响水基层防汛现状及优化策略分析

2021-01-02侯磊邵双双

区域治理 2021年33期

侯磊，邵双双

1.响水县乡镇水务站；2.响水县黄响河闸管理所

2021年7月20日，河南郑州发生特大暴雨灾害，截至2021年8月2日12时，已有292人遇难，47人失踪，直接经济损失532亿元。一小时逾200毫米的强降水冲击了我们对气象灾害的以往认识，但由于全球变暖等诸多因素的影响，近些年来极端天气发生的概率和强度确实呈现出了显著增加的趋势。遭遇短时强降水将会成为汛期的新常态，这就要求我们必须把防汛工作抓细抓实抓到位。仔细梳理响水基层防汛现状，还存在一些薄弱环节，针对这些薄弱环节，笔者经过仔细思考提出了一些优化策略，希望能够给相关的水利工作人员提供借鉴和参考，帮助补齐基层防汛短板。

一、响水地理及水系概况

（一）地理概况

响水，行政隶属于江苏省盐城市，位于江苏省东北部沿海地区，处于淮水尾闾，灌河下游，东临黄海，南依废黄河，北枕灌河。县域地貌以废黄河决口为顶点，呈扇形分布。西南部为废黄河故道，地势较高，海拔6米～8米；中部为黄泛波地，海拔5米～7米；东北部为早期黄泛冲积平原，地势较低，海拔2米左右。

（二）水系概况

响水境内河道纵横交错、水网密布，受自然演化及人类干预治理影响，在21世纪初形成了以灌河、南潮河、废黄河、通榆河、海堤盐河为主脉的格子状水系。列入省级名录的骨干河道有13条、县级河道有22条、镇级河道有164条、村级河道有666条。

二、响水基层防汛存在的短板

（一）汛期境内多余降水只能通过灌河排出

郑州“7·20”特大暴雨灾害的发生除了与强降水时间集中有关外，另一个主要原因是郑州的特殊地理环境。郑州北枕黄河，众所周知黄河是一条著名的地上悬河，黄河水位高程远高于郑州自然地面高程，客观上无法通过黄河排出多余降水，且整个河南境内缺乏大型湖泊和河流，导致郑州缺乏有利的泄洪条件。响水的地理环境在某些方面与郑州相似。虽然南依废黄河，但由于响水地势整体西高东低，且废黄河作为洪泽湖的重要泄洪通道，汛期客水过境，自然无法帮助排出响水境内多余的降水。又由于南潮河最终汇入了灌河，因此汛期响水境内多余的降水最终都只能通过灌河排出。灌河又是一条天然入海潮汐河道，存在天文潮现象，且汛期6～9月台风较多，易引发风暴潮，一旦天文潮、风暴潮、短时强降水三者汇聚，极易导致洪涝灾害的发生。

（二）灌河沿线强排泵站数量不足

灌河在响水境内全长约63公里，目前仅有幸福路泵站、宣圩泵站、中舍泵站3个强排泵站，且均集中位于城区段，灌河非城区段强排泵站数量为0，不具备强排条件。

（三）堤防工程存在险工患段未根治

通榆河两处险工险段：S326大桥南险段堤身断面不满足设计要求；苗寨渡口处600米堤防单薄，历史上出现决口但未得到彻底治理。灌河四处险工险段：经济开发区段二区码头处堤防为石墙结构，石墙存在破损问题，且生产通道无旱闸门；经济开发区段中国石油化工集团盐城分公司处砼防洪墙存在局部损坏现象，且生产通道无闸门；经济开发区段姚湾河闸因货车超载压垮交通桥，导致灌河堤顶道路不畅，须从他处绕行；双港镇双港居段存在长约210米的严重缺陷堤段，堤防坡比不足。上述六处险工险段目前仅采取了储备防汛物资、组建应急队伍的应急处置方式，未从根源上进行整治。

（四）灌河堤顶道路不畅

灌河是苏北唯一一条在干流上没有建闸的天然入海潮汐河道，因此又被誉为“苏北黄埔江”，具有十分巨大的经济开发价值。因此，灌河沿线滩地被众多船舶修造企业、建材经营企业或个人占用，而这些占用企业或个人在修建围墙时，为节约资金减少修建围墙的长度，没有沿灌河堤脚修建围墙，而是选择在灌河堤顶道路上安门上锁，此举严重阻碍了灌河堤顶道路的通畅。

（五）部分水闸管理体系不顺、管理存在盲区

灌河沿线共有水闸42座，其中有16座水闸没有交给闸管所运行管理，而是以“属地管理”的名义移交给了乡镇政府。由于乡镇党委是乡镇水务站党支部的上级党组织，乡镇政府缺乏足够的水利技术力量，在资金上往往也并不富裕。最终，水闸的运行管理又被乡镇政府移交给了乡镇水务站，乡镇水务站作为最一线的水利单位，人员和资金相对都比较匮乏。水闸的运行管理权经过层层移交导致了管理体系上的混乱。以某乡镇为例，该乡镇水务站以每年7200元的总价雇佣了两名社会人员管理乡镇政府移交的水闸，其中一个水闸下游已严重淤积，对行洪造成了一定的影响，但由于缺乏维修养护资金，至今尚未对水闸下游实施疏浚；另一个水闸的管理人员由于不具备专业技能，水闸配备的柴油发电机成为摆设，一旦汛期出现断电的极端情况，必然对行洪造成影响。

（六）汛期值班制度执行不力

国家防汛抗旱总指挥办公室抄送给各省(自治区、直辖市)人民政府的《关于对设立防汛值班补贴的答复意见》（办综〔2008〕1号）中提到：防汛值班补贴是对防汛值班工作人员8小时工作时间外所付出额外劳动的合理补偿，符合国家有关法律法规的规定。国家防汛抗旱总指挥部在2009年印发的《国家防总关于防汛抗旱值班规定》（国汛〔2009〕6号）中也明文规定：值班人员应享受值班补助。目前，国家防汛抗旱总指挥部没有出台防汛值班补贴新政策，也没有取消防汛值班补助。然而，盐城市是全江苏唯一一个不向基层水利工作人员发放防汛值班补助且未安排调休的地级市，影响了部分基层水利工作人员对于防汛值班的积极性，且响水县防汛抗旱指挥部办公室长期未对各乡镇水务站的值班值守情况实施查岗。在此背景下，汛期值班制度执行不力也就不足为奇。以某乡镇水务站为例，其在编在岗人员共有4人（3男1女），汛期3名男同志轮流值班，每班次从早上8：30到次日早上8:30，算上第二天正常的工作时间，一旦值班就需要在工作岗位待上33个小时。虽然该水务站大部分工作人员责任心较强，能够严格做好值班值守，但个别工作人员是只要不下雨，就当值班制度不存在。

（七）防汛应急预案未经审核

虽然各乡镇水务站均制定了其所在地区的防汛应急预案，然而这些应急预案并没有经过县防汛抗旱指挥部办公室的审核，在细节上还需进一步完善，甚至有极个别的乡镇水务站编制的防汛应急预案是从百度文库下载的，错漏百出，根本不具备任何可操作性。

（八）未对防汛闸门安装实施演练

在灌河堤防洪墙段，由于部分企业和个人占用灌河滩地，因此预留了相当数量的生产通道，一旦发生汛情，这些生产通道都必须使用防汛闸门进行封堵，然而大部分占用了灌河滩地的企业和个人均从未对安装防汛闸门实施过演练，一旦发生险情，必然无法在第一时间做好防汛闸门的安装工作。

三、优化响水基层防汛的策略

（一）增加灌河沿线强排泵站数量

加大投入，在灌河沿线非城区段新建多个强排泵站，确保灌河沿线的每个乡镇能有1～2个强排泵站，以避免灌河水位高于响水境内河道水位导致无法排水的窘境，更好地应对短时强降水带来的挑战。

（二）根治堤防工程险工患段

建立堤防工程险工患段清单，与险工患段所对应的堤防管理单位负责人签订责任状，明确险工患段整改要求及截止时间，每周通报一次各险工患段整治进展。建立验收销号制度，针对清单上的堤防工程险工患段，每整治完成一处，由县防汛抗旱指挥部办公室对险工患段的整改工作进行验收销号，确保整改到位，取得实效。

（三）确保堤顶道路通畅

要依托河长制，以灌河各乡镇段河长为整治工作的第一责任人，把企业或个人在灌河堤顶道路上安装的铁门作为“两违三乱”问题进行整治，明确整治要求和截止时间，实现灌河堤顶道路畅通无阻。

（四）理顺水闸管理体系、落实严格管理

把灌河沿线16个移交给乡镇政府的水闸的运行管理权收回，由县水务局将这些水闸的运行管理权重新分配给各个水闸管理所，理顺水闸管理体系。同时，要加大资金投入，增加人员编制和维修养护资金，做好水闸汛前、汛后的全面检查以及日常维修养护，确保水闸安全稳定运行，有效发挥水闸在防洪排涝中的重要作用。

（五）严格落实汛期值班制度

一方面，要积极向财政部门申请资金，按照《关于对设立防汛值班补贴的答复意见》（办综〔2008〕1号）列出的标准向基层水利工作人员发放防汛补贴。若财政资金实在困难，也要严格按照《中华人民共和国劳动法》的相关规定做好值班人员的调休工作。另一方面，要严格落实汛期24小时值班制度，通过防汛值班室的固定电话对各乡镇防汛值班情况实施常态化查岗，一旦发现值班人员不在岗的现象，必须严肃处理。

（六）强化防汛应急处置能力

在2021年7月26日李克强总理召开的抗洪抢险救灾和防汛工作视频会议上，李克强总理在听取江苏省代表的汇报后，要求苏北也要像苏南一样建立一小时防汛应急处置机制。各乡镇水务站要结合实际，编制出具有科学性、针对性和可操作性的防汛应急预案，报县防汛抗旱指挥部办公室审批，还要建立防汛应急演练制度，广泛开展防汛应急预案演练活动，并进行总结评估，查漏补缺，切实提升防汛应急处置能力。