地质勘查新业态和国有地勘单位改革转型

杨海兵

【摘 要】文章依据国家对事业单位分类改革的总体目标，分析国有地质勘查单位分类改革的现状及存在问题。地质勘查资质审批取消后，商业地质勘查市场出现新变化，地质勘查业进入新业态，文章分析了商业性国有地勘单位改革转型的方向。

【关键词】新业态;国有地勘单位;改革转型

【中图分类号】F426.1 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）11-0253-04

黨的十八大以来，我国经济进入高质量发展新常态。进行供给侧结构性改革，我国由制造业大国向制造业强国迈进，发展方式发生变化，注重发展的内生动力和质量、注重效益、注重人与自然和谐发展。政府职能发生重大转变，开始进行以“放管服”为目标的行政审批制度改革。资源配置由政府主导转向市场主导。发展方式和政府职能的转变，给为国家经济发展和工业制造业强国战略提供矿产资源保障的地质勘查业带来深远影响。2017年9月22日，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》正式取消了地质勘查资质审批，以此为标志，地质勘查业进入新业态。国有地勘单位必须加快转型和改革步伐，以适应新业态下对地勘单位的要求，适应日趋激烈的市场竞争，巩固地质勘查主力军地位，在为国家经济发展提供矿产资源保障上贡献力量。

1 我国地质勘查业的产业政策

目前，我国地质勘查业的产业政策将地质勘查活动分为公益性和商业性两大类。国有地勘单位相应划分成从事公益性地质勘查和商业性地质勘查两类。公益性地质勘查单位从事国家基础性、公益性、战略性矿产资源的基础理论研究、基础地质调查工作，形成基础地质资料，为国家和地方经济发展规划、矿产资源商业勘查及开发提供依据，主要由中国地质调查局和各省的公益类地勘单位承担。商业地质勘查单位从事找矿勘查活动，以为商业开发提供矿产资源量和矿产地为目的，目前主要有国有地质勘查单位、私营地质勘查公司、国有和私营矿业公司。

2 我国地质勘查业基本业态及存在问题

我国的矿产地质勘查工作一直以国有地勘单位为主体，从1999年开始的地勘单位属地化，到2011年开始按公益性和商业性进行国有地勘单位分类改革，国家对国有地勘单位改革的目标和要求是明确的，即按地质勘查业保证国家资源安全，为国家经济发展规划和矿产资源商业性勘查开发提供公益性基础资料职能，由国家保留一支公益性地勘队伍，政府作为出资主体，按事业化单位运行。而商业性地质勘查按资源配置市场化的要求，以市场为投资主体。国有商业地勘单位企业化，按市场要求进行企业化运行。国家对国有地勘单位改革的总体设计，是与我国社会主义市场经济体系建设不断完善，国有事业单位分类改革以适应市场经济体系要求，充分发挥市场在资源配置中的作用，以及政府职能转向简政放权等改革方向和进程是一致的。

2.1 国有地勘单位改革滞后

（1）部分省份国有属地地勘单位和部分非属地国有地勘单位尚未进行分类改革。

（2）公益类地勘单位过多。从目前已进行分类改革的省份来看，公益一类和公益二类地勘单位占比大，有些省份甚至占绝大多数，相对于公益性勘查活动，已经出现“产能过剩”，造成资源浪费。

（3）公益二类地勘单位存在不合理现象。公益二类地勘单位因为有事业拨款，形成了与商业性地勘单位的不平等竞争。根据财政部、中编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，目前公益二类事业单位承担并适宜由社会力量提供的服务事项，将全部转为通过政府购买服务方式提供，公益二类事业单位也是市场主体，因此公益二类地勘单位的存在已无必要。

2.2 存在问题的原因分析

（1）国有地勘单位长期属于事业体制，但又进行企业化经营、市场化运作，事企产权不明、市场主体不清。从事单一技术服务，基本无矿业权、无资金，只是技术主体而非市场主体，是政府或市场出资的“打工者”。国有地勘单位改革滞后，顶着事业的帽子，无法充分参与市场竞争，有效利用社会资源和资本，也大多并未进入矿业开发这一与地勘行业关系最密切、最直接并能带来长期收益的领域。没有稳定的收入和效益来源，没有资金积累和融资能力，在地质勘查和矿业市场的变化波动面前缺乏抗风险能力。因此，国有地勘单位普遍缺乏脱离事业体制、在商业勘查领域参与完全市场竞争的手段和勇气。

（2）国有地勘单位分类改革，基本采取“自报家门”的原则，在国有地勘单位改革配套政策尚不明确、不完善，对矿业经济宏观发展情况无从把握的情况下，国有地勘单位留在事业体制下的公益类地勘单位，有进入“保险箱”的倾向。

（3）国有地勘单位分类改革在属地化之后，各省对属地地勘单位均以地勘费基数加增量的预算方式给予经费保障。分类改革后，各省基于国有地勘单位长期事业体制下积累的队伍规模、结构、资金及运营等诸多历史遗留问题和短板，为保证国有地勘单位稳定，大多没有采取激进方式，而是基本遵从地勘单位意愿，纳入公益性地勘单位序列，只有少数省份进行较为彻底的改革。

3 地质勘查业新业态

随着我国社会主义市场经济体系不断完善，政府职能转变和事转企改革的深入，以及地勘资质的审批取消，国有地勘单位加快并深入进行分类改革已是大势所趋。国有地勘单位应按公益性和商业性划分为两类。公益性地勘单位进入事业编制，有政府财政资金保障，为国家和社会提供公益性地质勘查服务。商业性地勘单位企业化，按资源配置市场化要求，与其他市场主体平等竞争，进行商业性地质勘查活动或延伸至矿业开发等领域。根据我国基础地质工作程度、国有地勘单位规模和技术力量、公益性地质勘查和商业性地质勘查不同的任务要求、方法手段和服务对象，公益性地勘单位应该是“少而精”。除中国地质调查局外，各省保留一支精悍的公益性地勘队伍，承担中国地质调查局及本省的公益性地质勘查工作。而多数国有地质勘查单位应彻底企业化，按照现代企业管理制度组建地质勘查矿业集团，作为市场主体参与市场竞争。

公益性地质勘查由政府出资并主导，国有地勘单位承担，有明显的计划性和事业化运行的延续性。商业地质勘查由于地质勘查资质被取消，原来主要由国有地勘单位进行商业地质勘查的格局被打破，并产生深刻变化，将呈现以下新的业态。

（1）市场主体多元化。商业地质勘查将会出现国有勘查企业、私营勘查企业、国有矿业企业勘查公司、私营矿业企业勘查公司、合伙制勘查公司、独立探矿人等多种主体。

（2）投资主体多元化。商业地质勘查企业将会有矿业企业投资、企业上市融资、银行信贷及社会资本投资等多种融资方式。

（3）商业地质勘查将与矿业开发密切结合。商业地质勘查的目的是为矿业开发提供矿产地和资源量，具有明确的商业属性和商业目的。因此，商业地质勘查企业利用自身的专业性获得初级勘查成果后，由技术密集型转向技术资本密集型将是商业地质勘查企业的主要发展方向。

（4）商业地质勘查企业的组织形式将发生重大变化。目前，在商业勘查领域占主要地位的国有地勘单位具有队伍规模大、管理层级多、非地质专业人员多、专业分工细、投资主体单一等特点。随着多种主体进入商业地质勘查市场，商业地质勘查企业为适应市场竞争要求，将具备队伍精悍化、管理扁平化、专业全面化、融资渠道多元化、勘查开发一体化的特点。

（5）地质勘查行业准入将由单位资质转向个人资质。地质勘查资质审批取消后，随着大量非国有商业地质勘查市场主体的出现，行业准入将由资质转向公信度和业绩，由市场评判取舍。行业内部将出现人才竞争流动，国有地勘单位人才集中，在系统内关起门来评职称，自己设置内部准入门槛，已不能适应市场化和行业监管的要求，注册地质师或地质咨询师制度会应运而生。

4 新业态下国有地勘单位的改革转型

4.1 新业态下国有地勘单位面临的市场竞争和重要机遇期

随着地质勘查资质审批取消，多种类型主体进入商业地质勘查市场，因其更加适应市场的体制机制、更为灵活的组织方式、相对低的管理成本、多样化的融资形式，将会对传统国有地勘单位形成竞争优势和冲击。

目前，国有地勘单位尚未感受到来自商业地质勘查领域其他勘查市场主体的压力，是因为地质勘查资质在2017年取消审批，当时正值中国地质勘查和矿业市场经过了10多年黄金期，随着国家新发展理念的确立，进行供给侧结构性改革，去产能，去杠杆，注重环境保护，和谐绿色发展，以及世界经济的持续低迷后，已开始“退热”，进入了调整期。商业地质勘查和矿业活动不活跃，资本关注度不高。但这与20世纪末中国改革开放之初，主要以轻工业为主发展外向型经济，还未走上装备制造业大国之路，对矿产资源需求尚未爆发，造成矿产地质勘查行业低迷有根本不同，这一局面不会持续很长时间。

（1）世界范围内各国发展经济、增强国家竞争力的意愿从未降低。我国仍处在工业化过程，发展实体经济仍是重中之重。尽管互联网信息技术极大提高了社会生产的效率和融合度，但其在经济发展中起到“倍增器”的作用，生活品制造、装备制造、基础设施建设等仍是实体经济的基础，对矿产资源的刚性需求会长期存在。世界各国也在不断调整经济和产业政策，以适应经济发展周期性规律。因此，矿业经济和与之密切相关的商业地质勘查活动不会长期持续低迷。

（2）世界政治经济处于重大变局。中国崛起，以美国为首的西方国家产生战略焦虑，美国强调“美国优先”“美国制造”，逆全球化思潮和保守主义抬头。虽然全球化总体格局不会逆转，我国也在着力倡导构建“人类命运共同体”，但意识形态的对立、大国的竞争、人类对自然灾害认知和应对能力的欠缺及各国发展的不平衡，使各国尤其是西方国家回归以制造业为主的实体经济意愿强烈。科技的飞速发展，工业制造领域和信息技术结合3D打印等新技术带来劳动效益的大幅提升和劳资成本的相对降低，也使美国等西方国家制造业回流具备了条件。虽然世界工业品总需求和总供给不会发生大变化，但随着西方主要国家实体经济和制造业回流及全球制造业产业链重塑，同时由于矿产资源的不可再生性、勘查开发的长周期性及涉及国家战略安全，会引起世界范围内对以矿产资源为首的制造业资源的争夺，会带来矿业经济的复苏和矿产品价格的上涨。

我国是矿产资源大国但并非强国，矿产资源结构不合理，大矿少，富矿少，伴生矿种多，选治难度大，人均矿产资源量少。面对全球制造业产业链的变化可能造成的一定时期内矿产品供需矛盾和国际矿产品价格上升，要实施制造业强国战略，必须立足国内，加大找矿力度，找大矿、找富矿、挖掘现有礦山潜力，进行深部和外围找矿，为我国维护制造业大国地位提供不竭矿产资源。

4.2 国有地勘单位的优势和劣势

地质勘查资源审批取消，去掉了国有地勘单位的“保护膜”，但国有地勘单位仍具备一些固有的优势：长期积累的传统底蕴;专业技术人员的规模和集中度;长期积累的技术资料;大量的业绩;规范成熟的技术管理和质量控制体系，及由此形成广泛的社会信誉度。

面对将会大量出现的新的商业地质勘查主体的竞争，国有地质勘查单位也存在明显的劣势：事业化体制和商业勘查市场化的矛盾;事业化运行和单一技术服务的固有思维;企业化经营能力和经验的缺失;队伍规模庞大，人力资源结构不合理;用人机制不灵活;装备落后;缺乏有效利用资本运营的机制;专业划分过细;找矿勘查思维和手段更新缓慢。

4.3 国有地勘单位改革转型方向

国有地勘单位必须利用矿业经济复苏和商业地质勘查工作可能再度兴起之前这一难得而短暂的窗口期，加快改革转型步伐，以适应地质勘查新业态和市场要求。

（1）从事商业地质勘查的国有地勘单位必须从体制上进行彻底的企业化改革，建立以产权为纽带的现代企业制度，成立国有独资的有限公司或股份多元化的股份有限公司，打开吸纳社会资本的大门，成为真正意义上的市场主体。

（2）经营方式转型。探采结合，深度融入矿业经济。国有地勘单位因为旧有体制的原因，队伍规模大，负担重，单纯依赖商业地质勘查服务，在完全市场竞争的条件下，恐难有竞争力，难以获得持续稳定的利润并保持队伍的持续稳定。因此，必须进入矿业开发这一能长期持续带来收益的领域。商业地质勘查本就与矿业开发具有天然的联系，商业地质勘查企业进入矿业开发领域，因它对“矿”这一商品的了解而具有天然优势。

国有商业地质勘查企业通过对自有探矿权自行或融资进行风险投入，取得初级勘查成果后，吸纳社会资本入股进行深度勘查并共同开发，或将矿权和初级勘查成果以入股参股方式转让给矿业开发企业，在矿业开发中长期受益。

（3）组织方式转型。国有地勘单位中，除地质勘查板块，往往还有岩土工程、环境工程、测绘工程甚至制造加工等板块，这些业务单元基本已企业化，只有地质勘查仍处于“半事半企”的状态。国有地勘单位企业化改革后，地质勘查板块要成立地质勘查矿业有限公司，或地质勘查公司与矿业公司分设，建立现代企业制度，成为企业法人。建立企业化用人机制和融资机制，剥离非专业人员和低效无效资产，精简管理机构，成为队伍精悍、管理扁平、高度专业的矿业勘查开发企业。

（4）人才结构转型。地质勘查是一个高度技术密集型行业，一个找矿勘查成果的取得，来源于地质认识和理论的突破革新;地质资料深度合理地分析;地质勘查手段全面合理地应用，而这些往往来自少数甚至个别地质专业人员缜密而独特的地质思维方式和创新精神。我国地质勘查方法和理念的特点是注重基础地质工作和地质勘查工作程序，地质、物探、化探、遥感、分析测试、综合研究分工细。西方市场经济国家地质勘查工作同样重视地质基础理论研究与调查，除作为政府地质调查机构如美国地质调查局，在矿业公司、勘查公司从事找矿勘查的地质咨询师或独立探矿人，往往同时具备地质、物化探等多种手段运用和成果分析能力，找矿勘查设备先进、方法程序灵活多样、效率高，同时也大大降低了人力资源成本。地质勘查企业要改变以往地质勘查工作技术手段单一，技术人员专业分工过细，地质和物化探、综合研究等工作“各自为政”的工作方法，要求地质专业技术人员同时具备地、物、化、遥等多种专业技术能力;多种勘查手段的运用能力;广泛使用同位素测量、包裹体测温、镜下鉴定等数据对成矿时代、成矿温度、成矿机理进行综合分析研究的能力;用数学地质方法建模分析的能力。

（5）找矿勘查方法思路转型。①国内矿产地质勘查存在的问题是注重剖面、填图、物化探、地表工程、样品分析、钻探工作程序，忽视综合研究。找矿线索往往来源于地表露头、物化探异常和样品结果等直接目标。对成矿区带特征、相邻已知矿床特征、工作区和成矿有关的地层层序、构造特征、地球化学和地球物理特征等运用区域地质资料、多种勘查和分析测试手段进行综合分析与研究建模，并进行成矿预测勘查。综合研究往往作为找矿勘查工作的一个独立部分并在“事后”进行。找矿勘查工作的目标是赋存于地下的矿体，具有很大的未知性，需要通过各种地表地质工作成果数据，进行综合分析研判，确定矿体存在的可能性。因此，找矿勘查的过程就是综合研究的过程，综合研究要贯穿找矿勘查的全过程。②钻探工作不足，找矿勘查周期长。一个区域的找矿勘查工作，技术人员应在野外工作之前充分收集研究资料，拟定详细的工作方案。在工作区找矿阶段，应用尽可能短的时间进行地、物、化、分析测试等工作，并根据收集的数据进行综合研究，确立成矿有利地段和钻探区域。随后即使在找矿阶段，也应投入大量的钻探工作，因为矿体的未知性和不确定性，地表地质工作对矿体预测的非直接性，只有通过大量的钻探工作，才有可能见到矿体的“真面目”，这与找矿勘查工作“高风险、高投入”的特点是一致的。目前存在的问题是地表地质前期工作不充分，但周期长，钻探工作投入少，找矿阶段钻探工作预算比例小，往往一个工作区在找矿阶段即跨几个年度，地表工作重复低效，钻探工作“蜻蜓点水”，其结果是找矿周期长、效率低且容易漏矿。

国有地勘单位改革转型，需要政府在矿业权设置及流转相关政策、投融资政策、行业准入政策等方面进行改革;行业内部地质勘查规范和监管要不断调整以适应市场要求;高校地质专业设置要进行调整，以适应地勘单位和市场对地质专业复合型人才的要求。我国社会主义市场经济体系不断完善，处于政府职能转变和国有事业单位分类改革的关键时期，国有地勘单位改革转型，是一个需要政府、地勘单位、市场联动的系统工程，是涉及体制机制、思维观念、发展方向和经营管理方式转变的自我革命。面对世界矿业经济发展，在我国进行供给侧结构性改革给商业地质勘查领域带来深刻变化的大背景下，国有地勘单位只有具備前瞻性眼光，及早谋划，勇于创新，才能在市场竞争中立于不败之地。

参 考 文 献

[1]冯聪，祝向平.我国地质勘查行业转型升级的方法路径[J].中国国土资源经济，2019（11）：66-68.

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[3]张蔓梨.新常态下地勘单位转型升级的几点思考[J].中国国土资源经济，2017（12）：38-42.