论城市化进程中的耕地保护

2021-01-02四川省国土科学技术研究院四川省卫星应用技术中心隋军红

区域治理 2021年52期

四川省国土科学技术研究院（四川省卫星应用技术中心）隋军红

近年来，在我国城镇化进程不断加快和城市持续扩张的背景下，耕地作为不可再生资源，其面积受到了挤压，数量急剧下降，使得城市建设活动不断蚕食耕地所引致的生态失衡、土地荒废、人地矛盾等问题逐步显现。耕地保护不仅关乎我国粮食生产安全，更关乎我国经济和社会持续稳定发展之大局，因此，探索如何更好地促进土地与城市的协调统一，以实现耕地保护与城市建设联动发展，促使人地关系由城市发展阻力转化为社会稳定的助推力就显得尤为迫切和必要。

一、城市发展与耕地资源基本情况

（一）城市化发展现状

城市化是指人口逐渐向城市集中的现象，在此过程中不仅可以扩大城市规模，还可以增加城市数量。自新中国成立以来，城市数量由132个增加至2021年的661个，城市化水平由1949年的10.6%提高到2020年的63.8%，我国的城市空间扩大了2-3倍，城市化发展也逐步呈现稳中向好的趋势，据中国社科院推测，2035年城市化率有望达到74%，将比肩于发达国家城市化水平。如此一来，城市规模势必不断扩张，城市化发展必然要以牺牲大量的耕地资源为代价，这也进一步加剧了土地资源稀缺的压力，同时从某种程度上讲也影响了我国城市化的进程[1]。

（二）耕地资源现状

“民以食为天，食以农为源，农以地为本”。长期以来，农业作为我国的基础产业，是支撑国家经济发展的重要一环，而农业发展之根本是耕地。我国人口基数大，耕地资源紧缺，使得人均耕地面积少，后备耕地资源不足，耕地总量已从1995年的19.51亿亩下降到2007年的18.26亿亩，逐渐形成人增地减的趋势。迫于此，2006年国家第三版土地利用总体规划纲要中明确提出要坚守18亿亩耕地红线；2009年国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度；2020年国家再次出台耕地保护措施，提出了6个严禁，进一步加强耕地管理和保护；同年，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。国家通过出台一系列政策法规加强耕地保护，以求延缓耕地数量急剧下降的趋势，并加大力度整治耕地非农化等违法、违建行为，确保耕地资源紧缺的形势得到有效控制。2021年第三次全国国土调查成果显示，我国耕地面积已存19.179亿亩，在强有力的政策催使下，我国确定的18亿亩耕地保护红线已守住，虽然耕地数量保持平稳更有缓缓上升的趋势，但耕地保护形势依然严峻，2020年各地存在的违法违规建设占用破坏耕地问题7371个，涉及耕地70.47万亩，这也进一步说明全社会还没有形成耕地保护的意识，缺乏耕地保护的认知，故而耕地保护的步伐依旧不能放缓、松懈。

表1 我国2011-2017年城市化水平与耕地数量对比分析表

总的来说，未来我国城市化进程势必会加快脚步，而耕地资源在宏观调控下也已得到一定保护，但城市扩张仍然需要大量土地支撑，那么城市化水平提升与耕地资源保护在未来很长一段时间内仍然会存在摩擦，如何平衡二者之间的关系，使得城市建设与耕地保护稳步推进成为亟待解决的重要问题。

二、城市化进程对耕地保护的影响

（一）城市化发展致使耕地数量下降

通过整理我国2010年至2017年的统计年鉴，得出历年来的城市化水平及耕地数量变化。

纵观我国近七年的城市化水平与耕地数量对比数据不难发现，随着我国城市化水平的稳步推进，耕地面积正在逐年缩减，耕地数量与城市化水平呈现反比的发展趋势。尤其是2013年后，我国城市建设飞速发展，城市化水平相较以前明显提高，与此同时，耕地数量下降趋势也尤为明显，二者之间此消彼长，难以协调发展。长此以往，必将导致国内耕地资源锐减，从而引发更多的社会问题。

（二）城市化发展引致耕地资源荒废

城市化进程的不断推进使得耕地资源荒废现象屡见不鲜，造成此类问题的原因主要来自两个方面：第一是城市化推进使得农村人口大量向城市聚涌，因农村缺少劳动力而引致大面积耕地闲置、荒废。另一方面，政府规划发展不同频也进一步加速了耕地资源的浪费，各地政府为加快城市建设，允许在耕地上开发建设工业、商业及住宅，但由于资金匮乏、产业链断裂、人口迁徙等种种原因，使得土地荒废多年无人问津，既不能建成繁茂的工商园区，又降低了土地的生产功能，造成了耕地资源最根本、最实质的浪费。

（三）城市化发展破坏耕地生态环境

近些年，随着城市化发展，我国工业逐渐在经济发展中占据重要地位，大量工业活动对耕地生态环境保护来说也将是一个负担，尤其是重工业企业的废弃物、废水会破坏土壤结构，造成水土流失、土地盐碱化、土壤污染等问题，进一步突出土地退化和土地侵蚀情况，长此以往对生态环境保护、粮食作物安全产生恶劣影响。

三、耕地保护与城市化存在的问题分析

（一）城市外延无度，非农建设用地增加

我国城市经济飞速发展，人均国民产值稳步提升，城市建设方面也发生了翻天覆地的变化，尤其是近年来城市规模不断扩张，各市通过征收周围优质土地建设大型产业园区、经济技术开发区、大学城等，且此类园区的配套住区、公共服务设施及道路需求也随之增加，这也进一步加剧了城市耕地向非农建设用地的转换。从当下利益角度出发，城市工业化与商业化的进程飞速加快，由此创造的产值远高于农业生产，但从长远角度思考，以“经济利益”和“政绩”为目的的工业化发展势必引起生态环境的倒退，“以地生财”的开发模式也使得土地因反复腾挪而低质低产。总的来说，注重眼前利益而忽视长久利益，城市征地规模过大，非农建设用地不断增加，这些势必会加剧耕地资源的消失。

（二）政策落实不到位，耕地保护机制缺失

政府是城市建设的组织者和实施者，城市的任何政策都需要政府的参与，才可以保证政策发展方向的合理性[2]。我国城市化水平快速提升，城市建设从未停止，政府作为城市建设的主导者、实施者，不但未能按照城市总体规划有序有度地开发土地，还在土地征收、转让等审批程序上滥用职能之便，使得“投资”“政绩”等问题严重干扰土地使用计划。面对政府的默许，投资者更是肆无忌惮地占用土地、擅自修改土地利用总体规划，改变土地性质，导致城市建设既偏离预设轨道，又流失了大量耕地资源。久而久之，就会有大量的耕地资源转化为建设用地，逐步试探耕地保护底线，最终触碰到基本耕地保护红线，进而影响粮食供给安全。

（三）耕地保护重量轻质，保标不保本

耕地问题不仅受外界因素的影响，资源本身也存在一定的问题，由于耕地利用不善，导致耕地盐碱化、荒漠化等问题，耕地质量每况愈下。鉴于此，我国逐步开展防荒治荒的工作，也尽可能地保留、恢复了部分耕地资源，大力发展农业经济。但在经济发展高压下，高科技成为提高作物产量的首选，化肥的广泛使用虽提高了产值，但对土地造成了不可逆的伤害，破坏了土壤结构，降低了土壤自身恢复力，使得耕地质量逐年下降。在城市化进程快速推进的当下，我国为确保耕地资源免受侵占划定了耕地保护红线，但大部分耕地质量低下，此种重量轻质的保护发展模式难以切实有效地保证耕地资源的利用，也无法从根本上解决耕地保护问题，保标不保本。

（四）耕地保护意识模糊，农村劳动力缺乏

随着城市化进程的推进，大量农村人口涌向城市，导致农村劳动力缺乏，使得耕地抛荒现象严重。由于近些年粮食价格逐年递减，从事农业活动的收入比其他产业较为微薄，形成“种地就是赔钱”的务农思想，而周边高度发展的城市建成区不断加强了他们非农发展的愿望，在经济发展的利益驱动下，大量耕地资源流转为建设用地，农民也借此摆脱传统的耕作务农向城市靠拢。这一现象也引发了一系列的恶性循环：大量农村劳动力涌入城市，使得耕地资源闲置，而城市发展难以满足人口发展需求，势必要进行扩建，这也进一步加快了城市化的脚步，推进耕地资源流转为建设用地，再次吸纳农村人口，直至耕地资源消失。

四、针对城市化进程中耕地保护问题的对策与建议

（一）合理规划城市发展与耕地资源，制定统筹发展新模式

在城市化进程中对于我国耕地资源保护应做到“宏观把控、微观调控”。首先，在宏观层面把握好土地规划的大局，科学、合理地协调城市发展与耕地资源之间的关系，从长远的角度对城市用地结构进行充分的论证，结合城市经济规律和耕地保护需求，构建一套适合城乡发展的科学效益、经济效益和生态效益相统一的新模式。其次，从微观角度出发，政府担负起土地再利用的责任，将荒废、闲置的耕地资源进行回收、整治，然后通过再分配的方式进行合理利用，以此顺应城市发展，优化城市用地，缓解城市化进程对耕地保护的影响。城市化的发展必然伴随着城市的扩张，但是在扩张的过程中，要尽量避免占用耕地，或者不占耕地，即在城市化的发展中要高度重视对耕地资源的保护，制定统筹发展新模式。

（二）完善耕地保护机制，强化政策执行力度

面对如此严峻的耕地保护态势，国家应在耕地保护机制、管理体制方面进行调整[3]。首先，完善政府职能，强化政策执行力，做好耕地监管、督导工作。严格执行耕地流转的审批程序，杜绝因盲目占地引起的耕地闲置现象，保证土地价值及效用。其次，通过耕地占补制度做到开垦与占用、数量与质量双重对等，完善保护约束和奖惩机制。最后，注重农民权力，切实保护失地农民的合法权益，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和资源均衡配置。

（三）建立耕地保护实时监测系统，确保耕地质量水平

耕地资源保护是一个长期的、动态的过程。在耕地保护过程中，可以运用强大的科学技术手段，通过GPS、GIS、BDS和RS等手段将每一处耕地进行登记入库，对其土地性质、使用情况、土地质量进行实时监测，从而及时分析耕地的变动情况，为耕地保护提供严谨的科学根据。与此同时，政府利用现在的大数据互联网将耕地保护跟踪管理情况向社会公开，让公众进行监管，确保耕地保护工作透明、高效。

（四）加大宣传力度，调动公众耕地保护积极性

在面对耕地保护问题上，首先，各地政府应加大宣传力度，牢固树立耕地保护意识，强调耕地保护的重要性和必要性，从而形成全民保护的良好社会氛围。其次，增强群众的忧患意识，强调耕地资源作为不可再生资源的一种，一旦耕地资源大量流失，我们的粮食安全也将面临巨大的威胁，以此提高耕地保护的危机感与紧迫感。再次，加强法律法规的宣传，大力普法。农民普遍法律意识淡薄，受私有观念的影响，他们对法规、政策等一知半解，认为土地是个人财产的一部分，具有绝对的话语权、使用权与处置权，故而非法滥用耕地导致耕地面积减少的现象屡禁不止，应通过多种宣传途径进行科普、教育，调动公众耕地保护积极性。