跨区域库区渔业资源的产权缔约—— 温州珊溪水库库区治理的案例研究

周海静

(中共温州市委党校泰顺分校，浙江温州 325500)

一、问题的提出

我国有8.7 万座水库，其中544 座属大型水库。水库库区的渔业资源的开发利用一直是各地的一大难题。其难处不在于法律上如何界定产权，而是在于在近乎全开放的环境下排他成本太高，很难真正完全界定产权。所以现实世界里许多资源就是由于产权界定成本过高，从而置于公共领域，成为人们争夺的对象。巴泽尔就指出，产权的界定是需要资源的，正是因为要完全界定产权的成本是非常高的，所以产权永远不会是完全界定的[1]。巴泽尔对产权理论的重大贡献正是指出了由于产权没有完全界定而使资源置于公共领域。加里·利贝卡普把广泛涉及的产权界定和改变产权的过程统称为产权缔约。产权缔约的动力恰恰是为了避免资源共有的损失并从中获益[2]13。为了避免公共资源利用上的“公地悲剧”，埃莉诺·奥斯特罗姆认为，不能单纯指望用强政府（利维坦）或纯市场的解决方式来解决问题。为此，她提出了自治组织管理公共物品的新途径[3]。

温州是我国市场化改革的发源地，百姓的产权意识十分强烈。在公共资源开发过程中，温州地方政府进行了积极的探索，积累了丰富的治理经验。对于温州地区的共有资源开发的产权争斗，朱康对曾从产权缔约的角度，做了一系列的案例研究，并提出了“状态—结构—行为—绩效（SSCP）”的分析框架[4]。珊溪水库库区是温州地区的饮用水水源地，该水库的建设使得温州成为全国水质最好的沿海城市。但是，水库蓄水后产生的渔业资源却引起了各方的关注和争夺。如何合理地培育、保护和利用库区的渔业资源，已成为备受关注的大难题。尤其是库区横跨泰顺、文成两县，下游的赵山渡水库又涉及瑞安市，跨区域的库区治理面临着复杂而艰难的协调问题。为此，本文特以珊溪水库渔业资源的开发利用和保护为例，对跨区域库区渔业资源的产权界定进行初步探讨，以求为存在类似问题的地方治理提供借鉴。

二、珊溪水库渔业资源开发的历史演变

珊溪水库位于浙江省温州市境内的飞云江干流中游河段。它由珊溪水库工程和赵山渡引水工程组成，是一个集供水、发电、灌溉、防洪等功能于一体的大型水利工程。水库于1997 年开始兴建。2000 年完工蓄水，首台机组发电。库区总库容18.24 亿m3，于2003 年开始向温州市供水，承担着温州市区、瑞安市、平阳县等地500 多万人口的饮用水供应，被誉为温州市的“大水缸”。

珊溪水库建设涉及温州市下辖的泰顺、文成两个县。水库建成后，由珊溪水利枢纽工程总指挥部①珊溪水利枢纽工程总指挥部，后改称珊溪水利枢纽管理局，2011 年5 月又改为温州市水利局下设的珊溪水利工程管理办公室，简称珊管办。代表国家行使库区资源的统一管理和开发。为防止库区水体富营养化，库区的水源保护区范围严格按照标准实行污染物排放和管控。与此同时，在不投放饵料的前提下养殖和定期捕捞鲢、鳙鱼等滤食性鱼类以稳定降低和输出水中氮磷含量。尽管库区进行渔业养殖的主要功能是净化水质，但是这么大水体的鱼类资源毕竟有着相当可观的经济价值。其产权从法律上归属于国家所有，其中也包含了库区水域的渔业资源。因此自水库建成蓄水后，围绕库区渔业养殖经营权的缔约及争夺也随之而来。

（一）捕鱼权的第一次配置

2000 年5 月，珊溪水利枢纽工程建设总指挥部将库区渔业养殖权授予温州市水产局，温州市水产局又委托给了温州市渔业技术推广站。2001 年8 月，温州渔业技术推广站与浙江高翔仓储实业有限公司签署协议，同意该企业投资开发库区渔业养殖，年限18 年，并由双方共同成立的珊溪水库渔业开发有限公司负责具体开发事宜[5]102-106。

与此同时，将库区渔业养殖权视为己有的泰顺、文成库区所在地基层政府和群众也在库区蓄水之初就已纷纷自行向水域投放了大量鱼苗。调查中当地农民反映，在水库建设的移民动员时，政府领导曾说过，等水库建成后，在水库里捕鱼也是一条很好的收入渠道。正是基于这样的经济预期，他们选择了留在当地。如今水库建好了，却凭市渔业技术推广站与浙江高翔仓储实业有限公司的一纸缔约便将承担库周环境保护主要义务的所在地政府与群众排除在了渔业养殖利益共享之外，于是不满情绪随之引燃，群众偷渔现象开始出现。为化解矛盾，相关部门对当地政府和群众投放的鱼苗进行了补偿和处置。但补偿所得离群众的经济预期相去甚远，偷渔现象愈演愈烈，甚至引发了激烈的群体性冲突。为打击偷捕行为，2007 年温州市集中整治库区“三无船舶”，共拆解船舶89 只，对49 艘保留船只进行规范管理[6]。

2007 年两会期间，文成、泰顺两地的人大代表、政协委员分别提出议案和提案，要求将库区渔业养殖权归还给两县库区居民①陈江．强烈要求市政府主持公道将珊溪水库渔业经营权交给库区人民 温州市政协第九届第一次会议574 号提案[EB/OL]. [2020-03-12]．http://www.doc88.com/p-585676747266.html。。同时，库区居民也多次越级信访，要求归还库区水面养殖权。在巨大的社会政治压力下，2007 年9 月，珊溪水利枢纽管理局函告市海洋与渔业局（原市水产局），要求提前终止原养殖协议。2008 年两会期间，文成、泰顺两县代表在质询会上责令市海洋与渔业局限时解除原养殖合同。2008 年5 月，市海洋与渔业局向浙江高翔仓储实业有限公司发出《关于提前终止合同书的通知》，废止了该养殖协议。浙江高翔仓储实业有限公司被迫接受合同终止后，对水库进行了掠夺性捕捞，计293 089 斤，价值1 359 933 元，并以违约为由起诉市海洋与渔业局，获赔260 万元经济补偿[5]115-116。

（二）捕鱼权的第二次配置

基于第一次直接授予捕鱼权引发的矛盾，2008 年8 月，温州市政府召开专题会议，明确库区渔业养殖权应公开竞标拍卖，同时要求在同等条件下竞拍权向文成、泰顺两县经济实体和集体组织优先分配。2009 年2 月，由泰顺人胡方统、文成人蒋雪松等以每年242 万元的承包费获得库区水域养殖权，承包费用分别补偿给泰顺、文成库区群众120 万元、100 万元，剩余22 万元由珊溪水利管理局支配②胡方统、蒋雪松与珊管办签署的《珊溪水库水产养殖承包合同》，通过温州市人民政府专题会议纪要〔2009〕28 号予以确认。。随后胡方统与蒋雪松等人组建了飞云湖生态养殖发展有限公司从事相关经营活动。这是库区渔业养殖的第二次产权缔约。

文泰两县库区百姓获取了承包费的主要部分并夺得了水库养殖承包权，但是群众偷捕问题非但没有解决，情况反而更为严重，几乎公开化。由于过度捕捞，水库水产数量严重下降，水质也受到影响。2009 和2010 年水库发生了程度不同的蓝藻“水华”现象[7]。由于捕捞收入下降，企业资金供给紧张，无法定期向库区投放鱼苗，同时拖欠了2010、2011 两年的承包费，使偷渔者行为更加“理直气壮”。2011 年4 月，20 多名养殖户集体到市政府上访。2012 年4 月，温州市设立珊溪水源属地联合执法办公室并成立珊溪水源保护联合执法队，通过查扣违规网具、违规钓具、竹排、船舶，对查获偷渔者执行扣留及罚款等方式维护库区水域秩序。

由于承包企业没有按约缴纳承包费，2012 年，温州市珊管局单方解除了承包合同。2018 年2月，蒋雪松等承包商向法院起诉市珊管局，要求追偿包含承包款、渔业养殖费用约计1 714 万元的经济损失，官司至今仍未裁决③经调研，在温州市珊管办取得蒋雪松以温州市珊管局没有履行合同义务、无故解除合同为由，向文成县人民法院递交的《民事起诉状》资料，诉状要求被告方温州市珊溪水利枢纽管理局（温州市水利局）返还原告方承包费及赔偿利息损失、返还承包期间养殖的鱼，以及人工成本和管理费用。。

（三）捕鱼权的第三次配置

在第二次产权缔约期间，由于企业的过度捕捞，导致滤食性鱼类数量急剧下降，部分水域断面水质营养度上升。为此，在库区渔业养殖第二次产权缔约解除后，温州市对库区渔业资源采取滤食性鱼类投放和三年封库管理，由市珊管办负责。库区水域偷捕行为则由珊溪水源联合执法队开展巡查整治。对文泰两县库区群众的220 万元渔业补偿费用，自2011 年起由市财政列支，交由库周属地政府发放。

水源联合执法队最初集中在文成县珊溪镇办公，2013 年根据省政府出台的属地管理办法，分设为文成、泰顺两个属地执法队，以库区小溪口为界分片管辖。在封库管理和严格执法下，库区渔业资源得以迅速发展。2017 年，市珊管办委托中国科学院水生生物研究所对库区渔业资源进行评估，鲢鱼存量达472 559 千克，鳙鱼存量达1 295 647 千克，鱼类总量达2 938 500 千克。评估结果显示，鱼类结构失衡且鱼类生物量超出了生态容纳量，应对4 龄及以上的鳙鱼进行捕捞销售，并加大对鲢鱼的放养力度①参见：中国科学院水生生物研究所．“珊溪水库渔业资源库存量评估”结题报告[R]．2017：105-107。。2018 年2 月，市珊管办与温州市公用集团签订协议，并向其发放水库养殖证，标志着第三次产权缔约的形成。

市公用集团随即成立了珊溪水源保护分公司专门负责珊溪水库水产养殖经营。2018 年公司全年共捕捞鱼类5 万千克，销售2.8 万千克，销售金额65 万元②该数据由温州市公用集团水源保护分公司管理人员提供。。库区水域管理仍由属地执法队负责。根据2019 年机构改革要求，渔政职能并入农业部门。与此同时，周边群众的偷渔现象屡禁不止，周边乡镇都有若干村民专业从事偷捕行为。仅靠这一项，个人年收入可达十多万元。在长期偷与抓的过程中，出现执法队进库区巡查时无人偷捕，而一旦离开则偷捕依旧的局面。

可见，把珊溪水库捕鱼权配置给国有企业，虽然能较好地解决私营企业承包存在的过度捕捞问题，但是依然无法解决库区百姓的偷捕问题。同时，加上高产权的保护成本和自身专业性的缺乏，市公用集团对这一盈利性不足却麻烦不断的项目的积极性也在逐渐降温。

三、珊溪水库渔业资源开发的产权缔约分析

珊溪水库作为涉及泰顺、文成两县跨行政区域的大型水库，渔业资源的巨大经济价值吸引了经营者前赴后继地参与捕鱼权的竞争。但是何以前后两轮的经营者都陷入难以自拔的境地？政府花费了一定的代价，收回了原先授予的水产养殖权，并按照人大代表和政协委员的议案和提案的建议，不但把该权利优先配置给了泰顺、文成两县的居民，而且把绝大部分承包费的份额也分配给了泰顺、文成两县，为什么偷渔现象不但没有杜绝，反而有愈演愈烈的倾向？对此，我们需要深入分析珊溪水库渔业捕捞权的两次配置都陷入困境的制度原因。

（一）各个利益主体的产权缔约动力

作为所有者代表的珊管办，对外委托承包库区养殖权的首要目的是净化水质，经济利益则是次要的。如果库区的滤食性鱼类任由随意捕捞，必定会产生“公地悲剧”，从而导致水质恶化。从前后三次对外委托承包捕捞权看，第一次没有经过招投标，直接委托给水产局，市珊管办并没有指望从中获取多大好处，实际上由于承包方没有上缴水面使用费，珊管办确实也没有收到什么利益；第二次通过招投标，委托承包费每年242 万元，市珊管办只剩下象征着标示所有者身份的22 万元；第三次将渔业养殖权授予国有企业市公用集团，也没有以营利为首要目的。

从承包经营者看，前两期的私人经营承包者的直接目的就是营利，其经营期间必定追求经济利益的最大化。而第三次接手经营的市公用集团，其捕鱼权并非主动争取所得。作为国有企业，其经济行为的目的必然是在责任最小化前提下的经济利益最大化。

再从库区周边渔业产权的主要争夺者看，在水库开工建设前，很多人就对未来的渔业资源经济利益寄予厚望。水库蓄水后，更是把水库水产养殖的未来收益当做自己的预期收益。因此，一旦发现库区捕鱼权转授给私人公司后，便纷纷自行投放鱼苗，以期造成既成事实从中谋利。

正是水库蓄水后巨大的渔业资源经济收益，诱使各方参与了这场“百人逐兔”的产权争夺。由于缺失良好的制度设计，最后演变成为一场没有真正赢家的无序争夺。

（二）库区渔业资源的产权缔约困境

1．资源特点和环境条件

从渔业资源特点看，珊溪水库渔业资源开发产权缔约的标的物是用于净化水质的草鱼、鲢鱼和鳙鱼等具有经济价值的鱼类。为了保护饮用水水源，不仅水库的鱼类品种受到限制，且鱼苗的投放和鱼类的捕捞被严格分离，同时还规定拥有捕鱼权的经营主体不能投放饵料。这些条件导致了库区的鱼类产量直接受水库浮游动植物数量的影响。受市公用集团的委托，2019 年3 月中国科学院水生生物研究所再一次对珊溪水库水生生物进行调查评估，珊溪水库浮游植物和浮游动物的鱼产力分别估算为154.1 万千克/年、11.4 万千克/年，合计为165.5 万千克/年；水栖寡毛类和水生昆虫的鱼产力约为0.46 万千克/年①参见：中国科学院水生生物研究所．2019 年珊溪水库渔业资源管理指导性建议[Z]．2019：4-13。。珊溪水库鱼类2017 年现存量约为2 938 500 千克。其中鲢472 559 千克，鳙1 295 674 千克。2019 年珊溪水库鲢和鳙的现存量仅273 405 千克和709 507 千克，其中鳙的丰满度为1.68，与2017 年3 月调查的1.64 相比无明显改善，显著低于其他水库的平均丰满度②参见：中国科学院水生生物研究所．2019 年珊溪水库渔业资源管理指导性建议[Z]．2019：17。。基于鳙的自然死亡率以及2018 – 2019 年的投放情况，同时考虑到洪水或泄洪时的逃逸以及日常的偷盗，现阶段珊溪水库中鳙库存量不高于70 万千克。

从环境条件看，珊溪水库入库的大的支流多达10 处。坝址以上河长92.4 km，水域面积36 km2，控制流域面积1 529 km2③参见：中国科学院水生生物研究所．2019 年珊溪水库渔业资源管理指导性建议[Z]．2019：18。。鲢、鳙鱼等多数经济鱼类在洪水季节均有逆流而上的生活习性，一旦鱼类逃逸进入支流，附近居民便可肆意围捕。可见，在如此广阔开放的空间环境下，两县几十个村庄的居民要建立排他性的渔业资源产权必将面临着高昂的产权保护成本。

所以，库区渔业资源的特点和环境条件极容易导致资源经济价值高估和产权排他成本低估。

2．产权缔约的制度结构

首先，以生态补偿名义争取过来的承包费收益规模不足以产生让居民停止偷渔的选择性激励。一方面，几轮经营者普遍高估了水库库区鱼类的产量，低估了产权保护成本和偷盗导致的损失；另一方面，库区居民分配获得的承包款和偷盗收益差距巨大，难以形成自觉维护现有产权结构的选择性激励。因为文泰两县分别获取的100 万元和120 万元的渔业承包补偿，分摊到库区周边的几万人口，人均仅一两百元，这与每晚偷渔少则几百多则上千元的巨大利益相比，根本无法形成让其遵纪守法不去偷渔的经济动力。何况珊溪库区涉及到两个县，对于属地政府来讲，既收到了库区渔业资源经营承包费，同时也背负上了属地管理的责任。属地政府不但要安排专业人员进行管理，还要配备必要的车辆和船只等装备。因此，也没有动力去加强渔政管理。

其次，集中性的产权制度安排和多元化的产权争夺主体的矛盾是造成两次产权缔约陷入困境的重要原因。利贝卡普在分析产权缔约失败的原因时就把竞争性的利益集团的数目和异质性作为重要变量[2]25-26。一般竞争性的利益集团数量越多，异质性越强，产权缔约行为越难达成。珊溪水库的渔业资源争夺中，同样面临着产权集中化的对外保护成本和尽可能吸纳相关主体加入的产权分散化制度安排的对内管理成本的艰难选择。尽管泰顺县曾经提出了一套库区补偿款折股入股，设立经济实体的方案，但没有被认可实施④参见：泰顺县人民政府．关于珊溪水库保水渔业管理工作实施方案的请示[R]．2017 年7 月。。最后，基于保护饮用水水源的根本目的，选择了由国有企业市公用集团负责水库渔业资源利用的方案。这种状态下，集中性的产权配置和多元化的利益主体的结构矛盾并没有任何改变。

3．行为选择的循环锁定

特定的产权制度结构下，相关主体的行为选择会直接影响产权缔约的绩效。珊溪水库捕捞权的首次授予，既未经公开的招投标程序，也没有系统的制度设计，就直接把水库养殖权委托给水产局，后者再经两次转让，最后产权落到浙江高翔仓储实业有限公司手中，这恰恰是人们质疑其产权合约合法性的主要原因。同时，面对偷渔的矛盾冲突，经营主体没有采取疏导的办法，反而企图以简单粗暴的强制没收和处罚等“堵”的措施保护其产权，最终使矛盾不断激化。作为政府管理部门，最初也存在既然捕鱼权被承包，那么鱼苗投放和产权保护也应由承包方自行承担的想法。因此在护渔中，政府没有对库区形成常态化的管理，往往是在经营主体的护渔队逮住偷渔者后，才出面行使处罚权，只有当偷渔行为已然泛滥成灾，经营者到市政府上访后，才运动式地集中力量打击一下。由于辖区政府及其相关管理部门的消极应对，在捕鱼权第三轮配置到市公用集团后，当地居民的偷盗现象并没有减少。

在珊溪水库这样开放性的水库环境中缔结集中性的渔业资源经营产权制度，必定会面临多元主体的激烈竞争。由于相关主体没有找到理想的产权制度方案，没有对库区居民为保护库区水质而限制发展的机会成本进行合理的生态补偿，以致于陷入抢夺渔业经营权的激烈竞争之中。同时经营者不仅低估了产权保护的成本和难度，也没有做出合理的护权行为选择，以至于付出了超出预期的产权保护成本后，仍难阻止偷渔现象，最后，不但各方没有获得预期的产权收益，反而容易陷于承包—偷捕—再承包—再偷捕的恶性循环之中。

4．产权缔约的制度绩效

受珊溪水库的渔业资源、自然条件、人文环境影响，珊溪水库的捕鱼权的三次产权缔约都选择了集中配置捕鱼权的产权制度结构。第一次缔约既没有解决资源置于共有状态的损失问题，又没有解决库区百姓的利益共享问题，也没有实现生态的保护和社会的稳定问题。第二次缔约通过承包款的切割，在库区百姓对水库渔业资源的剩余索取权方面有了一定的体现，但是没有解决经营者的营利性目标和保水渔业初衷的矛盾，也没有解决好库区周边百姓的选择性激励问题。以至最后，出现了库区蓝藻暴发的“水华”现象。第三次缔约国有企业经营情况下，保护水质的最基本目标有了较大的改善，但是渔业资源置于公共领域的共有资源的损失仍然存在，经营者的专业性不强，科学管控能力有待提高，保护绿水青山和周边百姓的长远利益共同增长的协同机制尚未有效建立，属地政府的管理主动性和积极性没有得到有效激发。

四、结论和建议

由于高额的排他成本，要在开放广阔的江河湖泊上建立完全排他性的产权制度本身是一个普遍性的难题。在库区渔业经营权配置的制度设计上，尽管各地的方案各不相同，但无论哪种方案也都难以完全杜绝偷捕现象。浙江省台州黄岩的长潭水库、杭州淳安的千岛湖水库、绍兴上虞的汤浦水库等都不同程度地碰到类似问题。温州珊溪水库作为一个跨行政区域的大型水库，在历次捕捞权的产权缔约探索中，地方政府一直在保持库区水质的前提下，慢慢地逼近了兼顾百姓利益、维护社会稳定和资源有效利用的目标。但是，从治理绩效看，至今尚未形成理想化的产权制度结构。由此，我们可以得出以下结论。

一是珊溪水库饮用水水源的性质决定了该水库渔业资源利用的首要目标是确保水质，几百万抑或上千万的渔业资源承包费，绝对不是库区经营的主要目标。因此，水库渔业资源产权缔约绝不能以渔业资源收益最大化为主要目标。

二是要在空间开放的水库库区建立完全排他的产权制度，必定面临着高排他成本问题。高估库区的渔业资源生产力和低估护渔的排他成本是各地水库渔业资源承包者前赴后继地参与，又接二连三地失败的重要原因。

三是分散化的产权争夺者和集中性的产权制度矛盾是跨区域水库渔业资源产权缔约的主要难点。面对库区周边人数众多的产权争夺者，建立高度集中的产权制度必定面临着激烈的社会冲突。诉求于加强政府的管理，又会带来高昂的治理成本。犹如科斯曾指出的，共有资源损失的存在并不意味着更完全地界定产权的行为就一定符合社会利益的[8]。缔结一个多元参与的产权结构，把外部性问题内部化，并解决好渔业资源保护的选择性激励问题，将是解决跨区域库区渔业资源开发的最终出路。

鉴于珊溪水库跨行政区域的特点，库区的渔业资源开发需要通过合理的产权制度、积极的市场运作、有效的管理对策和科学的技术措施，才能真正实现水质保护、资源开发、利益共享、社会稳定的目标。

从近期看，可以集中经营管理，成鱼捕捞时吸收当地群众参与，适当分散受益群体。当前在国有企业市公用集团作为珊溪水库渔业资源被授权经营的情况下，经营者要在保护水质的基础上，重点打造珊溪水库渔业资源的品牌，提升渔业资源的区域品牌价值，同时在成鱼捕捞时，要定时分区域，通过招投标，“招安”库区捕鱼爱好者参与捕捞，以便于统一管理，有问题及时调整。

从长远看，还应优化水库渔业收益的共享机制。可以尝试属地政府建议的方案，设立吸收当地渔业爱好者、当地百姓、村集体经济多方入股的经济实体，构建能增进各方利益，实现“帕累托最优”的渔业资源开发的产权制度。珊溪库区渔业收益归库周乡镇、村居所有，成立渔业经菅公司，承担护渔共管、渔业经营、收益分配等职能，进一步落实保水渔业“轮捕轮放”工作，建立完善的珊溪水库渔业经营管理体制，实现共享共管。主管部门则把主要精力用于监测和管理库区的水质。