我国生育保险的立法需求

陈晓燕

随着新时代生育观念的影响，我国生育保险制度正遭遇越来越大的挑战和威胁。根据国家统计局公布的数据显示，从“全面二孩政策”施行的第一年开始，出生率连年下降：2016年我国全年人口出生率为12.95‰，至2019年已降至10.48‰，达到了自1949年以来出生率的最低值。由于生育、养育孩子的经济压力较大，二孩政策仍不能很好促进出生率。与此同时，生育保险所能发挥的作用也十分有限，无论从其立法、覆盖和保障范围，还是从生育保险金来看，都还存在许多亟待完善的方面。

一、加强生育保险相关立法

我国生育保险立法较晚。关于生育保险行政性立法最早是1955年国务院颁布的《关于女工作人员生产假期规定的通知》（已废止），规定了机关女职工生育保障制度。1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》（以下简称试行办法），规定了劳动者在生育情况下，依法享有社会保险待遇。2012年国家人力资源和社会保障部起草《生育保险办法（征求意见稿）》并公开征求意见，但一直未出台，试行办法依旧是我国目前规定相对全面的行政法规。我国第一部涉及生育保险的专门法律是2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》，然而该法对生育保险的规定仍存在较大局限性，比如，相关规范大多是基础性、政策性的，可操作性较差，对生育保险运行过程中出现的问题无法及时解决。综上，我国生育保险相关立法起步晚、数量少、级别低，应加强相关领域的立法。

二、加大生育保险覆盖范围

生育保险投保范围小、覆盖面少的问题依然存在。生育保险有利于国家与个人，费用却由用人单位承擔。由于与其利益不符，所以私营用人单位通常不会给非正式员工缴纳“五险一金”。此外生育保险参保率的高低也与地区经济发展情况有直接关系。经济发展较快地区，企业有能力为职工缴纳生育保险，生育保险覆盖面较大;反之，经济发展较慢地区，生育保险覆盖面较窄。这一情况即便在生育保险和医疗保险合并后也很难解决。因此，建议我国加大生育保险覆盖面的同时，关注经济发展较慢地区，对其进行有效监督并采取相应解决措施。

三、生育保险金相关问题及建议

我国的生育保险待遇主要有生育津贴、生育医疗费用，都需要从生育保险基金（现合并入职工医疗保险基金）中支出。2019年3月，国务院办公厅公布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，决定于2019年年底前将职工医疗保险和生育保险合并实施，实现参保同步登记、基金合并运行。虽然两个险种合并经办管理，但原有生育保险规定的生育保险待遇不变、参保范围不变、保障项目和支付水平不变。然而我国生育保险金完全由用人单位单方面承担，生育保险金来源渠道单一，这种方式显然不合理。因为生育保险受益的首先是个人与国家，缴纳生育保险金与雇主（用人单位）利益是相悖的。在生育保险金来源方面，国际上普遍的做法是由受保人、雇主、政府按比例共同承担，如英国、法国、德国、印度、韩国等。建议我国也采用受保人、雇主、政府按比例共同承担的方式，合理设置生育保险金来源。

四、上海关于生育保险地方立法建议

2009年颁布的《上海市人民政府关于修改<上海市城镇生育保险办法>的决定》（以下简称决定），将从业妇女和失业妇女的生育保险待遇均考虑在内。决定规定从业妇女的生育生活津贴由城镇生育保险基金支付，失业妇女的生育生活津贴由失业保险基金支付;生育妇女的生育医疗费补贴由城镇职工基本医疗保险基金支付。虽然决定对从业、失业妇女生育保障情况的规定属当时的创制之举，但在实际申领生育生活津贴、生育医疗费补贴时，要求生育行为应满足《上海市人口与计划生育条例》规定的计划内生育的情形并提供证明，这一条件又限制了部分生育群体对生育保险待遇的申领，例如未婚生育群体。因此，上海亟需更新生育保险相关规章或立法，从而适应新型生育观念、保障生育行为、促进人口出生。

（作者单位：上海市立法研究所）