教育督导需要《条例》的规范引导

姚宏昌

摘    要：自从2012年国家出台《教育督导条例》后，浙江省教育改革发展进入新时代，现实需要对国家《教育督导条例》予以细化补充。《浙江省教育督导条例》是对国家《教育督导条例》的有益补充，它的出台有助于对落实教育督导政策、提升教育督导地位、完善教育督导机构、明确教育督导职责、优化督学队伍建设、规范教育督导程序、尝试多元督导活动、强化评价结果运用等工作的规范引导。

关键词：教育督导;《教育督导条例》;《浙江省教育督导条例》

2012年8月29日，国务院第215次常务会议通过了《教育督导条例》（以下简称“国家《条例》”），并于9月9日以第624号令的形式对外公布，自10月1日起施行。为了贯彻落实施行国家《条例》，全国已有18个省份结合实际出台了省级《教育督导条例》。浙江省启动制订《浙江省教育督导条例》（以下简称“省《条例》”）始于2017年，完成于2019年。浙江省启动制订省《条例》，有多种原因：自国家《条例》出台后，浙江省的教育改革发展进入新时代，现有的督导法规与督导已与实际不相适应，需要对国家《条例》予以细化补充;政府行政管理职能转变有了新要求，需要教育督导管理职能转向决策、执行、监督和相互协调;中共中央、国务院下发《关于深化新时期教育督导体制机制改革的意见》，对教育督导体制机制改革有了新举措;教育督导在实践中形成了许多新经验，需要适时提升固化总结，上升为地方法规，以提高教育督导工作的科学性和权威性。省《条例》的制订出台，一方面总结了浙江教育督导的实践经验，另一方面提升了督导工作的法律保障。

一、出台省《条例》的必要性

（一）教育发展进入新时代的需要

2019年3月，浙江省教育大會指出，到2035年，浙江教育在全国率先高水平全面实现现代化，在全省各领域率先高水平全面实现现代化，教育总体发展达到发达国家前列水平。当前，浙江省正处于向实现教育现代化和高等教育强省迈进的历史新阶段。新时代对教育督导提出了更高的要求，落实教育优先发展战略、实施素质教育、坚持立德树人、促进教育公平、提高教育质量，需要教育督导发挥更重要的保驾护航作用。国家《条例》的颁布，将教育督导从制度管理上升为法规监督，对教育督导的内容与原则、督学的条件和管理、督导的实施等内容作了较为系统的规定，但是在督导范围、督导频次和具体程序等方面的规定较为原则，特别是对教育督导委员会的设置、教育评估监测等尚未作出规定与细化。随着教育事业的改革与发展，教育督导机构设置、督导的范围和督导的职责日趋拓展。现有的教育督导办法与这些新形势新情况已不相适应，需要从地方法律上进一步补充完善。浙江省教育督导立法有对上位法加以细化的空间和必要，以形成独特的浙江教育督导地方法规。

（二）转变教育行政管理职能的需要

浙江省在新一轮政府机构改革中，以政府职能转变为核心，实行“放管服”改革，“管办评”分离，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体制。确立教育督导的法律地位是建立健全教育决策、执行、监督相互协调的管理体制的重要举措。

（三）深化教育督导体制机制改革的需要

国家已经出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，进一步明确了教育督导的地位和权威，建立了更完善的教育督导机构、督导制度和工作体系，构建了“督政”“督学”和“监测评估”三大体系框架。保障国家教育法律、法规和政策的实施，迫切需要教育督导地方立法，建立健全与决策、执行相协调的强有力的教育督导制度，形成科学合理的教育治理架构。

（四）总结教育督导实践经验的需要

近年来，上海、重庆、福建等省市相继出台了教育督导的地方性法规，为其教育事业的科学和谐发展提供了良好的法规保障。浙江省近年来在教育督导实践中也相继出台了一系列教育督导政策措施，如教育督导委员会的设置、县域教育现代化发展水平监测、责任督学挂牌督导等，创造了许多行之有效的经验和做法，有必要对成功的经验和做法进行提升总结，形成地方性法规，提高教育督导的科学性和权威性，以更好地规范和指导具体的教育督导工作。总之，制订适应新时代改革发展需要的具有浙江特色的浙江教育督导法规，顺应了党心民心省情，对促进浙江省教育事业改革发展、加大教育惠民力度、补足教育领域地方立法链条的缺项有重要意义。

二、省《条例》的制订过程

从相关资料获悉：早在2012年，浙江省在贯彻落实国家《条例》时，就开始酝酿并准备在适当的时候着手研究省《条例》的立法工作。2017年初，浙江省教育厅成立了由分管领导担任组长的立法课题小组，正式启动起草工作，并在广泛调研、征求意见的基础上形成了初稿。2018年1月，浙江省人大代表、杭州经济技术开发区教育发展研究室主任沈小玲领衔提案，建议结合浙江省教育改革发展的实际需要，制订省《条例》。3月底开始，省人大成立立法工作领导小组，并由省人大教科文卫工作委员会牵头，组织教育、法律专家先后赴衢州、湖州、杭州、嘉兴和省级有关部门，以及广东、上海等省市调研，形成了省《条例》（征求意见稿）。11月，省《条例》（征求意见稿）递交省十三届人大常委会第七次会议通过初步审议，然后，进一步由法工委征求省、市、县立法专家意见并在省人大门户网站公开向社会征求意见。2019年5月，法制委员会召开全体会议，提出省《条例》（草案）修订稿;5月31日，省《条例》由浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过并公布，自2019年9月1日起施行。

为使省《条例》能更加切合实际，在浙江省人大紧锣密鼓推进立法程序的同时，浙江省教育厅也组织了省教育督导委的专家平行开展省《条例》制订调研工作，笔者是其中被邀专家之一。2018年3月，省教育厅开始部署工作，给专家们下发了相关资料，并要求做好研讨工作准备。4月4日，在丽水市缙云县召开的专家会议专门研讨了省《条例》初稿;6月8日，同班人马再次相聚杭州研讨;9月25日，省人大常委会教科文卫委员会组织召开专家座谈会，为递交省人大常委会决议作最后准备。

三、贯彻实施省《条例》的情况观察

一是从教育督导工作面上看，各地都以贯彻实施省《条例》为契机，切实加强对区域教育督导工作的领导，强化协调配合，建立教育督导联动工作机制，形成以教育督导机构为主、多部门齐抓共管的教育督导工作新格局。各地都在加大对省《条例》的宣传，组织了多种形式的宣传活动，不断提高学校教师、学生、家长和社会对省《条例》的知晓率，营造良好的教育督导环境，为区域实现高水平教育现代化和优质均衡作出贡献。

二是从教育督导工作内部看，自省《条例》公布实施以来，各地都重视健全常态的督导机制：有序开展督政、督学和各种评价、监测活动;加强教育督导队伍建设，在选、培、用、考、奖等方面下功夫;保障教育督导经费到位，提供可持续工作的经费保障;提高教育督导成果的利用权威，真正使教育督导长“牙齿”。

三是从具体区域表现情况看，以衢州教育督导委为例，自省《条例》颁布后，教育督导的工作氛围逐渐浓厚，市、县教育督导机构明显得到完善，还依托衢州学院建立了“教育质量评估院”，多元规范开展督导评价、监测活动。教育督导队伍数量充足，尽管兼职的、临近退休的人员较多，但人员数量能够基本满足工作需要，且通过种种培训，各级督导人员的素质素养得到提高，能够胜任当前的教育督导工作要求。同时，教育督导委还积极开展教育经费内部审计，使督导成果能够得到积极、有效的正向运用等。这些都是好的方面，需要注意的是，在创造条件培育、扶持第三方专业评估监测机构发展等方面，相关工作尚待创新推进。

四、学习省《条例》的体会

国家《条例》是总纲，省《条例》是其有益的补充。教育督导工作需要《条例》的规范引导。

（一）落实教育督导政策

省《条例》全面贯彻落实全国、全省教育大会精神，体现了最新的教育改革发展方向，体现了教育督导的价值引领和行动策略。它明确规定要将统筹区域义务教育优质均衡发展，教育经费投入，教师队伍建设和待遇保障，落实立德树人、促进学生全面发展，高等学校教学、科研发展，师德师风等教师队伍建设，校园安全，教育设施设备配备、管理与使用，教育收费、经费的管理和使用等政策的贯彻落实作为重点，还将教育热点、难点问题列入专项督导范围，明确要求对学生减负，民办学校招生、收费、教学管理，校外培训机构的审批、管理、规范办学等情况进行专项督导。

（二）提升教育督导地位

省《条例》明确要求省、市、县政府应加强对教育督导工作的领导，全面健全三级教育督导委，统筹协调本行政区域的教育督导工作。同时要求县级以上政府教育督导机构在本级政府领导下独立行使教育督导职责，对下级政府及同级相关部门开展教育履职督导。加强政府对教育督导工作的领导，有利于提升教育督导地位，保障教育督导能够履职到位。

（三）完善教育督导机构

省《条例》明确各级政府应当设立总督学与副总督学，直接领导教育督导机构日常工作，确保教育督导机构的正常运行。做好教育督导的行政保障，配备与教育督导任务相适应的人员，将教育督导经费列入财政预算，保证教育督导办公条件，确保教育督导机构正常履行职责，有利于与督导机构、人员、经费等相关的具体问题的解决。

（四）明确教育督导职责

省《条例》明确规定：“县级以上人民政府教育督导机构在本级人民政府领导下独立行使教育督导职能，负责本行政区域的教育督导工作。”在督政方面，主要是對下级政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策等情况进行督导;在督学方面，明确把各级各类教育纳入督导范围，如对培训机构的审批、管理、规范办学等情况实施督导;此外，还要对区域教育发展水平和各级各类教育发展状况开展监测评估，健全督政、督学、评估监测“三位一体”的教育督导体系。

（五）优化督学队伍建设

省《条例》明确要求加强对区域教育督导工作的行政与业务领导，明确要求督导机构应当加强督学队伍建设，保障机构、人员、经费、活动的到位，并定期开展培训、业务交流和支持教育督导科研工作，提高督导政策水平与专业能力，为督学队伍逐步走向专业化轨道奠定扎实的基础。

（六）规范教育督导程序

省《条例》明确教育督导的类型，即教育督导分为综合督导、专项督导和经常性督导三类，并对三类督导如何开展工作提出了具体、明确的要求。此外，它还要求全面落实督学责任区制度，规定经常性督导的权职，提高中小学校责任督学挂牌督导工作水平，以实现学校督导常态化，从制度上保证了督导公正、评价公平和结果公开。

（七）尝试多元督导活动

省《条例》规定教育督导可以尝试多元督导活动，支持家长、教师、学生和社会各界有序参加教育督导活动;鼓励具备条件的行业组织参与开发研制专门的评估技术，培养专门人员参与教育质量监测和教育评价工作等;委托第三方专业评估监测机构参与教育督导评估监测工作，提高教育评估监测的专业水平和公信力。

（八）强化评价结果运用

省《条例》对教育督导结果的公开和运用作出了相关规定，鼓励教育督导“长牙齿”，提升其权威性、强制性和有效性。对被督导单位存在贯彻教育方针不坚决、办学不规范等问题或拒不接受教育督导的情况的，教育督导机构可以约谈被督导单位的主要负责人。督导肯定的成绩或整改情况，可以作为对政府、部门和学校考核、奖惩的重要依据等。