生态公益岗实现生态保护与精准扶贫双赢

俞 海 王 勇 霍黎明 张媌姮

当前，污染防治攻坚战和脱贫攻坚战进入关键阶段，如何进一步完善生态公益岗政策，从而更好推动生态保护与精准扶贫工作是各级部门和政府关注的重要现实问题。

一、生态公益岗位设置情况

生态护林员等生态管护岗位设置规模逐步扩大。2016年，原国家林业局会同财政部、国务院扶贫办开展了选聘建档立卡贫困人口担任生态护林员扶贫工作，当年安排中央投资20亿元。2017年，中央财政共安排资金25亿元，37万名建档立卡贫困人口通过生态护林员选聘上岗就业。2018年1月，《生态扶贫工作方案》出台，以中西部22个省（区、市）为重点，落实生态护林员资金35亿元，选聘建档立卡贫困人口生态护林员50多万名。按照《生态扶贫工作方案》，2019年拟新增选聘20万名生态护林员、10万名草管员。生态护林员、草原管护员等生态管护公益岗位的大规模设置，在推动生态精准脱贫过程中发挥着重要的作用。

生态公益岗位设置类型日益丰富。各地区生态管护公益岗位设置主要包括：生态护林岗位，如重点生态公益林护林员、新增造林护林岗位等；草原湿地生态管护员、沙化土地封禁保护管护员；水生态保护岗位，如水资源管护员、水土保持监督员、河道管护员等；农村生态环境保护岗位，如农村公路养护岗位、旅游厕所保洁员岗位、村级环境监督员岗位等。

生态公益岗位补助标准高于脱贫标准。根据《关于开展2018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》，每个生态护林员劳务补助标准按照人年均1万元测算，各地可以结合本地实际情况统筹考虑上一年度选聘的生态护林员管护补助标准、管护面积、管护难度和现有生态护林员劳务补助水平等因素，确定具体补助标准。针对云南怒江州等地的调研发现，生态护林员补助标准多在每人每年8000～10000元。

“一职多能、一岗多责”成为生态公益岗位设置方向。根据实际需求，一些地方让生态护林员在履行管护森林资源职责的同时，分别承担农村公路养护管理、城乡人居环境提升、河流水系保护、地质灾害监测等方面的工作职责。

二、生态公益岗位设置存在问题

生态公益岗位设置的定位和范围仍然不清晰。有些公益岗位设置是为了脱贫临时加设的纯粹的脱贫岗位，与生态环境保护工作的长期需求结合得不够，这会影响公益岗位政策能否在助推脱贫和生态环境保护上发挥长期有效的作用。针对生态护林员之外的其他生态公益岗位设置缺少较为细致的实施方案，各地岗位数量、岗位性质、工资标准、资金来源都不一致，部分环保公益岗位选聘较为随意。生态公益岗位设置存在生态管护任务区域分布不均的问题，管护边界也存在交叉重叠、不清晰的问题。

岗位设置主要集中在森林、草原等生态要素管护领域，针对环境污染治理领域较少。虽然生态环境部在《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》中提出了在污染防治工程项目、生态环境强化监督、生态保护红线管护为贫困人口设置一定就业岗位的意见，但是目前各地在这些领域的考虑较少，也未在现有生态公益岗位职责中纳入有关职能。

在资金来源上，除生态护林公益岗位有中央专项资金来源外，其他相关生态公益岗位资金多由地方根据自身情况进行统筹，缺乏稳定可持续的资金保障。一些农村生态公益岗位由村集体自行解决，影响生态公益岗位设置的稳定性和预期效果。以青海省为例，在设置的草原、林业、湿地三类管护岗位中，仅有林业生态公益岗位经费由中央财政资金安排，其他岗位经费分别从省财政扶贫资金和省财政生态保护资金中安排。

在顶层设计上，系统性制度设计较为欠缺。缺乏针对环保公益岗位的考核、监管和评估的长效机制，部分地区对于岗位人员的管理缺乏动态调整机制，对于已经脱贫家庭或不再符合生态公益岗位条件管护员的退出机制、新的有意愿且符合条件贫困户的进入机制有待调整优化。

在长期规划上，面临着2020年后生态公益岗位政策如何延续的问题。生态公益岗位的设置缺乏长效稳定的资金保障机制。2020年脱贫攻坚后是否存在有效的部分公益岗位退出机制仍然没有明确。乡村振兴战略中，生态公益岗位的重点领域和拟发挥的作用也未能明确。从这几个层面来讲，对于生态公益岗位的制度设计急需相对长期的系统规划。

在实际工作中，存在选聘的建档立卡贫困户不能很好胜任生态管护岗位能力需求的情况。很多生态管护员是文化水平低、劳动技能差、外出务工难、就业门路少的贫困群体。甚至有一些生态管护员体弱多病，难以承担体力消耗较大的生态巡护工作。在履职尽责中还存在不能全面了解掌握工作职责，不能依法高效履行职能等情况，影响生态管护的实际效果。

三、思考和政策建议

在岗位定位上，应明确生态优先兼顾扶贫的基本原则。明确生态优先兼顾扶贫的原则，岗位设置面向生态环境保护工作实际需求进行科学设置，不需要的岗位就不开发，以免造成人员和资金的双重浪费。一方面避免盲目通过设置生态公益岗位实现快速脱贫但脱贫效果不稳定、不持续的问题；另一方面实现因事设岗而非因人设岗，避免生态公益岗位设置区域不均衡、管护任务不均等带来的新的矛盾。

在岗位规模上，应因地制宜结合管护面积、任务、难度等因素综合确定。由于不同地区生态容易遭受破坏的程度和管护的难度存在很大的差别，生态公益岗位的设置应综合考虑生态容易遭受破坏的程度、生态管护的难度、生态管护的任务量等方面确定。

在岗位类型上，对相关公益岗位设置进行整合，探索生态公益岗位“一职多能、一岗多责”模式，可根据各地区实际情况，将山水林田湖草等生态要素管护进行优化整合，实现山水林田湖草一体化管理。在具体岗位设置方面，积极开发如生态资源管护、环境基础设施维护等有利于当地脱贫攻坚的工作岗位。可以在现有生态公益岗位职能的基础上，纳入生态环境保护职能。在提高岗位效能的同时，逐步提升生态公益岗位的工资标准水平，提高贫困人口收入水平。

在岗位对象上，生态公益岗位向深度贫困地区和重点生态功能区倾斜。岗位工资标准向贫困家庭和生态环境保护艰苦岗位进行适当倾斜，提高这些岗位人员工资，有利于这些岗位的人员稳定，同时也体现了多劳多得的原则。同时体现岗位兼职设置原则，贫困劳动力可以按照岗位要求不定期地、自主灵活地完成工作量，着力增加贫困家庭总体收入。

在资金来源上，健全生态公益岗位的资金来源渠道，建立稳定可靠的资金增长保障机制。将生态公益岗位设置纳入国家相关重大战略的专项资金支持，探索“综合财力补助+专项”方式的中央资金来源渠道，建立根据生态管护效果完善中央资金支持的动态评估调整机制。地方可根据生态公益岗位的工作职责对相关职能资金来源进行整合，针对生态公益岗位人员的绩效补助，地方也可从中央、省各类转移支付以及市县相关配套等资金中进行统筹解决。同时探索社会资本参与，为生态管护人员提供巡护、交通、监测等设备配套支持的有效渠道。

在岗位管理上，完善生态公益岗位的选聘、培训、考核、监管和评估长效管理机制。实行生态公益管护岗位动态管理机制，将管护岗位人员设置与管护面积、管护效果相挂钩，提升生态管护和精准脱贫成效。适时开展生态公益岗位政策评估调研，及时完善相关政策。创新生态管护员管护创新模式，如开发统一的生态管护员巡查管理系统等。

在组织模式上，构建生态公益岗位网格化运转管理机制。借鉴三江源国家公园山水林草湖一体化网格化管理模式，形成“点成线，网成面”管护体系，提升生态管护人员的组织化管理水平。可以在县市成立管理大队，乡镇成立管理中队，负责本区域生态管护员及其扩展职能的统筹管理；以行政村为单位成立管理小队，由10～20人为一组，明确一名组长及若干名副组长，负责组织开展工作。明确管护队员在生态巡护、生物多样性保护、生态环境保护法律法规等方面的具体工作职责。

在制度设计上，开展生态公益岗位长期规划，明确阶段性目标和任务，实现由数量扩张向质量提升过渡。推进形成生态公益岗位政策制定和管理的协同机制，针对生态公益岗位设置出台职能优化整合和未来发展规划意见，统筹考虑各部门的生态管护需求，构建形成稳定持续长效的管理和保障机制，切实发挥生态公益岗位在生态环境保护和生态扶贫中的长期作用。