口，饮用水源和水质明显受到污染，水环境遭到破坏；还有为了谋取经济利益非法采砂取土，以及违法设障、围圩，甚至毁坏河床和水利设施等现象，这些对于我省的水安全、水治理、水生态、以及防洪排涝都提出挑战。

为提升河道管理，促进河流治理体系的完善，更好地为全省的经济发展保驾护航，更好地给人民群众提供“水清、岸绿”的生活环境，江苏率先开始“河长制”这一全新制度的摸索与实践，通过从上到下，对大大小小的河道设立五级“河长”的创新管理体系—省、市、县、镇、村，实现了对区域内河流的“全面无缝覆盖”，强化了流入所有河流湖泊的水质达标的责任，进一步加强对整个河道的整治和管理，维护河道及其流域的生态健康。“河长制”实际上是江苏首创且被推广全国的破解我国河流流域综合治理难题的制度创新。“河长制”实际也是党政负责人主导下的流域协同治理制度，其核心在于对党政责任人的问责追究，具有明显的问题应对特征。

一、江苏省河流众多且多为跨域河流

江苏是全国唯一拥有“大江、大河、大湖、大海、大运河”的省份，水域面积占16.9%，位列各省之首。同时，江苏经济发达，产业集聚，以1%的国土面积创造全国10%的GDP，国土面积GDP密度位列各省之首。因此江苏较早遇到了水资源短缺、水环境污染、水生态损害等水治理问题。

同时江苏省内的河流多为跨域河流，例如：沭阳县的柴米河全长59千米，既贯穿宿迁市，还涉及下游的连云港市。江苏省是长江下游的平原地区，河道流域都相互连通交错，我省主要河流可以分为三大流域系统：包括沂河、沭河、新沂河、新沭河的沂沭泗水系；包括淮河、苏北灌溉总渠、串场河、新通扬运河的淮河下游水系；以及长江和太湖水系。最重要跨域河流长江在我省境内的长度约为418公里，流域面积高达3.9万平方公里，还有大大小小180多个湖泊集中在太湖流域，跨域河道的代表还有用于调节水量的江南运河贯穿于长江与太湖之间。

江苏省境内还有众多跨流域调水主要河道：用于江水北调的不牢河、中运河、里运河；用于江水东引的泰州引江河、泰东河、通榆河；用于引江济太的望虞河和吴淞江，这些都是跨域重要河流。

而江苏省实行“河长制”，所管理的范围恰恰就包含很多跨域河流河道与湖泊。“河长制”本身强调的是属地责任，行政首长负责制也从实质上强化了区域管理。而跨域河流的综合治理涉及上下游、左右岸、不同行政区域，如何对跨域河流的河长制的推进现实有效的法制保障，从法律制度层面，确立相应的联合议事协调机制、信息共享、源头控制、水陆统筹、联防联控等保障和监督举措，有效避免纠纷的发生，为精准施策提供保障是我省“河长制”实施的难点。

二、江苏省“河长制”实施方案从水质达标到修复水生态层层递进

“河长制”为江苏首创，而且在水污染防治、水资源保护、水环境净化、水生态修复等方面已经发挥实效。2018年1月，《江苏省河道管理条例》施行，河长制在江苏以立法的形式被确认。为进一步加强全省河湖管理与保护，健全河湖管理保护长效机制，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕42号）要求，紧密结合江苏实际，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于在江苏全省全面推行河长制的实施意见》，省政府印发《江苏省生态河湖行动计划（2017-2020年）》，省河长制工作领导小组印发《江苏省河长制工作考核办法》，省河长制办公室还配套了《江苏省河长制湖长制工作2018年度省级考核细则》，各个市县也出台一系列《关于全面深化河长制改革的实施方案》，例如苏州市、无锡市等。

随着河长制从全面建立到全面见效，河湖面貌明显改观，生态系统逐步恢复，为了最终达到“河畅、水清、岸绿、景美”的水生态目标，《关于在全省全面推行河长制的实施意见》提出了五项总体目标，五个主要任务②，五项保障措施③。

《实施意见》紧密结合江苏实际，突出全覆盖，注重操作性、可行性，并且对于河湖治理提出了更高的要求④，以长江生态治理为例，江苏通过河长制大力开展岸线清理整治，落实长江生态环境“共抓大保护、不搞大开发”；江苏拆除长江沿江生产生活类建筑物124.7万平方米，岸线利用长度减少60.3千米，复绿573万平方米。同时，沿江水域实现全面禁止采砂，有效保护了河势稳定和水生态环境⑤。江豚被称为“水中大熊猫”⑥，随着南京长江大保护的展开，南京滨江区域的江豚频频现身，大保护成效初步显现，目前南京大约能观测到的有50到60多头江豚，也成为城市一亮丽的自然生态风景线。在地方新闻的视频中，记者在南京长江大桥下观测长江江面时，发现远处桥下一头头黑灰色的江豚聚集在一起。在随后的半小时里，一群一群江豚开始上演冲浪比赛。这是近年来观察到数量最多的一次。

三、江苏省“河长制”实施方案尚需“落地”

（一）加强监督，落实责任制

河长制责任体系开创性的以党政领导负责制为核心，监管不仅是对于破坏河道行为的监管，也是对各级河长的监督考核。

河长制执法监管也是一种水行政执法，行政执法也面临着如何监督，如何考核的难题。建立监督的长效机制，对水行政执法活动进行全面监督，是河长制法制化框架构建的核心。一是行政机关内部对行政权的监督；二是行政机关外部对行政权的监督，即自律监督和他律监督。尤其是加强内部监督中“总河长”对于跨域河流所涉各相关河长的协调监督，以及外部监督中检察院提起公益诉讼的相关制度规定，以及公众参与和信息共享的法律制度研究。

为了进一步强化对于河长的考核，日后考核将借助河长制信息管理系统，采用高科技信息化的方式检查河长履职情况，更多的引入专业化数据，尤其是跨域河流的断面数据，更加专业客观。信息化的引入，不仅增强考核的公平公正，也有助于河长间的数据共享，有利于治水工作⑦。

（二）加强公众参与，突出全覆盖

社会公众是河湖保护的受益者、参与者、推动者。从省市县乡村五级河长齐抓共管到多元化设立民间河长，我省不断创新河湖治理模式，提高公众参与度，共护水韵美。

全省各级各地将民间河长作为河长体系的必要补充，设立“企业河长”“巾帼河长”“党员河长”等民间河长，创造便利条件，积极推动民间河长履职⑧。如果可以参考“学习强国”App模式设置河道监管监督相应的公示软件、提供公益电话，加强宣传和有奖举报，河道综合治理将更加立竿见影。

注释

①河道既具有防洪、调蓄、排涝、灌溉、供水、航运等多种功能，也是水资源和生态环境的重要载体，对防范自然灾害，维护生态平衡、保障经济社会发展和人民群众生产生活具有重要作用。

②日前，江苏省委常委十三次会议审议通过《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，要求在全省江河湖库全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。其主要任务包括：(一)明确“河长制”实施范围，逐级落实“河长”。(二)全面开展河道管理现状调查，认真制定加强管理和整治方案。全面组织对河湖管理现状调查，对水域占用、违章建设、行洪障碍、非法采砂取土等状况、取排水口设置、河体水质、饮用水水源地保护区划定以及水利工程设施完好情况，逐一登记建档，并实行年度动态管理。目的是为了科学制定管理和整治方案以及年度计划，建立检查与考核机制。(三)加强饮用水源地管理，确保城乡供水安全。(四)划定河道管理保护范围，实行“水面率”检查考核机制。(五)定期开展巡查，打击非法涉水行为。

③(一)建立机制，加强协调。(二)强化监督，加强考核。(三)加强宣传，营造氛围。(四)落实经费，保障需要。(五)加强领导、扎实推进。

④最早太湖地区的河长制以水质达标为主要目标，2012年起实施的河道管理河长制则主要以保障防洪安全、供水安全、生态安全为重点，本次《实施意见》围绕保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态等重点，突出系统治理、水岸同治、长效管理及功能提升，统筹河湖功能管理、资源保护和生态环境治理，为营造水清岸绿景美的水生态环境提供机制保障。

⑤江苏省级层面发布全国首个以河长制助力长江禁捕退捕的文件，把落实禁捕退捕、保护水生生物等作为河长履职的重要内容，助力超前完成清船、清网、清江、清湖任务。

⑥江豚是一种小型齿鲸，属于国家一类保护水生野生动物，长期生活在长江中下游水域。

⑦《实施方案》中强调要强化监督，加强考核。各级“河长制”管理办公室负责管辖区内河湖整治和管理工作的监督检查与考核。对不履行或不认真履行职责，整治和管理不力的，要通报批评。对因失职、渎职导致河湖遭受严重破坏、功能衰减、严重灾害事故的，要依法依纪追究相关人员责任。

⑧我省开展“最美民间河长”“最美基层河长”推选活动；南京市建邺区设立“家门口河长”“媒体河长”；常州市出台《民间河长实施意见》；南通市发展一批“老舅妈河长”“银发河长”；靖江市成立“走河”民间河长公益团。