基于混改视角的国有资产流失风险及其防范策略研究

2021-01-02张鹏

企业改革与管理 2021年15期

张鹏

（中交瑞通路桥养护科技有限公司，陕西西安 710075）

近年来，混合所有制企业发展呈现良好势头，国有控股混合所有制改革已成为国企改革的主要方向。良好的混改能够促进国企重新焕发生机，可以有效发挥各资本主体优势，实现利益共享、优势互补，扩大国有资本功能、实现国有资产增值保值；可以整合各方资本主体在人才、管理、技术等方面的优势，形成合力，形成核心竞争力。但随着混改的不断深入，也显露出一些重大问题，国有资产流失风险就是其中之一，对此进行深入研究并作出防范，显然具有重大意义。

一、混改途径分析

目前，国有企业改革，特别是混合所有制改革在实现形式和途径上呈现为多样化。

其一，企业整体上市。国有企业改制为股份制公司，并向社会直接发行股票进入资本市场环境中，实现国有资本证券化，有力地促进了国有资本和非国有资本间的良好融合，改制后的国有控股企业成为股权多元化、治理模式现代化的新型企业。在这一过程中，有部分国企借助“子母公司”、主业资产整体上市以及多元化业务分别上市来完成资本上市操作，也有部分国企以借壳的形式整体上市。

其二，融入战略投资。许多私营企业通过以出资入股、认购可转让债券、股权置换或者是购入股权等形式来参与到国有企业混改进程当中，以期能够从中获得取长补短、互利共赢的积极影响。

其三，投资入股。作为国有企业，凭借自身雄厚的财力，通过投资入股、联合投资、资产重组等形式，达成与私营企业间的战略性合作，实现资本增收、市场占有、技术攻关等方面的发展，继而实现国有资产的保值增值要求。

其四，员工持股。在2016年左右，国家出台了关于国有企业及国有控股企业职工持股的试点意见，之后又出台了一些关于股权转让、分红激励等方面的有关政策，在这一方针的指导下，国有企业在坚持增量引入的基本原则下，不断鼓励职工占股，较大程度上夯实了国企混改的基础。

二、混改过程中国有资产流失风险点分析

对于国有企业混改来说，混改其核心内容主要包括两方面：一是国有资本和非国有资本要“混合”为一体，要实现企业所有制形式转变，就要实现股权的结构性调整和“改革”；二是企业资源须适应市场化配置要求，国有资源与非国有资源需要在人才、管理、技术等方面实现合理配置、深度融合。因此，推进国有控股企业混改，国有资产与非国有资产间能否达到深度融合，国有资源和非国有资源能否达到优化配置是混改的关键问题。

1.混改推进动力不足，缺少市场主动作为

对于市场经济的发展规律参考不足，轻易展开混改，往往是部分国企混改失效或者频频受阻的关键原因。受到良性市场导向作用，资源整合才能够从真正意义上、持续地满足多方投资主体需求，在最大程度上调动经济主体活力。但是，部分地区政府盲目寻求政绩，将国企混改视作政治任务，为了尽快完成任务，混改过程非常敷衍，“拉郎配”的问题比较严重，经常把一些差距比较显著的企业捆绑起来实行混改，最终导致国有企业与对应的民营投资方相互排斥；再或者，将一些常年亏损、“烂摊子”非常多的国企纳入混改体系中，并不能吸引可靠的投资方，甚至牵制到了混改体系当中其他的国企发展。另外，有些地区的混改仅仅在形式上完成，资金、技术方面引入不足，管理和文化融合不够深入，很难达到理想的混改效果，企业混改后缺乏活力，给国有资产的流失埋下了隐患。

2.股权规划不合理诱发争议

有些企业混改之后发生经营权方面的争议，其最主要原因是公司实施混改前各投资方未对股权结构给予合理关注，各投资方股权比例设置不合理、不科学。提升国有资本管理运行效果、提升国有资产增值保值能力，不能一味追求国有资本控股局面，关键是在“混”的基础上和过程中，建立现代企业制度和科学合理的公司治理结构，让非国有资本 “鲶鱼”带动国有资本“沙丁鱼”，让经营管理的“死水”变成“活水”，激发混改企业实现自我创新、增强内生动力。由于部分国企在混改过程中过分强调股权比例、决策控制，没有考虑企业的实际情况，在规划各投资方持股比例时，甚至出现了国有资本与非国有资本占股比例非常接近的局面，导致各股权方对经营权争夺的现象出现，很大程度上让非国有资本投资方对企业运行管理失去信心和动力，最终混改后的企业效益不佳、资产流失。

3.各方监管不力导致国有资产流失

就现实情况来看，部分地区政府部门对国有资产的监管手段较为单一，法治规范力量未起到作用：一方面是国有资产交易评估体系不完善，部分国有企业资产在评估中被大幅度低估；另一方面是协同监管机制较为死板、生硬，外部审计和财政监管力量有待提高。另外，国有企业内部党组织、工会组织、监事会的领导和监督作用未得到充分发挥，董事会决策程序未实现法治化、合规化，混改中滋生腐败，暗箱操作、利益输送、以权谋私现象频发。

三、混改中防范国有资产流失的对策建议

1.遵从市场经济规律，持续优化混改

参考国家提出的政策要求以及市场经济发展基本规律，对混改加以持续性的完善和有力推行，坚决杜绝盲目混改、全覆盖混改，充分调动市场的导向作用，落实“因地制宜、因业制宜、因企制宜”和“宜控则控、宜参则参”的要求，让适合混改的国企实施混改，不设置刻板的执行方案，保证每个企业有一套完善的策略。首先，须站在战略的角度，考虑将非国有资本投资方纳入混改的意义和目标；其次，企业在制定混改规划时必须明确混改形式和混改思路，对市场风险有充分的预期；再者，须对可能进入的投资方自身实力、经营情况、发展前景等加以谨慎考量。只有保证立足于市场经济的角度去思考，清楚认识非国有资本投资会对企业未来发展产生的意义，包括积极的和消极的意义，达到趋利避害，才能够保证混改顺利。

2.混改期间应合理规划股权结构

参考企业的实际情况，制定明确和适当的股权结构方案并予以实施。比方，针对国有资本当中需要持续性提供控制力的相关行业，采用“单股领先+高度分散+激励股份”模式相对比较妥当，能够在较大程度上强化国有资本控制作用，并借助非国有经济来促进国有经济焕发生机，同时还能够在较大程度上激励企业职工，令职工能够积极地参与企业运行管理。针对一些人力资本以及技术性贡献的占比相对偏高的高新企业、科技服务企业或者是转制科研院（所），可以参考实际情况，鼓励职工持股，促使科研工作人员、业务骨干、经管人员与企业之间保持较强依存关系，进一步激发职工的创造意识和创造力，促进混改国企全面优化发展。

3.改善监管部门监管手段，加强党组织、工会和法制监督作用

混改应同时发挥内外部监管作用。一方面，政府主管部门应针对具体工作事项可能出现的风险点，结合实际情况采取对应的预防和监管方案，特别是针对一些自由裁量权相对较高的环节，必须要构建清晰的工作标准以及严谨的工作流程，创建利益相关人员回避制度，完善多方多级监督机制，以避免不良企业搞暗箱操作、输送利益、以权谋私，尤其在评估机制引入过程中，必须对评估机构资质、筛选程序予以严谨的防控和监督，通过依法、合规、透明的程序，选取在实力水平以及业务能力上都比较高的评估机构，同时全流程监督其采取科学且合理的方式完成评估任务，在最大程度上规避国有资产流失风险事件的发生。另一方面，在企业内部应发挥党组织、工会和监事会的领导作用、反腐作用、监督作用：一是党组织在企业“三重一大”决策事项中要坚决贯彻落实国家有关政策，保证党的组织在企业中的建设，把握企业的基本发展方向；二是监事会在企业重大决策中，要依据相关法律法规监督董事会、经理层的决策活动，保护小股东和职工利益；三是工会组织要在混改过程中有所作为，在股权激励、分红激励、职工利益维护方面，敢当职工的“话事人”。