GSMA：频谱高定价对消费者造成负面影响

甘 妮，杨 琳

（北京东方波泰无线电频谱技术研究所，北京 100037）

0 引言

2019年，全球移动通信系统协会（GSMA）发布了一篇题为《频谱价格对消费者的影响》的报告，该报告就频谱价格及其他因素是否会在业务质量和成本方面造成差距进行了深入分析，并通过强有力的证据表明，频谱高定价对消费者造成负面影响已是不争的事实。

1 主要发现

基于2010年至2017年间在64个国家（包括30个发展中国家和34个发达国家）进行的拍卖数据，GSMA 利用经济模型来思考频谱价格对消费结果的广泛影响，并有如下重大发现：第一，在发达国家，频谱成本过高是导致4G 网络部署放缓的重要原因，且4G 网络质量因此长期下降；第二，在发展中国家，频谱费用几乎是发达国家的3倍之多，这种高成本放缓了3G 和4G 网络的部署速度，并导致整体网络质量长期下降；第三，在研究频谱成本最高的国家时我们发现，如果移动运营商购买频谱资源的成本适中，则4G 网络覆盖率平均高出7.5%；第四，频谱发布的时机与网络覆盖水平息息相关，例如，如果运营商在两年前获得4G 频谱，其人口覆盖率可比现在高出11%–16%，3G 网络部署同样面临因频谱发布较晚而延误的问题；第五，运营商获得的频谱数量在很大程度上影响着网络质量，研究表明，20 MHz 的4G 频谱可将下载速率提升1–2.5 Mb/s。这些发现对各国政府和监管机构都具有重要意义，特别是那些将4G 和5G 作为可持续发展推动力的国家。

2 频谱价格的驱动因素

价格反映市场需求，尤其是在采用拍卖等市场机制进行决策的情况下。通常而言，市场渗透率以及当前和预期的每用户收入等因素会推高价格。有时候，价格过高或许只是供应商之间的竞争造成的。

GSMA 通过研究发现，频谱价格过高同样与政府的频谱管理决策有关，包括设置频谱底价、限制频谱供应、尚不明确的频谱发展路线和（或）不够完善的频谱授予规则（如拍卖模式、频谱分组打包等）。当通过非拍卖的形式分配频谱资源时，政府或监管机构对频谱定价起到更重要的作用，但也不能低估政策决定对拍卖等市场机制的影响力。换言之，政府决策会抬高频谱价格。

该现象是由于频谱售卖方的单一性（政府监管机构），导致其拥有足够的市场支配力来提高拍卖收益。通过授予频谱资源来抬高市场价格的行为并不罕见，这种方式能够挖掘频谱的市场价值，可以视为一种拍卖收益，但也存在主要缺点。

一些政府当局持续抬高频谱价格的原因通常与国营单位要提高收益相关联，这在发展中国家是常态，因为公共部门长期面临着财政压力。鉴于频谱价格不太可能决定债务，更合理的解释是，面临财政压力的发展中国家希望通过抬高频谱售价来帮助偿还债务。

当然，在某些情况下，频谱价格过高并非只是政府试图使拍卖收入最大化的结果。推动行业竞争（为新进入者或现有运营商储备或预留频谱等措施）等其他目的都会影响授予方式的选择，尽管是合理的政策目标，但它们可能导致的意外结果就是频谱价格被抬高。例如，当人为地限制或延迟向移动运营商发放的频谱牌照时，人们对频谱使用权的竞争可能会导致价格上涨，而这是以移动市场的发展为代价的。

3 频谱价格对消费者的影响

频谱成本通常包括前期成本、年费和其他许可义务。GSMA 本次的研究重点关注前期频谱费用，因为它是最重要和最常用的成本支出。关于频谱前期成本的公开数据也比其他费用要多，因此可以研究更多的国家样本。

一些经济学家认为频谱牌照费用是沉没成本。因此，在移动运营商就何时何地以何种速度推出其网络，或围绕其定价策略所做的后续决策中，这些因素都没有被考虑进去。各国政府也经常利用这一立场来证明，以拍卖总收入来衡量拍卖是否成功是合理的。

但也有许多经济学家认为，尽管“沉没成本”理论在经济学理论中有很强的基础，它在移动通信领域的应用却是有限的。如果移动运营商无视固定成本来设定价格或投资决策，他们将无法获得投资回报。一次性频谱费用提高了移动运营商的平均成本，从长远来看，它们将影响运营商的投资回报率。根据这种观点，频谱费其实是移动运营商投资和定价决策的基本投入。

运营商参与频谱竞标是基于其前瞻性成本和预期收入，这是由一系列因素（包括需求、投入成本、监管、政策和竞争）决定的。考虑到这些预期，他们将估计在相关时间段内他们可以产生的利润或回报，从而确定他们愿意为频谱支付的最大金额。只要获得低于其估值的频谱，这些投资和定价决策就基本不受影响。

综上所述，GSMA 基本确定了频谱成本会影响移动运营商的投资和定价决策，从而影响消费者所体验到的移动服务的质量和价格，但我们需要更复杂的分析来建立昂贵的频谱价格和消极的消费结果之间的因果关系。

4 分析方法

为了比较各时期各国移动运营商所面临的频谱总价，GSMA 按每个运营商获得的频谱总数（即“单位成本”）及牌照的有效期，计算出新的价格，并根据市场规模、一般价格水平和各国的购买力对该价格进行调整。

完成这些基本调整后，GSMA 利用两个指标来分析频谱价格的影响：人均频谱单位成本和频谱单位成本占收入的比重。人均频谱单位成本，即每年每人每兆赫的成本，表明了运营商在许可有效期内向国内消费者提供服务所面临的频谱成本。频谱单位成本占收入的比重，即该时期内运营商的总收益，包括经常性收入和非经常性收入。该指标表明了频谱成本作为投资的盈利能力或回报率，单位成本越高，频谱许可的回报率就越低。

在此次分析中，GSMA 建立了尽可能清晰的影响方向来隔离频谱定价对消费结果的影响，以便对2010–2017年期间频谱价格对市场结果的影响进行评估。它重点关注了消费者价格、网络覆盖和网络质量（使用下载速度、上传速度和延迟来衡量），以及供应和需求方面的额外因素，还特别考虑了其他频谱政策因素对市场结果的影响，比如频谱发放的数量和频谱分配的时机。

5 结论与建议

5.1 拍卖收益不应再是衡量拍卖成功与否的标准

GSMA 的这项研究表明，频谱价格对投资和定价决策有着重大影响，且在失衡时对消费者和数字经济产生的负面影响，会超过拍卖收入增加所带来的好处。同时，该报告还进一步质疑了为获得尽可能高的频谱价格而被滥用的“沉没成本论”。GSMA 认为，主要的目标应该是将频谱分配给那些能够将这种稀少而有限的资源发挥最大价值为整个社会谋取福利的用户。

5.2 拍卖设计不当时会导致低效的结果

报告中提到，如果设计得当，拍卖可以有效地提供基于市场的解决方案，将频谱分配给那些能够从中产生最大社会价值的参与者。但是拍卖也会出错，那种认为“市场”（在这里指的是“拍卖”）将自动产生有效结果的观点其实是有缺陷的。正如“有效市场假说”经常被用来宣称金融市场总是正确的——直到2008年全球经济崩溃，拍卖也经常被冠以“效率”的名义而被滥用，因为人们在设计拍卖时可能会考虑到其他目标。

5.3 人为限制频谱供应将以业务发展为代价

人为造成的频谱稀缺是导致拍卖价格被抬高的一个常见原因。例如，政府经常为新业者（或现有的经营者）储备频谱，或者最小化频谱供应，从而推高需求。GSMA 的研究结果表明，提供额外的频谱资源能够让用户体验到更高质量的移动服务。因为当运营商受到频谱限制时，他们不得不投入更多资金来加强城市地区的网络建设。这反过来又会限制他们投资网络其他部分的能力，比如提高覆盖率。结合我国国情，监管机构应该及时发放足够数量的频谱资源，以便运营商拥有充足的时间在全国投资推广新技术，来满足消费者对高速连接的需求，支持不断增长的流量。

6 结束语

监管机构如何决定频谱价格，对移动通信业务发展具有很大的影响。为了提供卓越的服务覆盖范围和容量，我们必须科学制定频谱价格。过低的频谱价格无法体现频谱资源的经济价值以及补偿监管机构的管理成本，而过高的频谱价格可能会减缓移动通信网络部署，降低网络质量，最终对公民和移动服务的发展产生负面影响。

2018年4月，国家发展改革委、财政部联合下发《关于降低部分无线电频率占用费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2018〕601号），降低部分无线电频率占用费标准：对5G 公众移动通信系统频率占用费标准，实行“头三年减免，后三年逐步到位”的优惠政策。这一政策的出台大幅降低了我国5G 频率资源的使用成本，有力地促进了我国5G 技术和产业的发展及应用。此外，我国5G 频率资源采用直接许可而非拍卖的方式也受到了国际社会的广泛赞誉。