黄河流域水治理的历史、现状与挑战

2021-01-02西藏大学理学院肖可

区域治理 2021年2期

西藏大学理学院肖可

一、引言

流域水治理是一项复杂的系统工程，涉及生态工程措施和一系列的经济、法律、行政等管理手段，以解决人类在不合理地开发利用流域水资源过程中所造成的生态破坏、环境污染的长远影响，其治理成效对区域生态安全、社会经济安全与可持续发展密切相关。长期以来，在城镇化、工业化及人口快速增长的驱动下，人类活动对黄河流域的影响日益增强，断流、改道、水资源缺乏等时有发生，严重威胁着流域的可持续发展，水治理成为国家和流域各级政府以及科研人员关注的焦点。虽然当前有关黄河治理在水电开发、水土保持、巩固提防等方面做出了较大努力，但流域内水资源供需矛盾、生态破坏、防灾减灾工程体系不完善等问题依然突出。在国家实施黄河各项水治理工程，以维持黄河生命健康，支撑流域经济社会可持续发展的同时，认识黄河流域水治理的历史、水问题形成的驱动因素，对科学实施各项治理措施就显得尤为必要。

二、黄河水治理的历史

（一）古代黄河水治理

历史上，黄河同幼发拉底河和底格里斯河、尼罗河、恒河齐名，是世界上著名的四大文明古国的发祥地之一[1]。从180万年前西候度猿人在现今山西省黄河边的芮城县境内出现后，人们开始在黄河流域生活繁衍[2]。早在远古时期，黄河就经常泛滥成灾。史书就曾经记载尧帝时期“洪水横流，泛滥于天下”。公元前602年至公元1938年的2540年中，黄河决口泛滥达1500余次，大的改道有26次，平均“三年两决口，百年一改道”[1]。古人甚至有“黄河宁，天下平”的俗语。自秦朝开始，黄土高原气温转寒，暴雨集中，再加上黄土本身结构松散，虽然在这期间对黄河流域的破坏减少但是已经无法回到之前，而随着人类社会的发展使得在战国时期黄土高原开始出现了千沟万壑的地表形态。随着几千年的不断冲刷和人类的持续影响，黄河的含沙量一直居高不下，进一步造成了决口、改道、洪水等情况的频发。

据《山海经·海内经》记载可知，经过大禹的治理，达到了《史记·河渠书》所说的“九川既疏，九泽既洒，诸夏艾安，功施于三代。”中国最早的灌溉工程，首推黄河流域的滮池（在今陕西省咸阳西南）。而到春秋战国时期，黄河流域下游就已经普遍修筑堤防。北宋时期，王安石在治黄技术上也有了不少创新。明代以后，随着社会经济发展朝廷更为重视治河，治河机构逐渐完备。近代以李仪祉、张含英为代表的水利专家，大力倡导引进西方先进技术，研究全面治理黄河的方略，但受各条件制约，始终难有建树[3]。

（二）近现代黄河水治理

1.措施

1950年1月25日，中央人民政府决定黄河水利委员会为流域性机构，统一领导和管理黄河的治理与开发。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，批准了规划的原则和基本内容，并责成有关部门按时完成治理开发的第一期工程。2000年，汪恕诚提出黄河治理的四“大”目标，即“堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高”。为了查清我国江河湖泊基本情况，掌握水资源开发、利用和保护现状，国务院于2010-2012年开展第一次全国水利普查。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，定下了“加强生态环境保护，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展，保护、传承、弘扬黄河文化”等一系列治理黄河的基本目标和任务。2020年12月17日，水利部审查通过了黄委编制的《黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划》，标志着黄河水治理开启历史新篇章。

在黄河水治理的过程中，专家学者们从学术角度纷纷提出自己的见解。高传德从黄河流域大角度出发，分析了黄河流域水污染的原因，并从工程措施和非工程措施两个方面对防止水污染进行说明[2]。王国庆、王云璋等通过建立月水文模型，分析了黄河流域上中游未来水资源变化趋势[4]。刘玉林、周艳丽通过定量化参数表示出了水污染对人类生存和发展造成的损失[5]。赵秉栋、赵庆良等分析了在黄河水资源开发方面的问题，并提出了可持续发展的对策[6]。赵彦伟、杨志峰等提出了黄河健康评价体系，并指出了黄河修复的基本内容[7]。胡鞍钢、王亚华通过评价黄河断流的成因、趋势和影响，提出了探索21世纪黄河治理新模式[8]。

2.成效

近五十多年，黄河下游大堤普遍加高加固3次，水土流失面积的2/5得到治理。为解决黄河大面积断流问题，从1999年开始水量统一管理和调度，2000-2004年5年间，黄河水量统一调度就使黄河流域以及相关地区累计增加GDP1544亿元[3]。

2013年国务院以国函〔2013〕34号批复了《黄河流域综合规划》，并要求认真组织实施[2]。3月16日，中华人民共和国水利部和中华人民共和国国家统计局联合发布了第一次全国水利普查公报。这两项内容无疑有利于谋划黄河流域长远发展思路，为黄河流域的未来指明了方向。

2019年提出“黄河流域生态保护和高质量战略发展”的一年多以来，黄河三角洲自然保护区生态补水1.82亿立方米，黄河下流河道水利面积同比增长248.5平方公里。

三、黄河水治理的挑战

黄河水治理虽然已有几千年的历史，但在治理的过程中不同背景和事件都有不同的问题，因此导致不同的治理措施和治理思路。在当前及未来相当长一段时期，黄河流域面临的水问题，主要表现在以下几点：

（一）泥沙含量虽有控制，但问题源头难以根本解决

黄河是世界上含沙量最多的河流，随着下游河道淤泥的不断堆积，高出了两岸地面，成为名副其实的“地上河”。长此以往，只能依靠堤防防洪，下游河槽因泥沙淤积萎缩严重，使得下游地区的洪水灾害加剧，同时加快了“二级悬河”的发展[9]。黄河水治理的关键在治沙，而中游黄土高原地区是治理黄河含沙量的基本点。自中游黄土高原地区，由于生态环境被破坏，河水冲刷携带走大量泥沙，导致河流携沙量迅速升高。据黄河下游不完全引水引沙资料统计，2019年黄河下游全年引水132.2亿m3，引沙量3840万t[10]。因此，只有恢复生态、减少此地的水流冲刷，黄河含沙量才能从根本上得到遏制。

（二）随着经济的发展和人口的增加，水源供需矛盾日益加剧

黄河流经九省区，横贯东西，为沿岸各城市提供工业和生活用水，重要的是供给农业生产所需的灌溉水源。进入快速工业化时期以来，黄河水资源供给正在面临巨大的压力。据中国统计年鉴统计，2005年，黄河流经的九省区GDP总值为47836.79亿元，占全国GDP的26.24%。2019年，九省区GDP总值为274407.6亿元，占全国GDP的27.69%。15年间，黄河流域各省市GDP总值增长了近6倍。经济的快速发展以及人口数量的不断增加，使得各种用水的需求量迅速增加，水源的供需矛盾进一步加强。

在过去的15年间，沿岸各地区因用水从黄河中取水量以及耗水量总体呈上升趋势。此外，气候变化进一步加深了矛盾的突出性。另一方面，为了满足社会经济建设的需要，很多高耗水行业急需更多用水。因此，水资源短缺问题亟待解决。

（三）流域内没有有效统一的管理，管理手段和力度缺乏

一方面，黄河流域的管理有待提升。由于黄河横跨省份较多，政府职能交叉重叠，水资源的管理部门也未能达到很好的合作，无法实现由传统的水治理管理模式向现代方式的转变。黄河水利委员会主要负责黄河流域水资源综合规划、治理开发、统一调度和工程管理，黄河流经的各省、市、县设黄河河务局，各县级河务局沿黄河大堤设管理段，进行黄河大堤养护、勘测、建设等工作。然而，作为黄河水治理的专管机构，黄河水利委员会及各级河务局在行使职权时，权威性不够，没有明确的职责和能力[11]。

另一方面，黄河水治理的法律法规不够完善，很多问题和状况出现后无法可循。目前来说，黄河水治理过程中参照的法律法规主要有：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等相关法律以及《黄河河口管理办法》《黄河水量调度条例》《黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划》等相关法规。由此可见，我国至今没有一部适应黄河开发和治理的专门法律。

（四）节水意识不强，水资源浪费严重

人们受传统思想的影响，对水资源的认识还保留着老观念，认为水资源可以完全无节制地使用，对节约没有意识。在农业生产中，大水漫灌现象时有发生，新的节水理念和技术有待引入。此外，水处理技术没有得到应有的重视和大力推广，工业废水和生活用水没有进行回收处理再利用，而是直接排放到河流或湖泊中，不仅污染了水源和土壤，而且是对水的变相浪费。当然这些情况的根本改善也受到一定经济状况的影响，具体实施情况要考虑到经济发展状况。

（五）水污染情况持续，从而加重了水资源的压力

在黄河水资源供需矛盾加剧的同时，工业化时代的到来使黄河水质正在经受着考验，Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的河长保持在较高水平。由于目前对黄河流域水污染的治理没有系统的管理和有效的措施，流域内各地区废水（城市生活用水、工业废水等）的无序排放，特别是一些未经处理的工业废水直接排放，以及对黄河水质的影响相当严重。

四、应对措施

现有的黄河治理模式主要是针对其某一具体问题而进行的探讨，尚没有系统性的治理模式，如：黄河水利委员会主任李国英2005年在全河工作会上提出黄河洪水管理的三种模式，即控制洪水、利用洪水、塑造洪水，实现由过去单一的控制洪水向全面管理洪水的转变；以及部分提及的科学发展模式等。多位专家学者也曾提出相关模式，如：王渭泾，黄自强等通过一体化治理和分区治理两种典型的黄河下游河道治理模式的分析，提出实行分区管理模式的优越性[13]；彭少明，黄强等提出黄河水量分配的经济综合模式[14]等。

（一）以可持续发展思想作为指导

在水治理的过程中，无论是早期规划还是具体的措施实施时，都要坚持可持续发展的思想，以其为整个工程的指导思想，才能保证各项措施的制定和实施真正保障黄河的健康长远发展。黄河流域的生态效益问题是可持续发展思想的一个重要部分，在任何情况下都要摆在重要甚至首要的位置。

（二）行政管理：加强各部门各机构统一综合管理

水资源作为一种流动性的资源，必须从总体上进行合理规划和管理。国家必须坚持统一管理、统一调度的原则，严厉杜绝各自为政的现象，通过科学的经济计算并结合各地区实际情况，合理分配各区段用水时间和水量，防止枯水季节上下游争水现象的发生，加强对水利设施的维护和修整，完善黄河水调度的程序和方法，使黄河发挥出最大综合效益。黄河水利委员会应该认真履行自己的职责和义务，落实应有的机构权威性和法律地位，在努力提高自身队伍建设的同时加强管理黄河的手段和方法。各级地方政府各部门应从大局出发，全力维护区域稳定和国家综合安全的大局。加强这些硬性管理方法的同时，特别要注意一些软性的措施。

（三）法律保障：完善法律体系，加大执法力度

法律法规是黄河水治理各项措施的保障。只有具有健全的法律体系，才能保证各项措施的实施，才能有法可依。我国迫切需要为黄河制定一部专门的法律—《黄河法》。通过《黄河法》，建立流域统一管理与行政区域管理相结合的法律制度，可以统筹上下游、左右岸以及地区、部门之间的利益，解决在黄河治理、开发、管理和保护中存在的各种问题，促进人与河流的和谐发展。目前，黄河保护立法工作正加快推进中，即将进入广泛征求有关部委、流域省（区）和社会各界意见建议的阶段。

此外，应加大对违法违规行为（企业污水的随意排放等）的执法强度和力度，对违法者起到一定的威慑作用，减少甚至可以杜绝一些违法犯罪行为的出现，以维护黄河流域的稳定。

（四）全民行动：提高公众参与水平，全社会合力解决问题

群众的广泛参与是社会稳定和经济发展的基础。在黄河水治理的过程中，提高公众参与力度，有助于决策机构的相关措施和策略能真正符合大众的利益，保证其顺利实行。在水治理的各个步骤，要多举行听证会、走访等形式的调查，及时将信息反馈并综合各方面情况，对不合理的地方进行调整。另一方面，公众应该发挥自己社会主人翁的责任感，对不良现象要及时制止或反映给相关部门，为维护黄河流域的可持续发展贡献自己的一份力量。全民监督、全民参与才能在社会上形成一种良好的社会风气，为我们的母亲河赢得持续发展的机会。

（五）经济保证：调控水价，加大财政拨款力度

水价的合理调控是有效分配水资源的一个重要措施，而在过去的一段时间，这个方法并没有得到有效的运用。政府通过宏观调控，在充分了解群众和市场需求的同时，建立完善合理的水价体系。不仅能够促进节水新技术的推广和使用，唤起人们对水资源的重视程度，而且能有效遏制水资源的浪费，遏制黄河断流的进一步恶化。需要注意的是，在调控价格时要根据不同地区的经济发展情况实行异地异价[7]。

各级政府在黄河水治理的过程中，应该加大财政拨款力度，尤其对贫困地区和新技术新产业加强财政支持，保证各项措施顺利实行。

（六）技术支持：加强新技术的推广和应用

首先，利用遥感等新技术，加强对黄河流域的实时监控，及时获取整个流域各个方面的情况，为人们的工农业生产和生活提供便利。与此同时，对这些数据及时分析和整理，建立相应的数据库，并及时更新，通过对数据进行系统分析，以便进行预测和深层次的问题发现。在农业方面，大力发展喷灌和滴灌等新技术，防止大水漫灌等严重浪费的现象出现。在企业方面，引进水处理新技术，努力建设成为生态节水企业，将生产污水进行再处理重复利用，不仅解决了缺水问题，而且可以起到保护环境的作用。