探析城乡规划公众参与制度

山东建筑大学 张涵

一、公众参与城乡规划的概述

(一)城乡规划中公众参与的概念

公众参与，是指公民通过相关程序或途径参与城市开发和建设相关的决策活动，使城乡规划能切实符合广大公众的利益，最大限度保证规划的公平、公正、公开。建立公众参与制度，能够在政府与公民之间形成良好的合作关系，实现“人与城市和谐”的最终目的。同时公众参与城乡规划可以较好地解决利益冲突，形成对城乡规划权力的监督与制约，因此城乡规划中保证公众参与具有重要意义。

（二）公众参与城乡规划的意义

具体来说，公众参与城乡规划的必要性主要体现在以下几个方面：

1.有利于监督行政权力

城乡规划的公众参与能有效制约国家权力。目前的城乡规划建设中存在一定的暗箱操作与腐败现象，例如武汉龟山房地产开发项目导致了环境损害，在形成规模后经过规划专家及领导干涉才停工。公众参与城乡规划，或可减少城乡规划中的腐败现象，减少不合理规划的发生。

2.有利于捍卫自身利益

城乡规划涉及公共利益与个人利益的协调问题，这也使得城乡建设中基于矛盾而产生的恶性事件增多。从城乡规划领域相关的群体性事件来看，有相当一部分是由于在城乡规划编制的过程中，缺少公众参与，导致公众发现自身利益受损时为时已晚，继而不得不选择暴力手段来表达不满、进行抗议，因而公众参与城乡规划一定程度上能保证公民自身利益不受侵犯。

3.有利于减少规划失误，增强规划的合理性

我国城乡规划以政府为主导，但是仅依靠政府或是规划方无法完全代表社会利益、无法完全满足社会需求。而公众参与城乡规划，可以集思广益，最大限度地使规划科学化、合理化，最大限度上满足群众利益，避免走弯路。因此，城乡规划需要在政府主导或是规划方主导下，听取专家和社会各阶层、各领域的公众意见，减少城乡规划中的失误，使规划更加合理。

二、我国公众参与城乡规划权利的现状

（一）我国公众参与城乡规划的法律依据

1.宪法层面的依据

首先在宪法层面，我国《宪法》第二条和第二十七条分别对人民以及国家机关、国家机关工作人员做出要求，即人民有权通过各种途径或形式参与国家事务或是社会事务的管理，而对国家机关和工作人员做出的要求是必须要倾听人民的意见、建议，接受人民的监督。基于宪法规定，行政机关作为国家机关，在主导城乡规划建设中，公民有权参与向政府提出自己的利益诉求，并且行政机关需要对人民建议和意见进行采纳，在城乡规划过程中接受人民的监督。

2.法律层面的依据

在法律层面，公众参与城乡规划的依据主要是《城乡规划法》。《城乡规划法》着重强调了我国行政机关对民生民意的听取，强化了民众参与的环节，从城乡规划主导机关以及公民两方面入手，对公民参与城乡规划进行了规定。该法第二十六条规定，城乡规划报送审批前应该充分考虑专家和公众的意见，采取的措施包括但不限于论证会、听证会以及专家公众意见，并需要将结果予以公告。此外，为了维护城乡规划的严肃性和正确性，《城乡规划法》第九条也规定了个人和单位享有的权利，即可以就涉及其个人利益或者与其具有利害的规划、建设活动进行查询、举报、控告等权利。同时第五十四条也规定了公众可以查阅和监督城乡规划中检查情况和处理结果，也就是说行政机关必须对其公开，保证其透明度和公开度。

3.其他规范性文件

近几年，各省市也相继制定与城乡规划相关的地方性法规或规章。2012年，山东省颁布实施了《山东省城乡规划条例》；2009年7月1日，陕西省也颁布施行了《陕西省城乡规划条例》；2018年5月1日修改后施行的《江苏省城乡规划条例》等。各地方性法规和规范性文件，均以《城乡规划法》为基础，结合本地市相关情况予以调整。《山东省城乡规划条例》第十九条在《城乡规划法》第二十六条的基础上细化了具体的规定，即规划组织编制机关要向社会公布规划的主要内容和图纸，这实际上也是保障公民知情权和参与权的一项举措，公布内容和图纸能让具有专业知识的公民对城乡规划提出更具针对性的建议和意见，也能使普通民众对规划内容一目了然。该条例第六十八条也响应《城乡规划法》明确规定了公民享有的申诉控告举报等权利，作为其救济途径。

（二）我国公众参与城乡规划的不足

公众参与的规定不完善导致公民参与流于形式，政府的信息公开也不及时，导致我国公众参与城乡规划仍旧具有不足之处。

1.公众参与形式化

首先，目前我国城乡规划过程中，公众参与意识较低。纵观我国城乡规划的具体进程，公民在城乡规划与自身利益并不切身相关时，往往会怠于参与城乡规划，不发表意见或是建议，大部分属于被动参与，参与意识尚未普及和形成，只有自己成为城乡规划纠纷中的利害关系人时，例如遭遇到规划中产生的噪音扰民事件、污染企业排污问题等，才会参与到城乡规划过程中提出意见。其次，公众参与城乡规划的形式主要规定在《城乡规划法》第二十六条中，该规定明确列举了论证会、听证会这两种方式以及“其他方式”这一兜底的方式。然而实践当中，大多数的论证会、听证会和座谈会往往只会邀请专家，这部分专家的意见即使权威也并不能真正地代表城乡规划过程中相关公众的意见。最后，现有的法律对公众参与规划的具体范围和相关程序、公众的权利和义务以及法律救济的内容都缺乏明确的规定。这直接导致公民的参与成为自身的负担，也成为城乡规划中的累赘，使得城乡规划中的公众参与成为过场。

2.信息公开不得力

首先，政府公开城乡规划的相关信息，公民才能获得城乡规划的相关信息，可以说公民对城乡规划的了解程度取决于政府对该信息的公开程度以及公开的渠道。目前我国《城乡规划法》仅说明，城乡规划要进行公开，但却对公开方式和公开范围没有明确规定，对于涉及何种范围的信息属于明确可以公开的信息也没有提到，因此各省市只按照该法进行公开，而大部分并没有对其细化，造成了公开信息过于形式化的难题。其次，一些地方政府只在其部门网站公布规划的内容，普遍存在发布时间过短、内容省略、渠道过少的问题。如此，如果不是对政府相关部门网站过分熟悉或是具有相关利害关系，公民很难知悉政府城乡规划的实质性内容，这样就使得城乡规划没有得到应有的关注和足够的重视。

三、完善我国城乡规划公众参与的举措

（一）在法律上明确城乡规划中公众参与的主体

目前我国《城乡规划法》明确，公民及有关单位可以作为主体参与城乡规划中，即在制定规划之时，要听取专家学者的意见，使得规划更加科学、合理化；要尊重公民意见和各社会组织的意见，如规划的相关企业、周边企业、相关环保组织等，以保证规划的合理化。在《城乡规划法》中我们也应当明确基层性群众自治组织在保障公众参与的重要地位。借助村委会或者居委会等基层群众自治性组织的力量，可以有效避免零散的个体信息，将该信息进行收集汇总并及时予以反馈，保障基层自治组织在城乡规划中的活力和能力，构建适合我国国情的公众参与制度。

（二）提高公众参与意识，创新参与形式

首先政府应当鼓励公众参与，可以通过在规划部门设立信访办、信访热线与信访网站等途径使公众参与；可以采取微信或者微博问卷的方式来收集民意。其次以社区为基本单元，承担起教育教化公众参与意识觉醒的责任，鼓励居民关注影响自身利益的规划编制情况。最后，在政府组织论证会、征求利害关系人意见等需要公众参与的活动开展前，应当加大宣传力度，保证各个阶层群体都能参与进来，同时还应当建立公众意见的收集反馈机制，要有专门的人员负责整理汇总，特别是网络征求意见环节一定要对公众的意见给予及时地反馈。特别是对其中一些合理建议如果被政府采纳的，政府还应该对其进行奖励，提高公众的参与热情。

（三）行政机关主动进行信息公开，维护公众的知情权

首先，在作出编制规划的决定后，城乡规划管理部门要在全社会范围内公开宣布，并在制定规划方案时广泛征求市民关于规划方案的意见，在综合多种意见后最终形成一个主要方案。其次，在主要方案形成后，要将规划方案在政务信息网上公开，给公众足够提意见建议的时间，后将公众意见处理结果公布，并且阐述采纳与否的理由。最后，规划方案若有较大变动时，修改后的规划方案必须再次公示，由各参与主体对该方案进行反馈，最终在与公众协调的基础上形成最后的规划方案。而在城乡规划批准之后，要向社会公布规划成果，采用公开展示、公众媒体发布、社区公告等多种形式使广大群众了解城乡规划，认同城乡规划。对于那些涉及大量社会公众利益的规划项目，例如危险品生产工厂的选址等建设项目，未来有必要让政府将规划的启动与最终批准的决策权交还给公众。

四、结语

纵观我国当前社会发展趋势，提高政府决策的公开性、透明性，加强公众参与政府决策既顺应社会大势所趋，也利于稳定与平息社会内部矛盾，但要建立与完善城乡规划公众参与制度，注定是一个漫长的过程，只有通过全社会共同关注与努力，提高公民参与的热情，丰富法律规定的公民参与形式，促进政府信息公开的完善，才能逐步打开改革所面临的坚冰。