人大履职实践中的“全过程民主”

程竹汝

人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是“全过程民主”实践的主渠道。“全过程民主”只有在人大履职实践中得到充分体现，人民民主作为“全过程民主”才是现实的和经验性的。围绕人大的履职过程，充分发挥代表作用与民众的全流程参与、制度化协商相结合，集中体现着人大履职实践中的“全过程民主”。

第一，议题设定。无论是立法还是监督，其议题的形成都可以看作是人大决策过程的起始阶段。长期的履职实践中，这一阶段的民主机制不断健全，业已形成的主要机制有：面向社会的议题征集、人大组织的立法调研、代表或民间立法建议、议题听证、议题协商、议题专家评估、议题论证等。这些民主机制是人大履职体现“全过程民主”阶段性的重要形式。近年来许多地方人大在立法和监督议题的形成过程中，积极探索有效的民主机制，形成了民众广泛参与同人大履职组织化过程的有机结合，并普遍建立了相应的制度安排。立法项目征集和论证工作规范普遍建立，监督项目类似的工作规范也在积极探索中。比如，上海市人大常委会规定，履职中要“不断健全与社会公众的沟通机制” “充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，建立健全立法决策论证咨询机制” “市人大常委会在编制立法规（计）划时，应当通过媒体向社会公开征集立法规（计）划建议项目”。

第二，政策方案形成。政策方案是议题内涵的充分展开和规范化，是制定政策过程中最需要凝聚更为具体的社会需求和智慧的阶段，也是最需要发扬民主的阶段。人大履职实践中，这一阶段的民主机制主要有：专家咨询、立法聽证、立法协商、草案社会公开等。这些民主机制是人大履职体现“全过程民主”的又一阶段性的重要形式。制度化是这些民主机制现阶段的基本特征。比如：将法律法规草案向社会公开征求意见是人大民主机制由来已久的做法，近年来这一做法的制度化不断得到强化。为了不断健全人大与社会公众的沟通机制，各级人大常委会还纷纷建立基层立法联系点，作为人大工作直接听取基层群众意见的“直通车”。实践表明，基层立法联系点是人大工作民主机制非常有意义的制度创新。

第三，政策实施反馈和监督。现代社会，对已进入实施阶段的政策进行监督和评估，进而不断予以完善是政策过程表现最为经常性的现象。对我国而言，在中国特色社会主义法律体系已然形成的条件下，就更是如此。对业已实施的法律进行检查、评估，对国家机关实施法律和履职情况进行监督，是人大极其重要的职责和经常性的工作。人大履职实践中，这一阶段较具特色的民主机制主要有政策评估、预算监督等。立法评估目前已构成许多人大固定的工作环节，通过评估为进一步完善法律提供参考。在一些专业性较强的领域，探索第三方专业机构评估是近年来人大履职的一项新做法。评估中更加注重听取公众特别是有关执法部门和法律适用主体的意见，体现了民主新的形式。十三届全国人大常委会就多次采用第三方评估。人大履职实践中，监督职责在认识上和工作中越来越受到重视，党的十九大和十九届四中全会都强调要“健全人大对‘一府一委两院监督制度”，强化人大的监督功能。参与式预算监督就是地方人大强化人大监督职能的新探索，它反映了在最普遍和最重要的公共资源领域，民意的张扬和民主机制的创新。

总之，人民代表大会履职实践中的民主机制将“人民民主是一种全过程民主”论断建立在经验事实基础上。基于中国的民主实践，“全过程民主”不仅是一个揭示民主实践特征的概念，而且也是一个规范性的民主范畴。就人民代表大会制度的进一步完善而言，其规范性的内容主要包括：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人大负责、受人大监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院的监督制度”。

（作者系中国政治学会副会长，上海市委党校教授、博士生导师）