论缓解相对贫困的长效机制

张 琦

(北京师范大学中国扶贫研究院，北京 100875)

2020年后，我国农村绝对贫困现象将得到全面消除，贫困县全部摘帽，贫困村实现出列，中国贫困问题将逐步从消除绝对贫困、巩固脱贫攻坚成果，转向缓解相对贫困的长效治理机制建设上来。新的扶贫概念决定了要有新的扶贫治理手段，提前谋划建立解决相对贫困长效机制的长期构想不仅必要且相当迫切。

从概念上看，相对贫困与发展差距在概念和内涵上有天然联系，缓解相对贫困的战略要求未来的扶贫目标要转向关注收入分配和地区发展差距问题。因此，下一阶段的减贫工作在思路上，要实现从解决绝对贫困向缓解相对贫困的过渡转变，重点结合缩小地区发展差距，缩小居民收入差距两项转变思路，确保相对贫困群体和低收入人群跟上现代化发展的步伐、共同分享社会经济发展的成果。

一、 准确把握构建解决相对贫困长效机制中的三个重要转变

2019年党的十九届四中全会明确指出“建立解决相对贫困的长效机制”，2020年国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“扶贫工作重心转向解决相对贫困”，表明解决“相对贫困”成为未来扶贫工作的核心内容。在提前谋划建立缓解相对贫困的长效机制过程中，首先要关注扶贫长效机制建设过程中三个重要转变。

一是新时期的减贫将从解决“农村贫困”向“统筹解决城乡贫困”转变。《国家人口发展规划(2016—2030年)》明确指出，要实现“探索建立符合国情的贫困人口治理体系，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，实现全体人民共同迈入全面小康社会、共同迈向现代化”。由此可见，建立“城乡统筹”的扶贫制度和政策体系顺应我国战略发展进程。与此同时，伴随我国进入经济发展新常态，经济增速有所放缓，2020年上半年新冠肺炎疫情的影响和国际贸易格局的变化，都给我国城镇社会经济发展造成了一定程度的冲击；再结合我国城镇内部差距水平一直在高位徘徊的现实情况，城镇相对贫困问题不容忽视。因此，缩小城镇差距、缓解城镇相对贫困，建立城乡统筹的扶贫制度和政策体系，让城镇与农村一道迈向缓解相对贫困扶贫新阶段，是历史的必然和时代的要求。

二是贫困线制定要从“绝对标准”向“相对标准”转变。20世纪80年代以来，我国一直以绝对标准界定贫困和识别贫困人口。从我国所确定的农村绝对贫困标准上看，“1978年贫困线”是按1978年的物价水平制定的收入贫困线，其标准可以保证每人每天2 100大卡热量的营养水平，是一条最低水平的生存线。“1998年贫困线”将食物消费占支出的比重降低到60%，提高了非食物支出占比，收入达到这个标准，农民可以基本达到温饱水平。一直沿用至今的“2010年贫困线”，在考虑“有吃、有穿”基础上还考虑了保障基本的住、用、行以及义务教育、基本医疗等需求，是全面建成小康社会的最低线。但结合相对贫困的内涵，2020年后在迈向缓解相对贫困的过程中，贫困标准需要顺势调整。未来在相对贫困标准设定方面，要超越绝对线和物质贫困的概念，将缩小收入差距和公共服务的差异作为缓解相对贫困的工作重点，在经济发展和社会发展的一系列政策中明确低收入群体社会保障体系的建立与完善。

三是扶贫对象要从“精准到户到人”向“兼顾区域”转变。贫困攻坚时期，为确保贫困人口全面脱贫，国家创造性地以建档立卡的方式，确立扶贫工作“精准到人”“精准到户”的帮扶方式。进入到相对贫困扶贫治理阶段，是否要框定相对贫困区域呢？本文给出了肯定回答。原因在于： 其一，在城乡差距水平仍较高的前提下，需要避免扶贫的资源在城市聚集，构建相对贫困区域减贫体系，防止城乡差距的进一步扩大。其二，立足国家区域发展战略、乡村振兴战略和国家主体功能区建设需求，国家的开发式扶贫政策应该逐步由侧重个人向兼顾重点区域转变，解决整体性、区域性贫困问题，达到缩小区域差距的目标。因此，在相对贫困治理阶段确立相对贫困区域，将有助于长期缩小区域差距，推动欠发达地区发展，符合我国实现共同富裕的最终奋斗目标。

二、 科学制定新时期相对贫困新标准

不同于绝对贫困线可以依照满足居民生活最低限度制定出一条通用标准，相对贫困线要考虑区域差距问题。因此，在相对贫困标准制定中要考虑： 是按照全国统一标准设定相对贫困线，还是城乡分开、抑或是省份分开设线？仅是上述思路的分化，就会产生“全国一条线”“农村一条线”“城镇一条线”“全国各省线”“农村各省线”和“城镇各省线”六种不同的相对贫困线制定方式。若进一步思考相对贫困的具体设定标准，是结合地方实践以考量区域内最低5%—10%的人群，作为相对贫困线的反推依据？还是参照国际做法，将居民收入均值或中位数的50%或60%作为相对贫困线的计算标准？或者按照地方低保标准的1.5倍设定相对贫困线？对于究竟采用哪种相对贫困设定方式，目前学界尚无定论。但可以肯定的是，多样化组合上述六种潜在区域界定方式来设定标准，能够演绎出上千种相对贫困标准结果，那么，要如何制定相对贫困标准？我们认为一条好的相对贫困线，既要符合相对贫困内涵，服从国家减贫战略的整体性要求，又要兼顾财政转移支付现实能力。其对标国内要有利于中央统筹，对标全球要实现国际接轨。对此众说纷纭，因此，需要将“全国一条线”“农村一条线”“城镇一条线”“全国各省线”“农村各省线”和“城镇各省线”六种不同的相对贫困线进行比较分析。

第一，城乡差距决定了“城乡分线”优于“城乡统筹线”。在城乡居民收入差距背景下会得到城镇贫困线>全国贫困线>农村贫困线。即以“城乡统筹线”框定农村相对贫困人口有高估风险，框定城镇相对贫困人口有低估风险。说明短期内“城乡统筹”时机尚未成熟，“城乡分线”优于“城乡统筹线”。

第二，省份之间巨大的差异决定了“全国分城乡线”要优于“分省分城乡线”。操作层面上，以“分省分城乡”方式设线容易形成繁复统计框，导致全国贫困度不可比。不能因为上海、北京、浙江等发达省市实现了低保“城乡统筹”，就将相对贫困统筹思路迅速推向全国。“全国分城乡线”更利于中央统筹，也优于“分省分城乡线”。

第三，“中位收入比例法”设线要优于“均值比例法”和“低保比例法”。原因主要是低保是对困难群体救助，更贴近绝对贫困而非相对贫困内涵；且低保是对无发展能力一类人群的救助，相对贫困可同时履行贫困监测和开发扶贫职能。排除“均值比例法”的原因是均值会受高收入群体收入极值的影响，中位数则更接近大众收入客观水平。

基于上述分析，鉴于现阶段城乡居民收入差距较大，我们建议分城乡设置相对贫困线。在相对贫困标准设定上，考虑到贫困线的转变幅度不宜过大，基于权衡扶贫范围与扶贫力度的综合考量，借鉴国际经验，可采用居民收入中位数的40%作为相对贫困标准。

三、 科学确定“相对贫困地区”的方法创新

确定“相对贫困地区”，这是我国未来构建解决相对贫困长效机制面临的又一重要问题，而且是不可回避的问题。在此之前，所谓贫困县其实就是贫困地区的概念和范畴。那么，进入到构建解决相对贫困问题长效机制时，贫困县已经全部摘帽，再保留“贫困县”显然说不通的，但据此就说不存在贫困地区，显然是不正确的。从国家未来减贫战略和未来国家整体区域发展战略来看，迈向高质量发展新阶段的中国减贫即解决新时期相对贫困必然需要确定相对贫困地区的单元主体，那么如何来确定相对贫困地区呢？我们认为，在确立相对贫困地区过程中需充分考虑我国城乡差距和区域差距巨大的现实情况。在相对贫困地区的识别方法和确立方式上，应当建立一套完整的度量指标体系以确保相对贫困区域认定的科学性和合理性。从历史沿革上看，1986年第一次确定贫困县，此后进行过三次调整，从规律上看，均主要以区域内居民人均收入为统计标准(如国贫县的确立)，以县域GDP、政府财政等作为辅助参考变量(如连片特困地区的确立)。

基于此，本文提出三类相对贫困地区的设置思路和方法，分别是收入导向法、发展导向法和综合导向法，可供研究者进行探讨。第一是收入导向法。该方法以县域为单位，以县内人均可支配收入作为排序依据，找寻相对贫困县。这种方法也可以延伸为人均GDP导向法，即用县域内人均GDP来替代人均可支配收入指标。这种相对贫困地区判定方法的好处是延续了我国前期贫困县确定思路，与地方经济发展程度挂钩，简单好操作且容易理解。第二是发展导向法。该方法基于多维视角，以县域发展为主要指标，综合识别相对贫困地区(县)。借鉴片区的多维指标确定思路，可选取的县域指标包括科教文卫的相关发展，如学生—教师比例、每千人病床数、五岁以下儿童死亡率等。这种设定方法的好处在于更加关注县域内的包容性发展概念，但同时对县域数据指标的采集和数据准确性有更高的要求。第三是综合导向法。综合导向法同时兼顾了县域农村居民的人均收入水平和多维发展水平两项内容。在操作上，需要同时加入与科教文卫发展相关的指标，以及人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标。在操作上，首先按照收入导向法以人均收入排序来界定不同收入排序的县，再在不同收入排序下的县内部按照发展导向法考察其发展不完善情况。综合导向法的好处是具有综合性，复杂性也要更高。在应用上，可以将区域判定为四种类型(表1)： 第一类型是经济与发展均匮乏的极端贫困重点区域。这类地区同时满足“县域人均收入位列排序最低10%”且“在2个以上维度上遭受剥夺”的条件，在经济与发展方面有较大缺口，属于“经济与发展均匮乏的极端贫困重点区域”，因此被判定为第一类区域，政策启示要作为“最优先关注的相对贫困地区”。第二类型是经济驱动力不足型相对贫困地区。这类地区满足“县域人均收入位列排序最低10%”，但在发展状态上表现较好，是“在2个及以下维度遭受剥夺”，属于“经济驱动力不足型相对贫困地区”，因此被判定为第二类区域，政策启示是“加强经济支持，营造发展动力”。第三类型是发展匮乏型相对贫困地区。这类地区在经济上表现较好，位列“县域人均收入排序最低20%的县”，但在发展状态上表现较差，“在2个及以下维度遭受剥夺”，属于“发展匮乏型相对贫困地区”，因此被判定为第三类区域，政策启示是“增加民生相关的发展支持”。第四类型是脆弱地区。此类地区在经济和发展上均处于较好状态，但仍具有一定脆弱性，属于脆弱地区，故被判定为第四类区域，从政策上不需要特殊支持，但对此类地区要“作为监测对象”，以防其发展动力不足陷入前三类区域的困境中。

表1 综合导向法的基本思路及其政策含义

在框定的重点相对贫困区域方面，我们认为分配应当进一步向西部倾斜，可以在相对贫困地区数量确定上有所减少，但要更加突出重点。中央要重点支持关系全局、发展难度大、对解决不平衡不充分问题有着关键意义的地区，同时把握“中央统筹，省负总责，县抓落实”的总思路不变的基本原则。此外，不同于绝对贫困救助时期，相对贫困时期不能再沿用前期的贫困县概念，要避免和前期的“贫困县”“贫困片区”命名方式重合，否则容易让群众和干部产生错误理解。因此，我们建议给相对贫困地区以新的命名。例如，可以命名为“相对贫困地区”，或以“欠发达地区”或“欠发达县”作为新的命名方式。

四、 构建解决相对贫困长效机制的思路和重点

坚持精准扶贫精准脱贫基本方略是新时期缓解相对贫困的根本保障。要坚持将缓解相对贫困任务与落实主体责任有机结合，充分发挥政治优势和制度优势，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持问题导向和目标导向，提高效率，利用有限资源发挥更大效用。要将保障脱贫攻坚成果作为相对贫困阶段扶贫工作的底线任务。构建缓解相对贫困长效机制，前提是巩固脱贫攻坚成果。只有在巩固的基础上拓展脱贫成效，才能实现可持续性的脱贫，为乡村振兴和治理相对贫困筑牢基础，可以说，巩固脱贫成果的程度和时间，决定着构建解决相对贫困机制的程度和时间。构建缓解相对贫困长效机制的长期重点任务主要包括： 一要进一步补齐“两不愁三保障”的短板，大面积消除各类致贫因素；二要强化兜底保障体系，筑牢持续脱贫防线，从源头上筑起发生绝对贫困的“截流闸”；三要促进基础设施和公共服务的全面提升，补齐欠发达地区的短板，争取实现均等化；四要提升相对贫困地区和相对贫困人口的发展能力，达到逐步缩小居民间收入差距的目标；五要构建和培育脱贫内生动力机制，提升相对贫困人群和落后地区的发展动力和活力；六要创新绿色减贫举措，实现生态保护和脱贫致富双赢；七要进一步加强国际减贫交流与合作，在力所能及的范围内，帮助全球更多贫困人口和贫困地区走出贫困，为构建人类命运共同体开创新局面。