构建中国特色监察官制度：意义、原则与任务

袁 钢

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

监察体制改革是中国特色国家治理体系21世纪加快发展的标志性成就，是中国特色腐败治理体系实现由机制完善向体制创新的历史性跨越的审慎抉择①，其需要制度体系的全面建构，其中加快构建监察官制度是当务之急。习近平总书记关于深化国家监察体制改革系列重要论述，是构建监察官制度的行动指南。在监察机关建立中，人员的转隶、整合、充实，是构建监察官制度的基础条件。在监察体制改革推进中，不仅需要在机制上将现有人员整合、建设为高效的监察队伍，而且在制度上应该有所创新②，这更有助于准确回答为什么国家监察体制改革是新时代中国特色社会主义制度巩固发展的创制之举和创新之路③。而对于构建监察官制度的意义、原则和任务的研究，更是从不同方面回答了“什么是中国特色监察官制度”。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)已就国家实行监察官制度作出原则性规定，亟需以立法方式构建中国特色监察官制度，推进监察队伍专业化、职业化。

一、构建中国特色监察官制度的重要意义

《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)已经列入全国人大常委会2020年立法工作④。基于《监察官法》责任法的定位，必须对监察官队伍建设作出全面制度安排，而构建中国特色监察官制度是监察体制现代化、法治化、专业化的必然选择。

(一)监察官制度反映监察体制现代化的成果

党的十八届三中全会决议将“加强反腐败体制机制创新和制度保障”纳入国家治理体系和治理能力现代化总体布局统筹推进，党的十九届四中全会决议更是明确要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。国家官员构成国家机构运作的基础，国家官员的素质与能力决定国家治理能力，国家制度建设必须通过官员来组织⑤，而符合更高要求的监察官更是监察体制现代化的必然要求。源于瑞典、在欧洲国家具有悠久历史的监察官制度“以提高行政效率，消除官僚主义和腐败为目的”[1]，监察官由议会任命并产生，一经产生就有较强的独立性，其监督的对象包括行政机关、司法机关乃至立法机关等，除具有完全民事和政治权利能力并能保持独立性外，一般要求具备在该国最高司法机关任职的资格，享有与最高司法机关法官相同的待遇、优先权和豁免权⑥。中国古代监察制度萌芽于先秦，形成于秦汉，至隋唐而稳固，宋元明清日臻完备，始终坚持严格选拔监察官员⑦。构建中国特色监察官制度应当批判并借鉴我国古代监察制度、域外监察官制度、我国行政监察体制以及中外反腐败制度的经验，取其精华、弃其糟粕，集中充分反映我国监察体制现代化的最新成果，从而奠定国家监察体制高效运行的基础。

(二)监察官制度推动监察体制法治化的进程

《监察法》明晰了党的政策与国家法律之间的界限，其创立的监察机关，是在中国共产党领导下掌握腐败治理主导权、实现全面监督的核心力量，其本身就是法治化的直接结果。不同于检察长负责制，《监察法》规定监察机关实行“委员会负责制”，集体行使监察权原则，既与党的纪律监察机关领导体制相匹配，又有利于提高监察案件质量、防止监察权的滥用。从组织机构上，作为《监察法》明确规定的法律制度，监察官制度法治化必然能够推动监察体制法治化；从组织机制上，建立一支“以更高的标准、更严的要求，依法履职尽责”[2]104的监察官队伍，更是践行监察体制法治化的成果，将书本上的法变成行动中的法，实现监察体制法治化。通过制定与《监察法》配套的《监察官法》，将前者的原则性规定具体化，有助于形成系统完备、科学规范的监察法律体系，有利于保障监察官依法独立行使监察权。

(三)监察官制度提高监察体制专业化的程度

在国家监察体制改革背景下，提高国家机构的履职能力专指提高监察机关依法履行自身职责的能力，监察机关不仅以依法履职行为的本身更是以依法履职行为的结果，来有效开展国家治理体系现代化的伟大实践。监察机关的履职除需要进一步明确规范监察机关上下级垂直领导的纵向关系，明确地方监察机关与地方政府、地方党委的横向关系，明确其内部机构设置等制度保障之外，更需依靠监察官的具体工作，特别是通过每一起案件办理方能实现。提高监察机关履职能力，需要构建监察官制度、选聘合格监察官、提高监察官的专业素质和专业能力，这关涉到国家监察体制的有效实施。因此，构建具有中国特色国家监察体制，提高监察体制专业化的程度，应当紧紧抓住监察官这个关键环节，因为“建立监察官制度也是国家监察体制改革顺利推进的组织保障”[3]。

二、构建中国特色监察官制度的基本原则

根据《监察法》中的相关释义“在吸收国(境)外有益经验基础上，立足国情，形成具有中国特色的监察官制度体系”[2]103，构建中国特色监察官制度应当遵循“兼收并蓄”和“立足国情”两大原则。

(一)坚持“兼收并蓄”原则，科学构建《监察官法》内在结构

根据《中国人民共和国立法法》第6条规定的立法的科学原则，《监察官法》应当从国家监察体制实际出发，适用全面深化改革要求，科学合理地规定监察官的权利与责任，更要尊重立法本身的规律，这也包括科学地构建《监察官法》的内在结构。我们认识到：(1)《监察法》第14条要求建立监察官制度，这就必须要对监察官的法定概念、人员管理、法定职责、权利义务作出全面规定，同时也应对监察官的等级设置、任免、考评和晋升制度作出规定。(2)构建监察官制度应当促进监察官依法履职，并且作为国家监察体制改革中的重要组织制度创新，应当脚踏实地，吸收借鉴我国成熟的立法经验。(3)《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)均于1995年制定，历经2001年和2018年两次修正、2019年一次修订，实施至今20余年，经受了法律实践的考验，被普遍认为是比较成熟的立法，同时，国家监察体制改革之前的检察权中包含部分监察权的权责，因此，借鉴《法官法》和《检察官法》的立法结构是较为可行的方案。鉴此，《监察官法》可由八个部分组成，即：

总则，监察官的职责、义务和权利，监察官的条件和遴选，监察官的任免，监察官的管理，监察官的考核、奖励和惩戒，监察官的职业保障，附则。

(二)坚持“兼收并蓄”原则，科学界定监察官的法定概念

监察机关是反腐败工作机构，“和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”[4]，监察机关的性质是明确的。但是，无论国家监察体制改革方案，还是《监察法》及其释义，均未明确监察官的法定概念及性质。作为监察官制度的基本问题，监察官的法定概念决定了监察官的管理体制等诸多问题。

《监察法》施行以来，业内人士对监察权的认识更加深入，对监察权的属性、内容的深入研究和实践探索，已经形成如下共识：监察权作为与行政权、审判权、检察权并列的第四种国家权力，是“一种高位阶独立性的复合性权力”[5]。《监察法》施行以来，对监察官属概念的认知更为明确，《监察法》第56条指出，“监察人员”应区别于监察官，“监察人员”可以解释为监察机关工作人员，并作为监察官概念的属概念。借鉴《法官法》《检察官法》第2条的立法实践，按照“行使国家权力的特定机关工作人员+列举”方式来界定监察官，从学理和实践上是值得肯定的。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官是依法行使国家监察权的监察人员，包括国家监察委员会、地方监察委员会的主任、副主任、委员和监察员。”

(三)坚持“立足国情”原则，构建监察人员分类管理体制

《监察法》确立了要坚持党对国家监察工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，为提高腐败治理效能提供了有力法治保证。关于监察官管理体制，有学者提出建立调查、监督与预防、廉洁教育等三大职系的监察官序列构想⑧，并列明了调查员、预防员和教育员等三类专业技术序列⑨。该建议对监察权职责进行了横向划分，不利于监察权集中统一行使，并且人为地在监察官内部设置了壁垒，既不利于监察官的内部流动，也间接扩大了监察官的范围。

兼采我国香港地区廉政公署模式和我国司法体制改革的成功经验，借鉴司法人员分类管理改革办法，应建立由监察官、监察辅助人员、监察行政人员构成的监察人员分类管理体系。以国家监察委员会内部职能部门为例，监察官、监察辅助人员应是第一至第十一监督检查室(主要履行依纪依法监督的职责)、第十二至第十六审查调查室(主要履行执纪审查和依法调查处置的职责)、案件审理室、纪检监察干部监督室的主体，办公厅、组织部、宣传部、研究室、信访室、案件监督管理室、国际合作局、机关事务管理局等单位的主体应为监察行政人员。概括而言，各级监察委员会主要办案部门就是监督室和调查室，其中监督室负责其联系单位和地区的日常监督(主要运用监督执纪第一种形态)，调查室采取“一事一授权”方式处理案件(主要运用监督执纪第二、三、四种形态)，二者之间是业务流程的分工关系。监督室和调查室工作人员仅是工作业务的划分，对其职业素养要求并无本质区别。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察人员实行分类管理制度，分为监察官、监察辅助人员和监察行政人员，以监察官为中心、以服务监察审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的监察人员管理制度。”

此外，对于派驻(出)的监察机构人员也应当纳入监察官管理的范围，明确派驻(出)的监察机构人员与派驻(出)监察机构的关系，不以被派驻(出)机关、组织、企业的性质而改变监察官的法律属性。

(四)坚持“立足国情”原则，构建监察官统一管理体制

机构整合和合署办公促进了党的纪律和国家法律的同步执行，提升了腐败治理效能，但是现实中纪检监察人员往往“一身二职”，监察官既是执纪者，也是执法者。这种同步执行，在操作层面更需要进行人员特别是监察官的深入整合。监察体制改革试点期间，为稳妥推进转隶工作，保留转隶人员原有身份和待遇，出现了纪律检查员、监察(专)员、监察辅助人员、行政人员等不同序列和不同管理的公务员并存以及转隶人员和原纪检人员同工不同酬的情况⑩。做好反腐败人员的整合工作，关系到监察机关的高效运作。基于以上考虑，不宜实行两套并行又分置的纪检办案和监察官管理体制，应将原纪检监察办案人员和现监察官均纳入监察官管理体系，建立全面统一、单独序列的监察官管理体制。

(1)统一问题线索处置的需要。纪检监察机关在对收到的问题线索进行处置时，因未进行立案调查，无法预知最终是依纪还是依法进行处置，因此，负责问题线索的处置人员应当同时掌握党内法规和国家法律。特别是2020年1月2日中共中央政治局常委会会议审议批准、2020年1月21日中共中央办公厅发布的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》中，对于纪检监察机关处理举报控告(收到问题线索的方式之一)实行的是统一接收和受理、统一办理、统一督办和统一查处，要求对于监察对象和纪检对象实施统一处理。

(2)统一监督、调查的需要。纪检监察机关在行使监督、调查的职责中，对于纪检监察人员专业能力的要求，以及对证据材料专业处理的要求基本一致，正如《监察法》第33条第2款的规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”因此，无论从法律适用的基本原理方法，还是对适用人员的基本素质要求，纪检监察人员应当遵循同一证据规则来调查收集证据，按照基本法律论证方法作出判断，最终依据法律与政策作出不同的处理决定，即由监察官在统一进行监督的基础上，统一调查违法违纪行为，分别适用党纪、法律作出处理(处置)。通过统一监督、调查，实现对公职人员的处置从党纪处分到政务处分再到刑事处罚的完整、严密的衔接。

(3)统一公务员序列管理的需要。虽然同属于公务员序列，但原纪检队伍中除少数属于专业技术类公务员外，绝大多数属于综合管理类公务员，且采用行政化管理方式，导致领导干部比例过大。而从检察机关转隶的检察人员正在经历检察官单独序列的改革，即“两步走”改革：第一步——等级套改工作，对检察官按照行政职务层次套改相应的检察官等级；第二步——建立单独序列工作，根据2015年9月15日中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，对纳入员额管理的检察官进行入轨后的二次套改，分步推进按期晋升和择优选升等工作，建立起有别于其他公务员的“四等十二级”检察官单独职务序列，并建立起“体现职业特点，与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接，有别于其他公务员”的工资制度。通过单独序列公务员改革，检察官等级与行政职级完全脱钩，实行按年限和择优相结合的晋升制度，拓宽检察官职业发展空间。借鉴法官、检察官单独序列公务员试点改革的成功经验，对于分类管理的监察人员、监察官，应列入单独序列公务员进行管理；监察辅助人员，按照综合类公务员管理；监察行政人员，根据其工作内容分别列为综合类、专业技术类公务员进行管理。

三、构建中国特色监察官制度的核心任务

监察官是依法行使国家监察权的监察人员，只有明确规定监察权才能让监察官制度真正落地生根。中国特色监察官制度构建的重心就是对监察权的全面阐释，认真剖析监察权的权责、分析监察权保障举措，是《监察官法》的核心任务。

(一)界定监察权：明确监察官的法定职责

《监察法》第四章“监察权限”并未明确监察权的权责范围，《监察官法》应采用列举方式明确监察官的监察权。国家监察体制改革产生了重大变化，监察机关的调查权能也发生了创新变革，监察机关履行监督、调查、处置职责，既包括实践中行之有效的做法，如谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施，也包括技术调查、通缉、限制出境等措施。监察官享有“硬法”权责，也当然可以实施这些措施。近年来的国家治理实践中，在治理中引入权利、运用权利，改变了单纯运用权力和义务的方式。恰当运用合意、协商的方法，可能比单纯的强制、命令，能获得同样或更好的治理效果，这些创新实践收到了较好的治理效果，特别重要的是对制度建设给予了启发。这也给监察机关以启示：不能仅仅重视其自身权力的行使，更应该站在监察对象和普通对象的视角，做好警示教育工作，行使其“软法”权责。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官的职责：(1)对公职人员进行监督、调查、教育；(2)在调查过程中，对监察对象采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查措施；(3)在调查过程中，可以指派、聘请有专门知识、资质的人进行勘验检查、鉴定；(4)经监察机关依法审批，将被调查人留置在特定场所；(5)经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行；(6)经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行；(7)根据需要可以由公安机关发布通缉令、依法执行对被调查人及相关人员采取限制出境措施；(8)对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议；(9)法律规定的其他职责。监察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。”

(二)保障监察权：明确监察官的职业权利

为促进监察官的专业化和规范化管理，需要建构保障监察官职业权利和职业豁免的机制，全面构建监察官职业保障机制。

1.监察官的职业权利

监察官的职业权利包括：(1)履行监察官职责应当具有的职责和工作条件，保证监察官能独立发挥法律职能。(2)明确监察官非因法定事由，非经法定程序，不被调离、降职、免职、辞退或者处分。监察官依法履行职务不受追究，区分监察官的法律责任和党纪责任，不能以纪律处分取代政务处分。(3)履行监察官职责应当享有的职业保障和福利待遇。(4)监察官的人格尊严和人身安全受到法律特别保护。鉴于监察工作的特殊性，为保证监察官的办案安全，监察机关应当采取必要措施对承办重大复杂案件的监察官及其近亲属实施安全保护，对妨碍监察机关依法行使职权的违法犯罪行为，对侮辱诽谤、暴力侵害、报复陷害等行为，应当及时制止，依法追究法律责任。此外，应对监察官及其近亲属进行人身保护，对威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害监察官及其近亲属的行为，应依法从严惩处。(5)监察官可以提出申诉或者控告，应制定配套机制保证监察官享有救济权利。

2.监察官的责任豁免

过度强调监察官的法律责任会影响监察官依法履职，破坏、削弱监察官队伍的稳定性与吸引性。因此，应当从强调监察官的法律责任，转变到给予监察官豁免与追责二元并举，这是促进监察权良性运行的必然选择。监察官在监察机关内部享有言论权和表决权，监察官非经国家监察委员会许可，不得被拘禁和逮捕。在法定情形下，可豁免监察官事后处分及国家赔偿，这些情形可包括：(1)因对法律、法规存在理解和认识上的偏差，而导致调查、处置错误的；(2)因对案件事实和证据认识上的偏差，而导致调查、处置错误的；(3)因出现新的证据而改变调查结果的；(4)因国家法律的修改或者政策调整而改变调查、处置的。

(三)保障监察权：明确监察官的义务体系

1.监察官的法定义务

基于监察机关的性质以及其所承担的法定职责，监察官必须达到《监察法》第55、56条对监察人员的政治、道德、廉洁、专业等素质的明确要求，承担与法官、检察官相同的法定义务。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官应当履行以下义务：(1)严格遵守宪法和法律、党内法规；(2)秉公办案、不徇私枉法；(3)依法保障监察对象合法权利；(4)维护国家利益、社会公共利益，维护个人和组织的合法权益；(5)保守国家秘密和监察工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密；(6)依法接受法律监督和人民群众监督等义务；(7)法律规定的其他义务。”

2.监察官的伦理义务

法定义务是对监察官提出的最低要求，是工作的底线和红线。监察官的职业素养直接关系到其能否高效履行职责，因此应对监察官提出更高的要求、制定更高的标准，加强职业伦理规范和职业伦理素养的培养。监察官职业伦理是指监察官在履行监察职责过程中所应遵守的职务范围内外的伦理规范和道德准则，主要体现在政治伦理、准司法伦理、政务伦理和监督伦理四个方面。《监察官法》应对监察官职业伦理作出原则性规定，即

“监察官应当勤勉尽责，清正廉明，恪守职业道德。”

监察官职业伦理规范应由国家监察委员会作出具体规定。

四、构建中国特色监察官制度的主要任务

在明确监察官的法定概念、人员管理、法定职责、权利义务后，适用《中华人民共和国公务员法》，参考《法官法》《检察官法》，就监察官的任免、等级、待遇和考评等，作出比普通公务员更加严格的规定，这是构建中国特色监察官制度的主要任务。

(一)监察官的条件与任免

1.监察官的任职条件

我国各朝代监察官选任标准各异，但都遵循耿直敢言、公正无私、器识远大、博学多才、出身基层、明辨是非的标准。在古罗马共和国时期，监察官被列为“法律维护者”之一。监察机关是在党的集中统一领导下的反腐败专门机构，具有强烈的政治性和专业性，这是由我国的政治制度安排和社会发展实际决定的，监察官任职资格必须严格，也必须包含政治条件。目前，就监察官的任职条件，普遍共识是：监察官必须具有中国国籍，拥护宪法法律，具有良好的政治、业务和伦理水平；应当具有相应法律专业知识。但是，对于监察官是否必须为中国共产党党员，是否应当具有法学教育背景且通过法律职业资格考试，受过纪律处罚而无犯罪记录的人员是否可以被选任为监察官等问题，尚未形成较为统一的认识。

监察官任职条件中争议最大的就是监察官是否应当纳入法律职业范畴的问题，目前学者们各执一词。部分学者认为，从监察机关的反腐败职能以及现实的人员结构来看，“目前不宜制定过高的准入标准”[6]；监察官对于腐败案件的侦查，与人民警察对普通刑事案件的侦查，“本质上并没有区别，其不过都是调查、收集证据”[7]；监察权本质上是一种监督权，监察官并不需要特定的职业教育和工作经验，监察官不必走职业化发展之路。另有学者则认为，监察机关监察权中包括原检察官行使的职务犯罪的侦查权，而不是普通犯罪的侦查权，理应成为法律职业群体中的一员，其职业准入门槛就不应低于法官、检察官，“监察委员会行使的是调查权，而不是侦查权”[8]，因此不应当放宽监察官任职的身份限制。

由于监察机关和纪检机关对内融为一体，对外分工负责，程序上为两个主体，实体上为一个主体，监察官实际承担执纪执法双重职责，因此其在履职过程中必须具备纪法衔接的能力，对其专业素质要求不能低于法官、检察官。从监察权行使的实际需要来看，通过法律资格考试是监察官职业准入机制的必要内容。2015年，《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》印发于国家监察体制改革之前，无法将监察官纳入法律职业资格考试范围，但为实现监察官专业化，理应将初任监察官纳入国家统一法律职业资格考试管理范畴，并配套建立监察官统一职前培训制度。法律职业资格作为监察官准入条件，如何适用的问题，也是设置监察官任职制度要考虑的内容。有学者建议，为保证监察官队伍的稳定性和反腐败工作的连续性，可考虑采取“老人老办法、新人新办法”，新考入纪检监察机关的工作人员要想成为监察官，必须取得法律职业资格。另有学者建议，我国监察官制度构建可以考虑“三步走”予以实现，即不宜设置过高准入标准——必须通过法律职业资格考试——制定更为严格的准入标准。以上建议的实质内容是相同的，符合我国监察队伍现状，也与法律职业资格制度要求相符。

反腐败机构的发展方向是逐步专业化，从而必然对监察官的文化程度、知识结构、专业经历提出明确要求，即使是“老人老办法”，也一定不能是原有纪检监察机关的工作人员不加遴选，自动进入监察官序列。“老人”中具有相关法律知识(不作学历要求)，能代表党和国家履行纪检、监察两项职责，隶属内设执纪监督、审查调查等部门，并且具有公务员编制的，可以纳入监察官序列。对于纪检监察机关具有事业编制的人员，要考核其是否符合监察官条件，是否具备行使监察权的能力。符合条件的，可以通过考试或考核，将其身份转为公务员编制，岗位转为监察官；不符合条件的，可以转为监察辅助人员、监察行政人员。鉴此，《监察官法》可规定：

“初任监察官实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门会商国家监察委员会等部门组织实施。”

有学者提出：(1)截至目前，纪检监察机关工作人员中取得法律职业资格的比例非常有限，检察机关转隶人员也并非都具备法律职业资格。(2)国家统一法律职业资格考试的内容比较全面，而国家监察工作所涉及的法律门类相对集中，主要包括监察法、刑法、刑事诉讼法等，亦即相较于其他法律职业，监察官运用法律的涉及面较窄，不宜一概将“通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”，作为监察官的任职“门槛”，建议另行组织“监察执法资格考试”或“党内监督执纪资格考试”。“老人老办法”不会影响现有纪检监察队伍，只是对初任监察官提出的任职要求。并且除律师外，法官、检察官、公证员、法律类仲裁员，行政机关中初次从事行政处罚决定的审核、行政复议、行政仲裁、法律顾问的公务员等，这些纳入法律职业资格准入范围的人员，其执业都只会涉及法律职业资格考试的部分内容，而且即便是律师，其执业范围也越来越专业化。笔者认为，不将监察官纳入法律职业资格准入范围的理由并不充分。

对于监察官是否必须为中国共产党党员的问题，应有以下考虑：(1)基于执纪执法双重性，从纪检监察机构整合和合署的实际情况来看，无论是原有人员，还是转隶人员、招考(选调)人员均应为中国共产党党员，即党员应是纪检监察人员的必备条件。(2)从上文分析监察人员统一管理体制的建立要求，不作此要求理论上会出现非党员的监察人员和党员的纪检人员的划分，实际上仍会将纪检监察人员进行区别分类管理。(3)《监察法》全文未提及纪检监察机构、人员之间的任何关系，作为《监察法》特别法的《监察官法》不能作突破性规定。(4)法律法规和党内法规适用范围存在区别。因此，可以将中国共产党党员作为监察官必备条件之一，但不宜列入《监察官法》。同样，根据以上(3)(4)，“受过纪律处罚而无犯罪记录的人员不能担任监察官”这一条件，也不宜列入《监察官法》。此外，有学者建议，考虑到监察官行使的监察职权属于国家权力，为巩固统一战线、加强民主监督，还应当考虑由一定比例的优秀党外人士担任监察官。笔者认为，党外人士担任监察官会影响监察人员统一管理机制的实施，并且聘请优秀党内人员担任也能发挥同样的监督效果。

2.监察官的遴选任免

对于初任监察官，可以采用考试、考核办法，按照德才兼备的标准，从符合监察官条件的人员中择优选拔；也可以试点从符合条件的法官、检察官、律师、法学专家中招录监察官，并将监察官纳入法律职业的“旋转门”。在实施层面，要先成立国家和省、自治区、直辖市两级监察官遴选委员会和惩戒委员会，负责初任监察官人选专业能力的审核；先将现有纪检监察干部和转隶监察官按照监察官任职条件，经必要考核，明确为对应等级序列的监察官，并配备相应辅助人员和行政人员。对通过国家统一法律职业资格考试和公务员考试的初任监察官申请者，通过遴选核录为监察官。

监察官的任免，应当依据宪法和法律规定的任免权限和程序办理。监察机关与“一府两院”宪法地位相同，应由全国人大及常委会、地方人大及常委会，根据法定程序对各级监察委员会的主任、副主任、委员和监察官进行任免。有学者担心监察官由同级人大常委会任免会导致“权力对冲”，通过对我国目前各级人大工作的程序以及各国监察官产生程序的比较分析，可以看出，由议会选举监察官不仅不会影响监察官的独立性，反而能保障其任职的正当性。此外，监察官在依法定程序产生后，就职时应当进行宪法宣誓。对于监察官的免职情形，也应与《法官法》《检察官法》中的规定相同。监察官应当专职工作，不得兼职，也应适用于因夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系、配偶、父母、子女从事法律服务的相关任职回避制度。

(二)监察官的管理

尽管司法体制改革对构建监察官制度具有借鉴意义，但不能盲目照搬。对是否建立监察官员额制，目前还存在赞同[5]和反对[7]两种意见，应审慎做出决策，可暂不施行。

1.监察官的等级设置

明确监察官的等级以明确监察官的称谓为前提，参考古今中外的监察官称谓，根据我国现有公务员管理制度以及相关法律职业称谓，可创制具有中国特色的监察官等级称谓。传承历史并不意味着盲目类比和创新，需与国家监察体制相符，但也不应与普通公务员序列称谓相同，应考虑与转隶检察官身份相衔接。监察官的等级设置是监察官任免、考评和晋升的基础，既要层次合理，又要力求扁平化，体现出监察队伍的精简、高效。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官实行单独职务序列管理。监察官等级分为十二级，依次为首席大监察官、一级大监察官、二级大监察官、一级高级监察官、二级高级监察官、三级高级监察官、四级高级监察官、一级监察官、二级监察官、三级监察官、四级监察官、五级监察官。”

2.监察官的等级确定

监察官等级应与行政职级完全脱钩，根据一定比例实行按年限晋升和择优选升相结合的晋升制度，拓宽监察官职业发展空间，不能制造职务晋升的“天花板”。基层和一线监察官只要认真履行职责，即使不担任领导职务，也能按照任职年限逐级晋升到较高等级，较大幅度提高择优选升的等级比例。对于特别优秀或者工作特殊需要的，还可以破格或者越级晋升。监察官实行以专业能力为主要指标的监察官晋升机制，即评定与晋升监察官等级需要综合考虑监察官所任职务、德才表现等因素，其中要特别突出对专业能力的考察。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官等级的确定，以监察官德才表现、业务水平、监察工作实绩和工作年限等为依据。监察官等级晋升采取按期晋升和择优选升相结合的方式，特别优秀或者工作特殊需要的一线办案岗位监察官可以特别选升。监察官的等级设置、确定和晋升的具体办法，由国家监察委员会规定。”

改变传统的以行政职务为主导的晋升模式，可以通过监察机关的执纪执法资格等级考试来作为晋升的重要依据，激励监察官不断提高业务水平，凭借自身专业能力在职业生涯中获得成就感，从而保证监察官队伍的专业性。应当配套制定施行相应职级晋升或者降级的办法，同时强化监察官退出机制，完善监察官职业伦理规范，细化违法违规处分办法等。

3.监察官的培训制度

初任监察官实行统一职前培训，在职监察官接受年度职业培训，由国家和地方纪检监察学院按照监察机关的级别、地域开展培训。鉴此，《监察官法》可规定：

“初任监察官实行统一职前培训。”“对监察官应当有计划地进行政治、理论和业务培训。监察官的培训应当理论联系实际、按需施教、讲求实效。”“监察官培训情况，作为监察官任职、等级晋升的依据之一。”

4.监察官的工资待遇

监察官工资待遇要坚持权责对等原则，突出责任和担当，参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力等因素[2]。考虑实行“适薪养廉”，通过建立适当的内部分配机制，给予监察官与高技术含量、高工作强度相适应的薪资水平，调动其工作积极性，保障队伍稳定。探索建立以较大幅度提高等级为依托的监察官薪酬制度，由“基本工资+津贴补贴+绩效奖金”三部分确定监察官薪酬，提高监察官工资收入水平。绩效奖金发放不与监察官等级挂钩，主要依据监察官办案数量和办案质量综合确定，进一步加大对一线办案人员的工资倾斜力度。鉴此，《监察官法》可规定：

“监察官实行与其职责相适应的工资制度，按照监察官等级享有国家规定的工资待遇，并建立与公务员工资同步的调整机制。监察官的工资制度，根据监察工作特点，由国家监察委员会规定。”“监察官实行定期增资制度。经年度考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资档次。”

5.监察官的考评奖惩

监察机关应设立独立的监察官考评和奖惩委员会，建立适应监察工作自身特点的考评和奖惩机制，提出科学的奖惩方案和具体指标，重点考核其工作业绩(包括办案数量、办案质量、办案过程与办案效果)和职业品质，防止考评和奖惩的形式化和行政化。根据优秀、称职、基本称职和不称职四个不同等次的考评结果，调整监察官的等级和工资，决定应对监察官进行奖励还是免职、降职、辞退。监察官对考评结果有异议，可以申请复核。

《监察官法》是我国监察官制度法律文本的表达形式，而坚持中国共产党的领导、深化国家监察体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化是构建中国特色监察制度的基本条件，权责对等、兼容并蓄、执纪执法并重是构建中国特色监察制度的基本原则。在立法层面，《监察官法》需要回答如何落实《监察法》第14条的明确规定，从监察官的定义、性质、职责、权利义务、任职回避，以及监察官的等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告等方面，作出全面规定。

注释：

①参见魏昌东：《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》(载《华东政法大学学报》，2018年第3期)。

②参见袁钢：《国家治理视阈下中国特色监察制度研究》(载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》，2019年第2期)。

③参见吴旭明：《习近平总书记关于深化国家监察体制改革重要论述的内在逻辑体系》(《中国纪检监察报》，2018年4月19日第5版)。

④参见朱宁宁：《全国人大常委会法工委举行第三次记者会 民法典草案拟明年3月提请全国人大会议审议》(《法制日报》，2019年12月21日第2版)。

⑤参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》(载《法学论坛》，2014年第2期)。

⑥参见袁钢：《欧盟监察专员制度研究》(中国政法大学出版社，2013年版)。

⑦参见朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》(载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第3期)。

⑧参见任建明，杨梦婕：《国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议》(载《河南社会科学》，2017年第6期)。

⑨参见薛彤彤，牛朝辉：《建立专业化导向的国家监察官制度》(载《河南社会科学》，2017年第6期)。

⑩参见周磊，焦利：《构建中国特色国家监察官制度：背景与建议》(载《北京行政学院学报》，2019年第3期)。