嘉陵江保护立法“五部曲”

陈越

“独泛扁舟映绿杨，嘉陵江水色苍苍。行看芳草故乡远，坐对落花春日长。”唐代诗人刘沧曾在巴蜀漫游时为嘉陵江写下了脍炙人口的诗篇。

嘉陵江发源于秦岭北麓，流经陕西、甘肃、四川，最后在重庆汇入长江，是长江流域面积最大的支流，是川渝两地共界河流，四川段干流长641公里、流域面积3.58万平方公里，重庆段干流长152公里、流域面积0.96万平方公里，是长江上游重要生态屏障和水源涵养地，是沿岸群众重要的饮用水水源地，具有十分重要的生态环境服务功能。

缘起

协同共护势在必行

虽然近年来川渝两地共同开展了水污染联防联控，嘉陵江干流水质常年稳定达到Ⅱ类，但部分跨界支流水质达不到水域功能要求，少数支流断面水质为Ⅳ类，甚至有个别支流断面水质为Ⅴ类，小溪小沟生态基流断流也时有发生。

2020年7月23日，川渝两省市人大常委会签署《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，其中就包括嘉陵江流域生态环境保护立法合作事宜。

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了长江保护法，对协同推进长江流域生態环境保护和修复作出了明确规定。而嘉陵江是长江上游最重要的支流，生态屏障战略意义重大。

随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》出台，嘉陵江流域生态环境保护成为了成渝地区双城经济圈建设的重要内容。

“这些为川渝两省市人大协同开展嘉陵江流域生态环境保护立法提供了指导和遵循。”重庆市人大城环委主任委员屠锐说，开展嘉陵江流域协同立法，是长江保护法在嘉陵江流域的细化、补充和完善，也是两省市人大常委会助力成渝地区双城经济圈建设的重要举措。

破局

找准问题 “小切口”立法

立法工作此后启动，川渝两地流域资源禀赋、功能定位、产业布局、保护方法和执法标准等存在差异，统一流域管理标准难度较大，这让立法者们有些“伤脑筋”。

2020年9月，重庆市人大常委会在开展立法调研时，市司法局、市生态环境局、市水利局等部门认为：我市已出台《重庆市水污染防治条例》，对本市行政区域内的江河、湖泊、渠道、水库等地表水体和地下水体的污染防治作出了规定，是否还需要专门为嘉陵江流域生态环境保护立法，应慎重考虑。

随后，重庆市人大常委会又向我市嘉陵江流域的11个区征求意见。各区强烈要求对嘉陵江流域生态环境管理与保护进行立法，并提出了“建立嘉陵江流域联合河湖长制，定期开展跨界河流联合巡河工作”“川渝两地政府建立嘉陵江流域水生态环境保护联席会议协调机制”等建议。大家认为，开展嘉陵江流域水生态环境保护协同立法是保护好嘉陵江一江碧水的现实需要。

经过前期调研，找准了问题难点，为市人大城环委确定协同立法形式、范围、方法，提供了思路。

“我们逐条梳理各方的意见建议，发现反映最多的问题是‘联防联控’。”屠锐说，这恰是我市现行水生态环境保护立法的弱项。

“可否仅就‘联防联控’开展协同立法？”市人大城环委的这一提议，得到了市生态环境局等单位的积极响应。各方面一致赞同围绕“联防联控”进行“小切口”立法。

这一“小切口”立法的想法，得到了重庆市人大常委会主任张轩的赞同。

敲定

协同立法固化合作经验

2020年9月中旬，川渝两省市人大常委会调研组共赴四川省广安段、南充段、阆中段，首次联合开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法调研。

通过调研了解到，两省市及所辖相关地市、区县、乡镇等高度重视联防联控，据初步统计，截至目前两省市在生态环境保护领域签订了60余项关于联合执法、信息共享以及应对环境突发事件的合作协议，但执行效果参差不齐。

“一个重要的原因是联防联控缺少制度保障。上下游各自为政，尤其是跨行政区的河流流域交叉断面、混流区的流域治理和保护步调不一致。”重庆市人大城环委副主任委员代伟华说。

“要进一步深化流域污染防治联席会议制度，健全信息共享机制，常态化开展生态环境联合执法，完善突发事件联合应对机制等。”四川省人大城环资委副主任委员冯军回应道，“在相关标准制定中，我们将参考《重庆市水污染防治条例》相关要求，力求两地达成统一。”

通过此次调研，川渝两地对开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法的必要性达成共识，一致认为两地各个层面已经在区域协同上进行了广泛合作，积累了不少好的经验做法，需要通过立法加以固化和推广。

创新

按需制定“决定+条例”

2020年12月8日，川渝两省市人大常委会调研组再次开展联合调研，并举行了座谈会。联合调研组从渝中区朝天门码头出发，乘船考察调研重庆市中心城区嘉陵江及长江干流部分区域水生态环境保护情况、广阳岛生态恢复保护情况。

“我市嘉陵江流域水污染防治的主要制度是健全的，措施是符合实际的，总体上能够满足依法治水要求，不宜再单独制定嘉陵江流域水生态环境保护条例。但是，嘉陵江流域在我市境内多为饮用水水源保护区和经济发展高强度区，加之川渝两地嘉陵江水系跨界河流多达38条，区域协作势在必行。”座谈会上，屠锐提出自己的观点，“开展协同立法十分重要和紧迫，但协同形式和途径应不拘一格。”

放眼全国，既有京津冀关于《机动车和非道路移动机械排放污染物防治条例》，三省市均以“条例”的形式进行协同立法;也有沪苏浙三省市《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，以“决定”的形式打破区域壁垒进行协同立法。

屠锐认为，在与四川省协同开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法上，应结合实际，坚持问题导向，突出联防联控这一重点，立法体裁可以是决定或条例，需要几条就定几条。

对于突出联防联控这一重点，冯军表示赞同。他还建议，嘉陵江流域生态环境保护协同立法应建立完善区域协同机制，为流域综合治理和跨区域环保协作提供法治保障。突出加强协作联动，建立跨区域污染防治联动协作机制，畅通流域上中下游各级政府、各部门之间的协调配合，畅通联合监测、联合执法、应急联动和信息共享通道。

最终，经过沟通协商，两地人大达成共识：重庆市出台法规性决定，四川省制定条例。

立法

通过和施行“齐步走”

达成共识后，川渝两省市人大常委会分别着手起草条例和决定。

四川方面，将条例作为省人大常委会2021年立法计划制定类项目加快推进。重庆市则将决定列为2021年立法计划预备项目，由市人大城环委与市生态环境局共同负责起草。

“虽然是预备项目，但考虑到协同立法的特殊性，我们加快了工作节奏。”屠锐介绍，今年3月，重慶市人大城环委牵头起草了决定初稿，与市生态环境局商议修改完善，并印送四川省人大城环资委征求意见。

今年5月底收到复函，重庆市人大城环委立即会同市人大法制委、市司法局、市规划和自然资源局、市生态环境局等召开部门座谈会，结合四川反馈的意见进一步修改完善草案文本。

今年6月初，重庆市人大常委会副主任陈元春率队前往四川省调研。陈元春表示，通过实地调研，收获多、体会深。通过召开座谈会坦诚交流，加强工作互动与沟通，两省市人大齐头并进推动嘉陵江流域生态环境保护协同立法工作。

“川渝两地人大协同立法，有利于统筹两地嘉陵江流域生态环境保护相关规划，统一流域治理和资源保护标准，为推动成渝地区双城经济圈建设，共同筑牢长江上游重要生态屏障，保护川渝地区嘉陵江流域生态环境提供坚强的法治保障。”今年7月9日，张轩在合川区调研嘉陵江流域生态环境保护协同立法工作时指出，要按照环保法、长江保护法等法律法规，坚持问题导向，摸清具体情况，立足川渝协作和嘉陵江流域的实际，加强分析研究，做好基础性工作，运用好大数据，增强立法的针对性、可操作性，真正做到针对问题立法、立法解决问题。

为了让“决定”和“条例”高质量出台，川渝两省市人大常委会就协同立法的各项要点“精雕细琢”。

“鉴于嘉陵江流域生态环境保护的问题主要涉及水，且危险废物转移、固体废物污染防治已有其他法律法规作出具体规定，为此，我市决定（草案）的调整内容以水生态环境为主，具体包括水污染治理、水生态修复、水资源保护等方面。”屠锐说。

四川省人大城环资委在调研论证征求意见的过程中将法规的调整范围进行了扩充，除“三水共治”外，还增加了大气、固废、危废管理等内容。

2021年10月，重庆市人大城环委再赴四川省广元市，就嘉陵江流域生态环境保护协同立法相关工作进行探讨交流，并进一步完善草案文本。

11月25日，《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》和《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》同步通过，并将于2022年1月1日起同步开始施行。

接下来，川渝两省市人大常委会还将协同开展执法检查、视察、专题调研等活动，推动“条例”和“决定”的贯彻实施。