空间规划体系下建设用地动态供给保障的实现路径

唐 伟，梁 东，夏 孟，孟艳丽

（山东省地质科学研究院，山东 济南 250013）

1 概述

土地资源作为人类赖以生存与发展的物质载体，随着工业化、城镇化（2019年中国城镇化率已突破60%）进程的加速发展，经济社会发展的用地需求与土地资源的有效供给矛盾日益突出。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布实施，为自然资源的科学保护和合理有效利用研究工作，揭示了全新的领域和角度，如何在保障经济社会快速健康持续发展的前提下，将有限的国土空间科学合理地分配至生产、生活、生态的“三生空间”，是新时代自然资源系统的重大课题。深入研究空间规划体系下建设用地动态供给保障的实现路径，有较强的现实意义和理论价值。

2 基本概念

建设用地，指用于开发建设建造建筑物、构筑物的土地。综合分析《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》和《县级土地利用总体规划编制规程》中的定义与分类，本文采用《县级土地利用总体规划编制规程》中的定义，区别于农用地和其他土地，主要包括居民点用地、独立工矿用地、特殊用地、风景旅游用地、交通用地、水利设施用地等。

建设用地动态保障，是指为解决人口以及城镇化快速发展、国土空间资源日益匮乏和生态环境亟待改善的发展困境，在切实做好耕地保护的前提下，做到空间规划体系下建设用地的有效供应保证，实现资源保障与经济发展两不误、双协调[1]。在建设用地需求方面，主要是经济社会以及人口发展和人民日益增长的物质文化需要等方面的满足和保证，随着经济的持续发展，这个需求是越来越高、越来越大，需要合理控制；在建设用地供给方面，主要是建设用地保障的多种实现路径，包括存量与低效建设用地挖潜再利用、城乡建设用地增加挂钩、废弃地复垦利用等措施，科学合理地提升建设用地的有效供给和高效配置能力。

空间规划体系下建设用地动态保障的实现路径研究，是建立健全建设用地动态保障机制的主要内容之一。动态保障机制的构建，需要庞大的理论研究和实践经验为依据。本研究着重从其实现路径入手，探求在新时代空间规划体系下的多种实现方式，以期为建设用地动态保障机制的研究提供参考。

3 建设用地动态保障的时代意义

在国家全面推进“供给侧”结构性改革的关键时期，建设用地动态保障是全面贯彻新时代中国特色社会主义思想的内在要求，是新时代国土空间规划体系的重要组成部分，更是在切实保护耕地、保障生态用地的前提下，实现中华民族伟大复兴和满足人民获得感幸福感的现实载体，研究其实现路径，意义重大。

3.1 国土空间治理体系和能力现代化的重要支撑

国土空间是建设美丽中国和实现中国梦的现实载体与自然物质基础，建设用地动态保障是合理配置区域国土空间和保持经济健康持续发展的有效手段。国土空间规划是国家治理体系的重要组成部分，是实现空间治理现代化的重要途径，建设用地动态保障是科学编制国土空间规划的重要内容，为助推空间治理体系能力现代化的有效实现[2]，必须深入研究建设用地的有效供给和保障措施以及实现路径。

3.2 自然资源供给侧结构性改革的有效手段

自然资源要素整体统一管理是新时代新形势下国家体制机制改革的必然要求，是自然资源供给侧结构性改革的重要内容之一，建设用地动态保障是实现自然资源要素整体统一管理的有效手段，是土地参与宏观调控、保障区域社会经济持续健康发展的现实载体[1]。

3.3 新时代生态文明建设思想的价值体现

新时代生态文明思想下的发展常态，应以绿色发展、低碳发展和循环发展为主导，以“两山论”的核心价值观为指导，建设用地动态保障和实现路径研究的内涵和实践，是贯彻绿色发展理念、落实“两山”理论的具体实践，是实现绿色健康可持续发展的重要保障。

3.4 以人为本提升人民满足感幸福感的现实载体

建设用地动态保障是以人为本保证经济发展的依据，也是全面推进国家各个方面建设、各个环节协调的有效工具，能做到保证建设用地供应，同时又能做好耕地保护的“双重”责任，做到保护资源和保障发展两不误、两协调，是建设美丽中国、提升人民满足感幸福感的重要保障。

3.5 区域国土空间可持续发展的强力基石

可持续发展，是在兼顾经济健康发展与社会进步的基础上，保证自然资源永续利用，既能满足当代人的各项需求，又不对后代人的需求造成危害，建设用地动态保障正是符合这一理论的坚定践行，在寻求代际公平与区域空间公平目标下，满足人类发展的各种需要，解决资源环境等存在的发展困境，又能为后代人的持续发展留有足够的支持与空间。

4 建设用地动态保障的实现路径

从理论方面讲，建设用地动态供给保障可以分为两个方面，一是新增用地部分，主要来源是农用地转为建设用地使用；二是建设用地存量的结构优化调整，“相对”增加的部分。在新时代空间规划体系下，从技术方面有效解决供给问题，以“控制增量、用好存量”的空间规划思想为指导，重点走科学合理地利用增量部分、建设用地内部挖潜的路子，挖潜主要包括增减挂钩、农村集体建设用地入市、国土综合整治等。具体说来，实现路径主要有以下几个方面：

4.1 城镇低效用地挖潜利用

新时代已经进入建设用地的“存量时代”，开发再利用潜力巨大。城镇低效建设用地，主要指城镇建设用地中布局较为散乱、利用相对粗放、用途不够合理、建筑濒危濒临的存量建设用地，重点包括闲置土地、空闲土地和批而未供等类型。充分利用国土调查、影像调查和卫星遥感数据等最新成果，准确摸清区域城镇低效建设用地资源的分布、数量、权属等，全面了解用地权属人意愿前提下，科学合理测算用地更新改造开发潜力，适时编制城镇低效用地再开发专项规划和年度实施计划，对目标任务、性质用途、规模布局和时序安排等做出权威安排，同时建立相应数据库，确保规划、计划、图件、表格和数据库一一对应。目前，部省等多地在相关试点的实践基础上，相应出台了多部相关的政策意见等[3-4]，该措施已从试点实践逐步走向了基本成熟阶段。

实践经验表明，城镇低效用地挖潜再利用成效明显。一是较好地缓解城镇建设用地供需矛盾；二是促进产业结构转型升级、加速新旧动能转换；三是优化城镇基础和公共服务设施升级改造、提升城镇人民生活品质[5]。同时须在地块权属性质数据深入细致调查、资金筹措、缩短效益周期和合理效益分配等方面优化与提升，进一步完善城镇低效用地挖潜再利用的方式与方法。

4.2 城乡建设用地增减挂钩

在深入研究人地及其变量关系的基础上，针对新型城镇化、工业化的发展趋势，为解决人地关系矛盾提出农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩政策，简称城乡建设用地增减挂钩，其本质是通过对农村存量建设用地的盘活利用，实现农用地特别是耕地与城镇建设用地的空间有效转换，一定程度上满足城镇发展与农业生产、农村生态的相互平衡，合理配置区域土地资源的有效利用，实现国土空间开发利用格局的均衡化发展，缓解了农村人口减少而城镇人口增加，农村建设用地空置闲置而城镇建设用地供给不足的结构性矛盾。从2004年国家推行试点工作至今，成效显著[6-8]。一是促进城乡融合发展，在城乡统筹方面发挥重要推动作用；二是助推农村建设用地集约化利用，促进农民增收、农业增效，助力乡村振兴；三是切实有效保护耕地，增加有效耕地面积[9]。同时，还存在需要进一步完善的地方，如项目区内规范化运作不足、农民的权益有所受损、土地增值收益分配不够科学化、融资渠道不够畅通、社会资本参与度不足等方面，有待于继续深入研究。

4.3 工矿等废弃地复垦利用

工矿等废弃地复垦利用，是指针对区域空间范围内已废弃的工矿用地和交通水利等基础设施用地，以生态文明建设思想为引领，通过一定的工程或生物技术手段复垦为耕地，相应地在建设区内增加同等数量的建设用地，确保项目区范围耕地面积不减少、质量不降低，建设用地面积总量不增加的一种建设用地布局调整优化的措施。2012年原国土资源部印发《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发[2012]45 号）开始，在开展试点工作的基础上，逐步推广至全国各省市，促进切实有效保护耕地、恢复保护生态和提高建设用地节约集约等方面都起到了积极作用。部分省市已编制相应的专项规划、也已出台了相关的管理办法、政策指引等，进一步优化复垦利用工作程序、提高工作效率，此项政策已逐步走向成熟完善。

实践证明，此项政策取得了积极效果，一是复垦利用项目区封闭运行，且必须先复垦后利用，整个过程从规划设计到监督监管全程可控；二是改善了项目区域内生态环境，优化调整了建设用地布局，提高了土地利用效率；三是能促进农业产业结构调整，振兴乡村产业发展。同时，尚需在以下方面进一步完善，一是工矿等废弃地数量有限，难以维持大规模、长时间建设用地需求；二是废弃地复垦成本高、难度大且地类较为单一，新增加的耕地质量难以保证；三是相关制度政策有待完善，特别是资金筹措、指标流转、经济效益分配等方面[10-11]。

4.4 农村集体建设用地入市

2015年部分市县区进行试点，逐步推向全国，经济较为发达的沿海地区已经形成了较为完善的集体建设用地流转市场、交易平台；2020年中共中央国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出建立健全城乡统一的建设用地市场，为农村集体建设用地入市加固了政策基础，为前期农村经营性集体建设用地入市试点拓展了发展前景等，成效明显，新时代该措施正积极稳步地向前推进中，以期为建设用地动态保障中发挥更积极的作用。综合前期实践，此项措施在以下方面充分发挥了其优势，一是农村建设用地面积数量大，分布广泛，缓解建设用地不足矛盾效果明显；二是入市让人才资金技术等要素反哺农村农业，为农业产业融合、农业现代化及乡村振兴发展奠定基础；三是促进城乡要素配置更加合理，提高资源利用效率，促进农业劳动生产率提升。现阶段仍需重点处理好以下几点，一是现行土地制度制约农村建设用地入市的发展，流转制度等急需深化改革与完善；二是城乡一体化的土地交易市场还不够完善，价格等还不够公平合理；三是区域发展不平衡状况有所加重，收益分配不够合理[12]，为保障建设用地的动态供给提供更好地支撑。

4.5 全域国土空间综合整治

2019年底，在一系列探索实践经验基础上，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，开启全域国土空间综合整治试点工作，试点具有明显的时代特点，一是优化城乡建设用地布局的同时，城乡一体化、山水林田湖草生命共同体理念运行更加实践化；二是有效保护耕地，提高国土空间的利用效率，产业集聚、布局更加合理；三是土地功能腾挪，城市面貌更新，群众居住环境改善，助推乡村振兴[13]，也成为值得研究的建设用地动态供给方式之一，为建设用地动态保障提供了新时代新途径。

5 建设用地动态保障的建议对策

持续高效的保障建设用地供给，以支持经济持续健康发展为目标，树立和践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大新发展理念，加快形成国土空间建设用地优化配置和节约集约高效利用总体格局，提出以下建议对策。

5.1 融入国土空间规划体系

建设用地动态保障机制应融入国土空间规划体系之中，统筹整体考虑生产空间，助力形成绿色生产方式和生活方式，应重点从以下三个方面入手：一是借助新一轮国土空间规划编制契机，科学优化建设用地布局与规模，统筹安排好各类用地项目；二是充分利用新技术新方法新手段，合理预测未来中长期建设用地需求；三是科学编制相关专项规划或者详细规划，制定年度计划，为建设用地供给提供合理合规的法定保障。

5.2 建立健全政策制度体系

建设用地动态保障机制相关政策制度研究，不仅是保障建设用地持续有效供应的制度保证，更是国土空间规划体系法规政策体系的重要组成部分。有效的法规政策不仅积极鼓励了各建设用地供应活动，给与更好更多的制度保障，也是自然资源主管部门和政府管理者实施管理的法定依据和考核要求，着重从以下方面研究：一是建设用地供应方面，主要是低效用地挖潜、增减挂钩、废弃地复垦利用等项目实施的相关政策制度等，加大对投资主体、项目具体参与者的利益保障、激励机制、融资渠道等相关政策研究；二是建设用地使用方面，集约节约利用效率约束、用后监督管理、效益收益分配等，一方面是鼓励，另一方面是约束；三是管理体制，计划创新管理、耕地占补平衡、动态监管等持续完善，探索目标考核、建设用地调控等机制的建立。

5.3 持续深化改革与放管服

持续将改革发展推进与辐射延伸，将简政放权、放管结合、优化服务向自然资源整体统一管理纵深延伸，是解决或缓解建设用地供需矛盾的有效工具。2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，是进一步深化“放管服”改革的重要举措，在提高用地审批的质量和效率方面又提升一大步，让“最多跑一次”基本在省级政府层面就能顺利完成。当前及今后一段时间，应继续深化改革和深入推进“放管服”，重点从以下几个方面进行：一是在抑制建设用地无序粗放增长方面，充分采取积极有效措施，用价格杠杆、用地政策、产业规划、退出机制等加以调控；二是在用地项目审批方面，继续精简项目用地审批程序，优化简化合并审批流程，摒弃不必要的审批材料，提高审批项目的效率；三是在简政放权方面，采取试点先行、即知即改、完善修正、逐步推广的审慎策略，让服务型政府更加贴近现实、更好地服务大众，推进建设用地动态保障的政府层面意识实现。

5.4 做好建设用地开源节流

开源节流，在建设用地保障方面即是增加建设用地的保障供给、节约集约使用建设用地。开源，主要是创新拓展用地空间，一是科学合理规划好弹性留白，留足发展空间，积极探索利用地下空间；二是争取更多的政策性新增建设用地指标，充分利用各地奖励性政策，注重高质量健康发展；三是加大盘活存量建设用地力度，加快土地要素市场化配置，采取多措并举、慎重推进的方式，成熟一个开展一个，充分了解并尊重各方意愿、统筹考虑利益分配。节流，主要是提升用地节约集约水平，高质高效使用建设用地，一是严格执行批地供地政策，核定各类建设用地标准，特别是新增建设用地项目的质量和效益；二是有效实行建设用地指标差别化管理，保压结合、差异供给，确保建设用地集约节约利用水平有效提升；三是强化建设用地审批之后的有效监管，全程监控用地整个流程，充分利用全国土地利用动态巡查制度，通过预警提醒、现场核查、跟踪管理、考核评价等措施，确保动态监督全方位全天候全流程[14]。

5.5 构建新增用地预警机制

建立或者完善新增建设用地利用预警信息系统平台，是新增用地管理和监督的有效工具和依托，系统平台应重点包含以下几个方面：一是严格新增用地审批，依规合法是充要先决条件，引导集聚靠拢是利用方向，提高集约节约效率是最终目的，控制标准是准入门槛；二是动态监管，新增用地的全流程依法进行公开公示，接收社会各方的共同联合监管，让早发现、早报告、早整改或者退出成为日常；三是建立建设用地市场诚信机制，对达不到集约节约效率的限期整改，对供而未用造成闲置的用地企业列入黑名单，将市场诚信档案纳入全社会征信系统，用企业的用地信用等级对其各项业务给予奖励、限制甚至禁止，并予以适时公开公示，营造良好的建设用地市场氛围。

5.6 构建统一指标交易平台

建立全国统一建设用地指标交易平台（以下简称统一交易平台），同步融入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，必然能在保证经济高质量持续发展、国土空间治理体系能力现代化等方面发挥更加积极的作用，加速构建建设用地动态保障机制，实现建设用地供需平衡的和谐发展局面。统一交易平台的构建完善，应重点涉及三个方面：一是尽量减少政府主导的交易行为，让市场配置成为主导交易的主体和参与者，使自然资源的要素配置更加合理；二是逐步开放建设用地指标的二级市场，逐步增加交易次数、放宽时间限制，让个人或企业等私主体直接参与二级市场交易[15]，让市场行为更加灵活；三是重点向深部贫困地区脱贫、东北老工业基地振兴、乡村振兴等方向倾斜，使指标交易更加公平合理，让更多的地区和人共享发展成果。

6 结束语

新时代发展仍是第一要务，建设用地动态保障机制的研究将持续深入，建立健全全方位、多层次、高效率的动态保障机制一定逐步完善。本文探讨了建设用地动态保障的实现路径，但在保障机制其他方面的研究还远远不够，但在建设用地需求、体制机制的全面搭建、制度创新、“放管服”深化改革等方面仍需投入大量的理论研究和实践修正。