区域经济发展中特色小镇开发的意义、困境与对策

潘 琦

(苏州科技大学天平学院， 江苏 苏州 215009)

2014年，浙江省首先开始试点区域特色小镇项目，将其作为推动区域经济转型升级的重要引擎。浙江省结合区域经济及产业发展特色，因地制宜地发展各子区域的特色经济模式，从而形成以浙江为辐射中心的长三角区域经济带。特色小镇项目在浙江实践成功后，接着作为试点向全国推广开来。因此，近些年来，特色小镇如雨后春笋般在全国各地蓬勃发展起来。我国政府相继推出金融融资、人才引进、财政税收及土地利用等多方面的政策，以支持特色小镇在各省各区域快速发展。截至2018年中旬，我国共评选出1 505个特色小镇。[1]从产业类型来看，特色小镇所涉及的产业主要包括休闲娱乐业、现代绿色农业、现代制造业及商业服务业；而从空间布局来看，特色小镇主要分布在我国经济发达、生态优美、交通便利的华东、华中、华北地区。然而，特色小镇在建设过程当中也暴露出诸多政策及现实问题。例如，在推广过程中各省出现了发展思路不清、小镇支撑产业定位不清晰、市场化程度不足及发展步子迈得过大等问题，对特色小镇模式在全国范围内的推广及应用产生了较大的负面影响。因此，目前我国亟需解决特色小镇推广过程中所出现的一些问题，进一步明确特色小镇未来发展的具体方向，为具有不同特色的地区精确定位发展目标并建立健全相关体制机制，在各部门密切配合下促使特色小镇继续发挥其在区域经济发展中的重要作用。

一、区域经济发展中特色小镇开发的意义

特色小镇是推动我国区域经济转型升级的新引擎，是助力我国供给侧改革、推动区域产业结构升级的新动力，更是兼顾文化传承和经济发展共存的新载体。推进特色小镇建设既符合现阶段我国经济发展规律，也符合当前我国既要金山银山、也要青山绿水的经济发展目标。特色小镇的开放包容性特点不仅对我国区域间的经济交流产生了影响，更有利于我国产业经济对外蓬勃发展。特色小镇对区域经济发展的具体影响主要体现为拉动区域经济快速增长、引导区域优势产业发展、实现区域经济可持续发展及振兴乡村经济、促进城乡经济一体化发展。因此，近年来，我国不断出台各类相关政策，加大对特色小镇的扶持力度，以期充分发挥特色小镇对区域经济的促进作用。[2]

(一)带动区域经济增长

特色小镇对区域经济发展的作用体现在带动区域经济增长、提高区域发展质量。特色小镇对区域经济增长的贡献主要体现在产业集群效应、劳动力集聚效应及投资集聚效应。具体而言，首先，特色小镇依托于区域特色产业发展起来，以核心特色产业为中心建设起相关的产业集群。通过发挥特色支柱产业的辐射带动作用，延长产业链发展周边产业，从而在最大程度上发挥产业对区域经济的带动作用。其次，特色小镇的建设发展通过完善基础设施及公共服务等措施提高区域承载力，增加区域内吸引力，扩大区域劳动力规模，从而拉动区域内需求和消费的增长。最后，由于我国政府对特色小镇的支持力度不断加大，近年来出台了各类融资、税收等相关产业扶持政策，从区域内外部吸引了众多投资。而投资与经济呈正相关关系，区域内投资资金规模扩大会直接刺激区域内经济发展，为区域经济注入强大的资金活力。

(二)促进区域优势产业发展

以区域内特色产业为发展支撑而展开的特色小镇建设是带动区域经济增长的新引擎，而特色小镇的发展离不开强大的产业基础。特色小镇与区域经济发展两者互为前提、相互影响。现阶段，我国特色小镇主要以旅游业和文化产业为主，其次为农业服务产业和工业。发展旅游业和文化产业能够充分利用我国生态旅游资源及文化资源，也能促进我国传统文化传承与发展，同时也符合我国经济可持续发展的目标。而发展农业服务业与工业能够充分利用区域内农业与工业资源，在引入外部优质人才、发展规划及资金的基础上对区域农业及工业进行升级改造，延长农业与工业产业链，增加上下游农业与工业产值，引导区域工农业向现代化发展。根据区域特色产业建立起的特色小镇项目，因地制宜、因势利导，可充分发挥区域内产业资源优势，利用特色小镇的政策优势促进区域优势产业的发展。

(三)破解城乡发展难题

振兴乡村、缩小城乡差距是我国新时期经济发展工作的重中之重，我国政府不断采取经济优惠政策，促进城乡经济一体化发展。我国特色小镇一般建立在城乡区域相衔接的地方，地理位置较为优越，主要分布特征为距市区较近、交通便利。具体而言，约72%的特色小镇位于地级市60公里辐射范围内，约90%的特色小镇位于县级市30公里辐射范围内，约80%的特色小镇位于主要国道、省道30公里辐射范围内。[1]综上所述，特色小镇作为沟通城市与乡村的重要沟通桥梁，既能利用城市便利的交通资源，也能充分利用乡村的产业、劳动力与土地资源，逐步成为平衡城乡发展的助力器。正是由于特色小镇独特的地理位置，促使其成为乡村产业聚集的最优选择。政府及相关单位在充分利用国家政策与资源的基础之上，聚集新兴特色产业、培育乡村新业态，同步推进城市供给侧改革与振兴乡村，双管齐下加速实现城乡经济一体化发展。[3]

(四)实现区域经济可持续发展

特色小镇的建设要符合高生态环保标准及具备宜居特点，要凸显区域经济特色并建立完整的产业链。因此，首先，各地在推进特色小镇建设过程中生态环保是底线，无论开展任何产业项目均不能破坏生态环境。在这条铁律的作用下，区域特色产业发展一般以绿色、可持续产业为主，颠覆了传统乡村粗放式的产业发展模式，为今后区域经济可持续发展奠定良好的产业基础。其次，特色小镇建设的核心在于“特色”二字，以区域特色产业为特色小镇的发展基础。这使得特色小镇在建设之初就将产业发展与区域经济特点紧密结合，能够极大地提高产业发展对区域发展条件的适应性，符合地区发展规律的产业势必能发展得更加持久。最后，特色小镇的建设要求建立完整的产业链，完整产业链的建设需延长上下游产业，从而增强区域产业发展的持续性与竞争力。

二、区域经济发展中特色小镇开发的困境

自2016年经国家发改委、财政部及住建部等政府部门的共同力推，特色小镇逐渐成为促进新型城镇化建设、城乡一体化发展及城市供给侧改革最为重要的发展引擎。伴随着政府对特色小镇政策支持力度的不断加大，大量区域内外部金融资本不断涌入特色小镇中。但由于特色小镇的相关建设管理经验尚未成熟，快速盲目的扩张必然会引发大量的产业发展矛盾。现阶段，特色小镇发展困境主要体现在开发经验与人才缺乏、同质化现象突出、质量参差不齐、投融资缺乏科学性与有序性四个方面，具体内容如下。

(一)开发经验有限，缺乏专业人才

特色小镇概念来源于国外发达国家，引入我国也才短短六年的时间。特色小镇在我国推广期间出现了较多问题，究其根本，主要是由于我国对特色小镇的开发经验有限。由于国外经济发展、人文地理情况与我国大相径庭，因此在将特色小镇引入我国的过程中必然会出现大量不相适应的地方。目前，各地都将大量人力、物力投入到特色小镇的建设中，然而却忽略了特色小镇的本质与核心，以致于出现特色小镇的开发只注重数量而忽略了质量的现象。除此之外，我国严重缺乏专业的特色小镇开发人员。[4]由于现有的开发人员或是来自于政府部门工作人员，或是来自于非专业的企业工作人员。因此，特色小镇在开发过程中缺乏专业科学的统筹规划和统一的标准流程进行参考，从而引发了后续开发中的一些问题。总之，由于特色小镇缺乏开发经验与专业人才，导致全国各地的特色小镇层出不穷，但发展质量和水平高低不同，尤其是缺乏具有引导和示范作用的小镇开发项目。

(二)众多特色小镇项目“特色”并不明显，同质化现象突出

由于目前我国特色小镇建设主要集中在旅游产业与文化产业，因此各个地区特色小镇发展同质化现象严重，一时间“××旅游小镇”在全国遍布开来，特色小镇往往“特而不特”。这一方面是由于特色小镇在开发过程中忽略了特色小镇运作的基本规律，未将特色小镇的发展与区域发展特色紧密结合，使得特色小镇经济发展基础薄弱，脱离实际经济发展规律，无法将特色小镇的开发和建设与当地的特色产业相结合；另一方面是由于目前部分特色小镇的开发主体不是很明确，政府与市场在开发过程中的地位与作用尚未完全厘清。更有部分地区的特色小镇的开发与建设完全由当地政府进行全盘的具体介入，项目市场化程度极低，使得很多特色小镇项目落地困难，未能对当地经济发展产生实质性影响，甚至会阻碍区域经济转型发展的步伐。[5]因此，现阶段，政府及相关单位只有突出特色小镇产业发展特色，明确发展方向，破解特色小镇建设的同质化现象，才能真正发挥特色小镇对区域经济发展的促进作用。

(三)特色小镇项目质量参差不齐，缺乏有效监管

在我国政府对特色小镇项目的支持力度不断加大的背景下，各地特色小镇建设项目如火如荼地开展，然而在表面繁荣的背后却存在着大量隐患。首先，由于各地开发水平不一致，导致特色小镇项目质量参差不齐。其次，现阶段我国对特色小镇项目的监管机制也尚未完善，缺乏对特色小镇项目开发运营质量的动态考核体系。这就导致政府及相关单位无法对特色小镇的项目运行质量和效率进行有效管理。

(四)特色小镇项目投融资缺乏科学性与有序性

近年来，我国不仅出台了相关政策为特色小镇吸引大量资金支持，而且不断拓宽特色小镇项目的融资渠道，为特色小镇项目开发提供充足的资金保障。但不可否认，当前我国特色小镇项目投融资仍然存在一些问题。首先，各地特色小镇项目开发资金出现不均衡的现象。对于南方经济发达的地区，往往能够吸引大量投资资金；而对于中西部偏远地区，能够吸引到的资金数目较少。因此，地区之间特色小镇建设资金呈现出不均衡的现象，对于经济发展落后的地区更无法发挥特色小镇项目对区域经济发展的带动作用。其次，目前，我国特色小镇投融资资金管理体制还不完善，资金的投入产出比较低，缺乏科学的资金统筹规划，资金管理机制还不规范。部分特色小镇运营管理主体不明确，缺乏专人对特色小镇的投融资资金进行管理。加之一般特色小镇的投入资金高、回收周期长且项目系统复杂性大，进一步加剧了特色小镇的投资资金的管理难度。

三、区域经济发展中提升特色小镇开发水平的具体路径

特色小镇项目作为国家重点发展项目，我国政府近年来不断投入大量人力、物力到特色小镇项目的建设与发展中。然而，由于特色小镇在我国发展时间短，缺少可借鉴的经验，因此在发展过程中涌现出一些发展问题，使得特色小镇无法在最大程度上发挥出对区域经济的带动作用。因此，目前亟需根据特色小镇现有的发展问题，有针对性地探寻出提升特色小镇发展水平的具体路径，即培养人才、突出特色、加强监管、完善投融资四个方面，以进一步促进特色小镇与我国区域经济的融合发展。

(一)吸纳优秀开发经验并培养专业人才

现阶段，要从根本上提升特色小镇的开发水平，首先，要借鉴国内外先进的开发经验。具体来说，国内主要是借鉴东部发达地区特色小镇的开发经验，而在吸收国外特色小镇的建设经验时应取其精华、去其糟粕，充分考虑国外开发经验对国内地区的适应性。在此基础上充分吸纳国内外特色小镇建设典型的经验，着力提高特色小镇发展质量与开发水平。其次，政府及相关单位应加强特色小镇人才队伍的建设。一方面，我国应从现有政府及企业内吸纳优秀的特色小镇建设人才，通过完善薪酬制度、绩效考核制度加大对人才的吸引力，从区域内外部引进特色小镇建设所需的专业人才。另一方面，我国应加强对特色小镇专业人才的培养力度，对初具特色小镇开发建设素质的备选人才进行专业化培训，在日常培训中提高其专业素质与能力。因此，我国应通过吸收先进经验及加大专业人才培养力度，双管齐下，提高特色小镇开发建设的专业能力。[6]

(二)突出特色产业支撑

特色小镇重在“特色”二字，然而，目前我国特色小镇发展却呈现出趋同化的趋势，各个地区都涌现出大同小异的特色小镇，从而失去了特色小镇发展的根本意义。因此，我国亟需从根本上解决特色小镇缺乏发展特色的问题，保证特色小镇与区域经济发展相适应。首先，突出特色小镇的特色产业支撑应准确定位特色小镇的特色支柱产业，从而明确特色小镇具体发展方向及职能定位。而要明确特色小镇发展特色，必须建立相关动态考核体系，用精准的目标和参数评估特色小镇建设是否符合规范，从而倒逼特色小镇建设产业支撑向规范化发展。其次，突出特色小镇的特色产业支撑还应明确特色小镇建设主体，推进特色小镇的市场化改革。[7]在充分利用政府优惠政策的基础之上，主要以市场主体为导向进行运作，遵循市场经济的运作规律。政府在特色小镇的开发过程中要将企业作为开发主体，提高特色小镇运营的市场化程度。只有在科学有序的竞争过程中，特色小镇开发才能逐渐探寻到某一区域独一无二的产业支撑。[8]

(三)明确监管主体，建立动态考察体系

推进特色小镇项目在各地落地实施，完善特色小镇项目的建设质量与发展水平，首先应明确监管主体，厘清市场与政府在特色小镇建设过程中的主体责任与地位，将监督管理责任落实到位，既要充分利用市场规律，也要相应地充分利用政府的行政监管职能，从而在最大程度上发挥特色小镇对区域经济发展的带动作用。其次，政府及相关单位应制定和完善对特色小镇的投入产出动态评价体系，根据特色小镇的地理区域位置、特色产业投资回报比等数值，动态监测特色小镇的发展趋势。除此之外，政府还要立足特色小镇的自然资源、地形地貌和历史文化资源，强化对特色小镇的人文发展的考评力度，在明确监督主体与完善监督考察体系的基础之上，才能对特色小镇的发展进行客观考量，从而把握特色小镇未来的发展趋势。

(四)完善对特色小镇投融资资金的管理与运用

目前，我国政府不断出台优惠政策，加大对特色小镇的扶持力度。正是因为国家对特色小镇的重视程度越来越大，由此吸引了来自国内外的投资者对特色小镇项目不断加大投资。为促进我国特色小镇可持续发展，现阶段，政府亟需完善对特色小镇投融资资金的管理与运用机制与专业管理团队。首先，政府对特色小镇投融资资金的管理应立足于科学的资金统筹规划，提高对特色小镇资金运用的投入与产出的研究能力，对特色小镇投融资时序进行合理的安排与规划。同时。政府应对特色小镇投融资资金运营管理模式进行统一规范，提出具有针对性的融资策略，推动投融资规划有效落实、特色小镇建设运营工作有序进行，对特色小镇项目收益进行科学预测，最终在资金规划与运营、投入与收益、政府与市场、产业与区域发展间架起桥梁。政府只有全面提升对特色小镇的资金管理与运用水平，加快建立规范的资金管理机制，才能最大程度发挥特色小镇专项资金的效用。[9]