管道保护法应用过程中遇到的问题及建议

冯涛　夏海涛　唐庆杰

摘 要：《中华人民共和国石油天然气管道保护法》的实施对保障管道安全运行发挥了积极效应，但因目前管道保护法部分条款的内容解释不充分，造成在管道保护过程中发生用地与管道保护之间的矛盾。本文论述了该矛盾，并对矛盾的解决提出了个人看法。

关键词：管道保护;法律;用地矛盾;对策建议

1 管道保护工作现状

随着我国城镇化规模的不断扩大，管道建设保护与城镇规划和道路、电力、水利等建设项目之间的矛盾日益突出。管道穿越城镇规划，与道路、电力、水利等设施线路平行或重合问题时有发生，管道敷设无法满足安全防护距离，管道路由选择愈发困难。比如，山西省某县，县城土地资源有限，城市分布在河道两侧，管道也沿河沟道无人、无建筑区域敷设，随着该县城市经济建设的不断发展，城市规模也在不断的壮大，城市公共设施和居民建筑逐渐包围、吞噬管道周边地带，对管道的安全平稳运行带来了极大的安全隐患，城市发展和管道安全运行的矛盾日益突出。

目前，居民小区、移民新村在规划时，直接将管道划入规划红线以内的情况屡有发生。在协商处理时，土地使用权人表示将严格按照法律规定将建、构筑物规划在管道的安全距离以外，表面上看，所有距离都可满足规范要求，但实际上管道始终处于地方建设用地范围内，致使管道安全监控工作处于被动。

村庄、小区住宅、工厂、学校、医院、旅游区等逐渐将管道包围和吞噬，形成管道高后果区，管道高后果区是管道泄漏后可能对公众和环境造成较大不良影响的区域。区域内人口、易燃易爆场所、其他公共场所众多，一旦管道泄漏发生爆炸事故，将造成严重的人员伤亡、财产损失和环境影响，同时带来重大的政治影响。

2 适用法律的条文存在冲突

《石油天然气管道保护法》第三十条一款规定：在管道线路中心线两侧各5m地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物。

《石油天然管道保护法》第三十条三款规定：在管道线路中心线两侧各5m地域范围内，禁止挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。

《物权法》第一百二十五条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

《物权法》第一百六十条规定：地役权人应当按照合同约定的利用目的和方法利用供役地，尽量减少对供役地权利人的物权的限制。

在上述法律條文中，《石油天然气管道保护法》第三十条将管道上方中心线两侧5m作为核心保护区域，对土地使用做了诸多限制。在土地没有永久性征用的前提下，这种对土地使用的禁止和限制，显然《物权法》的两条规定相悖，容易引发争议。如果完全按照《物权法》相关规定执行，管道安全运行将面临巨大挑战。

另外，管道建设时是以临时用地按照土地、青苗和附着物等损失给予一次性补偿费用，由于建设时的补偿费用偏低、土地复垦不到位及部分管道热力影响导致土地利用率下降等原因，容易造成占压等隐患持续产生，且难以协调解决。比如，在山西省吕梁地区，大部分为山区、黄土塬地貌，修建管道可选的路由十分有限，天然气管道一般是沿黄土塬或河滩沟道敷设，而这条敷设路由恰好是经过当地有限的可种植农作物的地域。为了将有限的土地得到合理有效的使用开发，当地政府统一规划退耕还林、光伏发电等项目，每年给村民相应的经济补偿，或是土地承包人种植经济效益更高的经济作物（比如松柏、沙棘等苗木），又或是修建温室大棚，在反季节中获得经济价值更大的蔬菜瓜果。而石油天然气管道保护法规定，禁止在管道两侧5m范围内从事上述作业。这使得当地政府和群众都难以接受，在管道的日常安全维护中经常性的与当地村民发生冲突，同时也恶化了企地关系。

3 带来的影响及后果

从天然气的潜在影响半径和致死半径表中可以看出，天然气潜在影响和致死范围比较大，危害巨大。

如何控制石油天然气管道高后果区级别不断上升迫在眉睫。《石油天然气管道保护法》中没有明确石油天然气管道高后果区范围内的相关要求或规定。显然已经不能满足当前管道安全发展的需求。

4 原因分析及对策

4.1 综上所述，上述问题产生的主要原因是

管道保护法对管道核心保护区域的使用权和地役权缺少准确定义，补偿问题未提及，用地补偿机制和相关法规标准不适应。管道高后果区的概念未提及，管道高后果区划分、管控措施、处理办法和费用组成、各方的法律职责没有明确，应该作以说明。

4.2 对策

由于管道建成后上方的农林生产活动会受到长期性限制，因此，在无法进行征地的情况下，国家应制定相对应的补偿方式和标准，或是研究制定与用地补偿机制配套的可操作性的法律法规，做到有法可依，有法能依，建议有关部门对此进行专门研究。

建议政府部门明确政府规划部门在日后的规划建设中，应与政府管道保护主管部门进行交接，避免将居民住宅、人员密集场所、易燃易爆场所、特殊场所规划在管道潜在影响范围内。在以后新建管道的规划和建设之前要对管道路由进行合理规划，要避开人口密集区、环境敏感区、易燃易爆场所及其他特殊场所。

对已经建成的石油天然气管道，对于管道高后果区级别较高的区段，首先要进行安全评价，对安全评价结果不符合安全规定的管道，或者设计不合理的管道，要尽快实施改迁。

对于管道高后果级别较低的区段，政府主管管道保护的部门要监督和配合管道企业采取必要的人防、物防和技防等手段进行干预，或者对违法和违章建筑进行清除，严格管理和审批修建建筑物和构筑物，严格控制人口流入聚集该区域。又或者按照当地政府搬迁标准对其居民进行有偿搬迁，确保管道安全平稳运行。

5 结论

油气管道是国民经济和社会发展的重要“生命线”，管道保护和安全管理事关国家能源安全和群众生命财产安全。遵守、完善、履职《石油天然气管道保护法》，建立健全管道安全生产责任体系，构建管道保护和安全管理长效机制，加强和提高政府部门的管理监督机制，对维护国家能源安全和公共安全具有重大现实意义。

作者简介：

冯涛（1979- ），男，工程师。