中部地区城中村改造引入PPP模式的探索与实践

摘要：城市化建设快速推进的同时，大量城中村现象在我国各大城市出现，带来了一系列的经济和社会问题。为优化城市环境、促进城市的可持续发展，全国各地纷纷致力于城中村改造任务。由于城中村改造是一项复杂艰巨的工程，政府积极寻求引入社会资金，以缓解财政压力。从焦作市的实际效果看，资金成为城中村改造进程中的瓶颈。本文从焦作市的现实问题出发，对PPP模式下的城中村改造进行分析，并提出相应的建议。

关键词：城中村改造；PPP；融资

引言

城中村是在我国特有的城乡二元土地所有制的背景下，大规模推进城市化而带来的一种城市化问题。城中村的存在已经严重阻碍了我国城市的可持续健康发展。因此，在政府的大力推动之下，全国各地城市陆续展开了城中村的改造工作。由于中部地区的城市化进程相对滞后，城市空间拓展基本采取“摊大饼”的模式，这种粗放型的城市化造成城中村问题在中部地区极其普遍[1]。推进城中村综合改造已经成为中部地区现代化建设中的重要一环。但城中村是一项探索性强、复杂艰巨、耗时较久的系统性工程，长期以来，资金成为城中村改造的瓶颈。利用西方国家普遍采用的PPP（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式将有利于解决城中村改造项目融资难的问题[2]。

中部地区相对于东部发达城市的城中村改造进程起步要晚。焦作市于2013年出台《焦作市2013—2017年棚戶区改造规划》，提出5年将改造规划棚户区117个，98 631户，改造房屋面积2 448.5万平方米。在政策强烈推动下，以PPP模式为基础的焦作市城乡一体化示范项目开始正式实施。虽然PPP促成了政府和社会资本的合作，以有效的方式缓解了项目前期的资金问题，但是随着项目逐渐开展，资金成为该项目一个极为突出的障碍，社会资本方的资金供应难以到位，项目的实际成本远远高于预估成本，导致项目难以持续运转，基于这一现实状况，更加明确了资金在城中村改造项目中的重要地位。本文以PPP模式下焦作市城中村改造项目为例，分析项目目前面临的主要问题，以期能够反映中部地区城中村改造中普遍面临的问题，并提出相应的解决思路。

一、PPP模式与城中村改造

1.PPP融资模式概述

PPP即公共部门同私人部门合作模式，在该模式下政府与社会资本基于某一特定项目而形成的长期稳定的合作关系[3]。其是在公共基础设施建设中发展起来的，通过签订的契约达成合作伙伴关系，以实现合作双方双赢的局面。

PPP模式的应用和推广是符合当前我国经济发展的现实需要的。据审计署数据显示，截至2018年末，我国地方债务18.39万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为76.6%，加上纳入预算管理的中央政府财务14.96万亿，我国政府债务两项合计高达33.35万亿元，政府财政吃紧，公共部门财政困难。我国经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾显著，由此构成了PPP融资模式在我国推广的根本原因[4]。

2.城中村改造引入PPP融资模式的发展进程

2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，将棚户区和城中村改造纳入国家新型城镇化发展战略，并提出到2020年基本完成城市棚户区改造的任务。同年，国家总理在政府工作报告中也表示在今后一段时期内将着重解决现有的“三个一亿人”问题，包括改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村。与此同时，2014年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了地方融资只能通过发行政府债券或是采用PPP模式，由此，涉及到需要强大资金支持的城中村或棚户区改造项目上，PPP融资模式受到了地方政府的大力支持。在国家的大力支持下，PPP项目的规模迅速扩大。全国PPP综合信息平台项目管理库中显示，截至2018年12月31日，PPP模式下的保障性工程建设（主要包括保障性住房和棚户区改造两大工程建设）达到152个。由图1可知，PPP模式下保障性工程建设自2014年起步，2015年和2016年都获得了较快的发展，尤其是2016年，保障性工程入库项目达到了54个，但由于近两年来棚改政策的收紧，带来了项目数量的下降。但是总体而言，自2014年以来，我国在保障性工程建设中开始大量引用这一新兴的融资模式，工程数量在呈现一直增加的趋势。

二、PPP模式下城中村改造的现实难题

焦作市城乡一体化示范区城中村改造项目自2015年6月1日发起，截至目前已经历时4年。按照原本项目的合同规划，合作期限为10年，其中2年建设期、8年运营期。因此若按照合同显示的项目进展状况，该项目目前应当已经完成建设期并迈入运营盈利阶段，但是从现实情况出发，项目进展并不顺利。这其中所体现的主要问题就在于项目融资困境。焦作市城乡一体化示范区改造经历了前三个阶段，目前正处于项目执行阶段。资金问题成为该项目进程中一个最大的障碍，据合同显示，该项目建设总投资所需资金大致为15.29亿元，但随着项目的进展，实际成本要远远高于最初估计的成本，达到30多亿元，原先的项目资本金及融资模式已经无法适应成本的剧增，项目难以继续进展。随着政府的协商，目前该PPP项目已经做出了修正，原先的两个改造的社区——金沙社区和沁苑社区，只将金沙社区作为一种PPP模式下城中村改造项目，而沁苑社区仅仅作为政府投资型的项目，由此，该项目公司就能够支撑单独一个金沙社区的改造资金需求。而造成如此困境的原因主要有以下几点。

1.融资模式单一

在城中村改造中引入PPP模式的出发点就是解决由政府单独运行项目所带来的严重债务负担，由此可以借助社会中的资金进行项目建设。但是从现实出发，参与城中村建设的开发商目前仍然主要依赖银行贷款这种原始的融资渠道。而商业银行资金供给期限与城中村建设此类的保障性安居工程需求并不匹配，因此，在此类周期极长的保障性安居工程中商业银行的参与积极性不高。由于城中村改造此类项目的特殊性，项目前期的改造建设将会耗费大量的资金，狭窄的融资渠道和较大的资金需求引发了冲突，对项目的中长期资金供应带来了不利的影响。在焦作市城中村改造中则体现在由政府和社会资本方共同筹建的项目公司仍然选择贷款这一间接融资工具，由于融资门槛的上升，该项目公司融资举步维艰。

2.盈利空间小，且回报周期长

社会资本方参与到城中村建设项目中的出发点是以追求自身利益最大化为根本目标。但由于项目本身涉及的基础设施建设和运营成本需要大量的资金支持，后期盈利很难覆盖其前期付出的成本。此外，城中村改造项目的产出和投入是相互脱节的，而且中间的历时时间极长。若项目公司没有办法顺利开展项目融资，这就意味着该项目公司在改造前期需要提供自有资金来完成整个项目的改造工作。后期的利润来源则主要是通过安置商品房的出售，此商品房建成完工将历时数年，在这数年时间里，提供如此庞大的资金无疑是向社会资本方施加了巨大压力。

3.社会资本进入和退出壁垒较高

在参与到城中村改造的社会企业中，由于基础设施的投入需要大量的资金，必然要求其具有一定的经济实力和规模，并且具有较强的风险抵抗能力。刘穷志、任静基于PPP概念股上市公司的数据实证论述了上市公司的政治关联、融资能力和技术实力这三个方面的素质对PPP产生的巨大影响[5]。另一方面，对于极大的PPP项目投资，社会资本方往往采用银行贷款的方式来筹措所需资金，而对于中小企业而言，很難达到银行信贷的标准。因此，极高的进入门槛所带来的就是社会资本方进入意愿较低，不愿承担风险。而一旦社会企业进入到PPP项目当中，由于已经投入了大量的资金技术，很难进行收回，其退出壁垒也极高。在焦作市的案例之中，前期社会资本方审核阶段必不可少，竞争投标为挑选最佳的合作企业提供条件，由于焦作属于内地的三四线城市，受到经济发展水平的限制，现有的融资平台较小，资金较少，且缺乏资金雄厚的社会企业为项目提供稳定的资金供应，最终由于投标企业仅有一家国有企业而取消了竞争机制。

三、总结与建议

1.总结

城中村改造是现代城市更新的重要内容。PPP模式下的城中村改造进程自2014年以来一直呈现上升的趋势。本文以中部地区焦作市城乡一体化示范区为例，分析了项目目前面临的困境，项目运行阶段的资金链条难以覆盖资金的超额需求。其原因就在于融资模式单一、盈利空间小且回报周期长、社会资本的进入和退出壁垒较高等方面。由此也可以体现，我国城中村改造的进程仍需进一步改善。

2.破解难题的可行性建议

第一，构建多元化、可持续的全阶段PPP融资模式。在城中村改造项目中，资本方是“加速器”和“润滑油”。在项目前期获取阶段、项目改造阶段、以及项目运营阶段采取不同的融资措施，更加因地制宜的适应不同项目的资金需要。在项目前期启动阶段，存在着极大的不确定性和风险，因此需要对该阶段的项目进行严格的可行性分析，而此阶段的融资也是最为困难的，如果无法在项目的前期实现融资的话，将会严重阻碍城改项目的进程。因此，在该阶段，项目的投资应该通过投资基金进行股权投资。在项目建设阶段，资金需求量是最大的，经过前期的风险分析，政府和社会资本方已经对项目有了整体把握，因此此时也已采用较为成熟的银行信贷、信托等金融工具来筹措资金。在项目的运营阶段，此时项目也已经步入正轨，正常的运营能够为项目公司带来现金流，此时只需要继续稳定地保持原有资金规模，项目就能够顺利运营下去。

第二，建立事前、事中与事后相结合的物有所值评价体系。任何一个项目在采用PPP模式之前都必须经过严格的物有所值评价。通过物有所值评价，可以有效地判断项目采用PPP模式与传统相比是否物有所值，避免盲目采用PPP模式，优化公共资源配置。由于城中村改造项目建设周期长、投资成本高，仅仅在项目前期进行评估是远远不够的，况且这种事前的评价只是建立在一定的假设基础之上的，没有从现实实际出发，难以预估项目的突发因素，因此，实时跟进项目的运行，并随时对项目的风险因素进行评估是极其重要的。

第三，建立城中村改造进程的实时责任考核机制。充分发挥政府在项目进程中的监督作用，将城中村改造项目的推进作为常态化工作进行考核。制定项目进程考核内容，针对项目实施的各个阶段进行综合评估，项目高效的进展成果计入相关责任人的绩效考核之中。与此同时，实行严格的奖惩制度，这样才有可能改善目前城中村改造进程中普遍存在的推进缓慢、协调困难的难题。■

参考文献：

[1]李光.加快中部地区“城中村”的综合改造[J].湖北社会科学，2005（2）.

[2]刘慧.武汉市城中村改造融资模式及评价研究[D].武汉：武汉理工大学，2012.

[3]李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002（2）.

[4]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[5]刘穷志，任静.社会资本参与PPP模式的“素质”研究——来自中国上市公司的证据[J].经济与管理评论，2017，33（6）.

基金项目：2019年国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201910285014）。

作者简介：杨婷婷（2000—），女，汉族，河南信阳人，单位：苏州大学。