构建数据标准体系 提升空间治理效能——部有关司局负责人解读国土空间用途管制数据规范

◆ 朱 彧

近日，自然资源部办公厅发布《国土空间用途管制数据规范（试行）》（以下简称《规范》）。这是自然资源部组建以来制定的首个用途管制技术规范。为何制定《规范》、《规范》有何亮点、该如何应用？自然资源部国土空间用途管制司负责人就此进行了解读。

履行核心职责 全面梳理业务流程

2019年7月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第九次会议上强调，“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制。”这是中央层面首次提出“四统一”的要求，其中的一个“统一”就是统一标准。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，要“按照‘多规合一’要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系”。用途管制作为国土空间规划实施的重要内容，其数据标准规范的统一也是落实“四统一”的应有之义。

根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，这是自然资源部“两统一”核心职责之一。自然资源部的“三定”规定中明确，要拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准，建立健全国土空间用途管制的技术方法体系。部组建3年多来，在用途管制技术标准制定方面，各级自然资源管理部门开展了一系列探索和实践，掌握了大量管理数据和资料，为制定统一规范提供了宝贵经验和有效路径。

按照2021年自然资源标准制修订计划，部国土空间用途管制司、空间规划局以及部信息中心，组织科研机构、行业专家和部分省份和城市一线工作人员启动了《规范》制定工作。按照“全域、全要素、全流程、全生命周期”原则，全面梳理用途管制业务流程；围绕建设用地审批（许可）的各个管理环节，逐项清理业务办理指南、申请表单、报件材料和审批文书；以制定统一数据标准为目标，明确各项业务数据的分类组织和结构化描述。经广泛征求地方意见，形成《规范》成果。

部国土空间用途管制司相关负责人介绍，制定“多规合一”、上下贯通的国土空间用途管制数据规范，根本目的是提升国土空间治理现代化水平和服务效能。通过信息化手段，理顺管理流程，打通管理中的堵点、痛点和难点，实现数据互联互通和共建共享。充分发挥自然资源管理数据的基础性、关键性作用，运用大数据、云计算、人工智能、物联网等信息技术，打造高效协同的数字政府，深入推进“放管服”改革，营造良好数字营商环境。

建立框架体系 有效集成核心数据

上述负责人表示，用途管制涉及的数据内容多、业务关联度高，与经济社会发展、人民群众生产生活息息相关。《规范》以现行管理运行中比较成熟的核心必要数据为基础，建立具备普适性的国土空间用途管制数据框架体系。将用途管制全流程划分五个阶段：建设项目规划选址与用地预审、农用地转用与土地征收、建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地核验与规划核实。在乡村地区，可按规定包含乡村建设规划许可。按照分类管控要求，逐级、逐层、逐步丰富数据，基于国土空间规划基础信息平台，形成智慧国土的组成部分。

《规范》兼顾国家、省、市、县四级管理要求，区分地方事权和国家事权，以不同形式，对不同阶段产生数据作不同要求。对地方事权，记录和反映许可与审批结果；对国家事权，记录和反映许可与审批结果，以及记录报件运转的各个过程。以建设项目为单元，通过统一编码的电子监管号将各个管理阶段数据串联起来，对用途管制各环节产生的数据信息进行统一规范，实现用途管制审批（许可）的全联通可追溯。

《规范》在时间序列上体现了建设项目按照国土空间规划在空间单元上的逐步落地过程，是国家、省、市、县四级实施空间治理、业务协同和数据共享的统一时空数据标准。通过明确用途管制全周期数据内容，完整描述建设项目信息，形成分类组合、前后传递的数据流，防止出现各环节数据之间技术标准不一致、无法有效传导，各环节数据重复生成和录入、降低管理效能等现象。

开放兼容可扩展 全面对接系统应用

“应用是数据的生命。”上述负责人强调，《规范》以能用、管用、好用为目标，指导国家、省、市、县四级自然资源管理部门打破区域和层级限制，共建共享用途管制基础数据，加强互联互通，统筹数据应用，实现与现行各类业务管理系统的相互融合。

《规范》以框图形式，描述了5个阶段和4个层级的用途管制核心内容和基本数据框架，描述了与相关业务数据和平台的关联关系，描述了为后期业务事项预留的拓展接口，描述了国家、省、市、县四级数据交换和共享的运行体系和实现方式。在国土空间规划和现状调查的基础上，《规范》除了将建设用地审批、规划许可、土地核验和规划核实等用途管制事项进行了全过程对接外，在建设项目立项阶段还与发展改革等相关部门的投资项目在线监管平台进行了衔接；在用地审批阶段与成片开发方案、前期征地工作、征地批后实施进行了衔接；在建设用地规划许可阶段与土地供应阶段进行了衔接；在建设工程规划许可、土地核验和规划核实阶段与土地供后监管和不动产登记进行了衔接。

该负责人表示，各级自然资源管理部门要深刻认识运用现代信息技术在提升国土空间治理现代化水平和服务效能方面的重要意义，积极运用《规范》。

一是履行管制职责，规范业务管理。长期以来，有些地区存在职责履行不到位、审查规则不统一、管控深度不够的情况。《规范》是国土空间用途管制的底线标准，各地应对照梳理管控内容和审查规则，找出差距，完善业务制度。面向行政、事业、项目建设和设计等单位，有针对性地开展业务指导和培训，统一认识，逐步实现各级管理同标准受理、无差别审批（许可）。

二是开展数据治理，奠定应用基础。过去，不同时期不同地区的用途管制数据内容、数据结构和空间数学基础不统一，行政区划名称代码不规范，基础数据不全面，存储分散，各项业务之间数据不关联或者关联错误，这些问题影响了管理效能的发挥，影响了精准分析和准确决策。各地要依据《规范》，全方位开展用途管制数据整理，汇集分散数据，改善数据质量，补齐缺失的数据内容，高质量转换和加工数据，建立数据间联系，实施数据融合，高水平建设用途管制数据库。

三是完善系统建设，提高治理水平。经过多年努力，信息化建设为用途管制工作提供了重要支撑，但仍然存在业务不全、系统分散、纵向和横向业务协同不够、管理分析决策难以深入等问题。各地要依据《规范》在实施数据治理的基础上，以国土空间基础信息平台为基底，新建或改造原有信息系统，满足“多审合一、多证合一、多测合一”要求，建立涵盖用途管制各类业务的用途管制信息系统，与部级系统纵向连接，与相关系统横向关联，实现业务协同。从便民利民和提高空间治理水平出发，探索开展多级联审、异地通办、证照分离、三维信息模型应用等工作，全面推进管理运行方式、业务流程和服务模式的数字化、智能化和网络化。

四是构建信息模型，实施动态监管。《规范》内容贯穿国土空间用途管制全流程，各地要在国土空间规划一张图和国土空间基础信息平台的基础上，逐步构建覆盖“全域、全要素、全流程、全生命周期”的国土空间时空演化模型，实现数据横向和纵向互联互通、共建共享、同步汇集，实施数据治理和融合。构建以人为本的空间治理指标体系、分析模型和预警响应机制，应用大数据和人工智能等新技术，智能分析和发现更多有价值的空间治理信息，探索提升治理水平的解决方案，达到“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划和用途管制目标。

五是加强数据共享，改善服务效能。数据共享是开展大数据应用的关键，数据对接不上、同步不及时、接口不全等问题仍然普遍存在。各地应切实加强系统对接，建立数据共享制度，探索数据资产收益分配机制，不断提高共享应用的覆盖面和技术水平，提高数据利用率，真正发挥数据作用，形成数据共享常态化机制，增强数字化转型驱动力，不断创新应用服务。

此外，《规范》试行期间，各地应注意总结试行情况，发现存在的问题，积累应用经验，整合信息化解决方案，为《规范》的修改完善和广泛应用奠定基础。考虑改革背景下，国土空间用途管制及其信息化建设的复杂性和艰巨性，区分地方差异，自然资源部选择工作基础较好的9个省（自治区）和11个城市作为《规范》试行的示范单位，要求发挥示范引领作用，深入实践，积极探索，部将适时组织专家和示范单位开展交流，尽快形成经验进行推广。