推进军队基本建设项目展开绩效审计的对策

李洪磊

军队基建项目绩效审计的现状及问题

（一）重管理轻绩效。目前，由于绩效审计还存在诸多壁垒，导致军队基建项目审计主要是围绕真实性、合法性、合规性目标，审计重点仍集中在工程建设、财务管理以及造价审核等常规方面，发现问题偏重于“三超”等具体违规违纪问题，忽视对经济效益、社会效益等绩效内容评价。

（二）重事后轻过程。目前，军队审计机构由于人少事多等现实矛盾，难以对工程建设项目开展全过程跟踪审计，因此事后监督较多，而事前监督和事中监督则很少，导致审计发现和处理的问题滞后，一些因决策失误导致损失浪费问题均已成事实，难以从源头上进行防范和警示。

（三）重常规轻军事。军队基本建设的目标是为了满足部队建设需求，为战斗力生成发挥重要保障作用。因此与其他审计项目相比，军队基建项目绩效审计更多体现的是军事效益。但由于对军事效益缺乏细化、量化的评价指标，导致审计人员偏重于可计量的经济效益评价，而轻视不可量化的军事效益评价。

（四）重研究轻应用。目前，关于绩效审计的研究课题和理论文章比较多，但研究成果大多局限于意义、重要性、审计重点等宽泛的内容，关于军队基建项目绩效审计的成功案例还比较少，理论研究成果与实际应用存在脱钩现象，造成实际审计中开展的绩效审计项目比较少。

军队基建项目绩效审计的目标、内容及方法

（一）绩效审计的目标。军队基建项目绩效审计工作的意义在于紧紧围绕备战打仗这个中心，通过审计监督，促使基建项目合法、合理运行，以最少的经费投资、最优的建设方案实现最佳的建设效果，并向战斗力聚焦转化。因此，新体制、新形势下，军队基建项目绩效审计的目标应以真实性、合法性目标为前提，以经济性、效率性和效果性目标为主导，从工程建设行为主体履行职责的角度，分析评价目标是否实现，从而查纠基建项目管理中存在的违规违纪问题，以及影响基建项目绩效成果的问题因素，提出完善制度和改进管理的对策和建议，从而促进军队工程建设的健康发展，不断提高基建经费的使用效益。

（二）绩效审计的内容。根据基建项目全过程管理流程，其绩效审计内容可划分成决策准备、建设施工、竣工验收以及交付使用四个阶段。其中：

1.决策准备阶段。该阶段的绩效审计属于事前控制，是提高工程项目整体绩效的重要前提。具体审计内容包括：①立项决策依据，主要审查工程项目立项程序和报批是否合规、是否部队战备训练急需;可行性研究报告编制和审批是否合规;工程建设规模和需求设计是否准确。②工程设计方案，主要审查方案的需求、指标、技术以及投资估算是否合规。③工程投资概算，主要审查概算的编制和审批、建设资金来源等是否合规。④工程招投标，主要审查招投标流程是否合规，标底或招标控制价编制是否合理，有无插手干预、围标串标、利益输送等问题。

2.建设施工阶段。该阶段的绩效审计属于事中控制，是实现项目决策意图、建成发挥效益的关键环节，也是资金投入最多、管理难度最大的阶段。具体审计内容包括：①管理制度落实情况，主要审查工程建设管理各项内部控制是否按规定执行。②施工合同履行情况，主要审查是否严格执行施工合同条款;补充合同的签订是否真实、准确等。③关键环节管理情况，主要审查土方、管沟等隐蔽工程是否真实;钢筋、水泥等主材质量是否符合标准;混凝土浇筑等施工环節是否符合规范要求。④参建人员履职情况，主要审查各类参建人员在位与履职情况，以及各类会议、日志等资料是否真实、完整等。⑤资金使用管理情况，主要审查工程建设资金的使用和管理是否真实、合规，是否存在超付、多付工程款等违规违纪问题。

3.竣工验收阶段。该阶段的绩效审计属于事中控制，是控制工程造价的重要阶段。具体审计内容包括：①竣工验收情况，主要审查验收资料是否真实、齐全，验收组织程序是否及时、合规。②竣工结算报告，主要审查结算中的定额套用、工程量、材料价格、取费标准等是否真实、准确，有无多计、重复计算、高估冒算等问题。③项目建设效果，主要审查工程质量是否合格，建设规模、项目功能是否满足设计要求，项目是否按期完成，工程造价是否在投资范围内等。

4.交付使用阶段。该阶段的绩效审计属于事后控制，是全面评价工程建设成果的最后环节。具体审计内容包括：①军事效益情况，主要审查工程项目是否实现技战术要求，是否对战斗力生成起到应有保障作用，官兵是否满意。②社会效益情况，主要审查工程项目对所在地区行业，对周边人们生活和生产活动，对军队单位整体形象的影响和贡献程度。③环境影响情况，主要审查工程项目对土地、水等资源的利用程度，对环境的影响是否控制在环保规定的范围内。④项目可持续性情况，主要审查工程项目的运行能力是否具备可持续性和可改造性等。

（三）绩效审计的方法。军队基建项目绩效审计在收集审计证据、评价审计事项过程中，除运用常规审计方法外，更主要的运用调查研究和统计分析方法。其中：一是审计查证方法，与常规审计方法基本一致，主要包括审阅法、核对法、实地调研法、查询法、专家咨询法、问卷调查法等。二是审计分析方法，主要包括成本效益分析法、数量分析法、因素分析法、层次分析法、统计分析法、分析程序法、数据包络分析法等。三是审计评价方法，主要包括目标评价法、综合评价法、公众评议法、平衡计分卡、关键绩效指标法、模糊数学法、专家意见法等。在实际工作中，应结合军队基建项目具体情况，灵活多样的采取适用的审计技术方法，组合应用、相辅相成，从而实现绩效审计目的。

推进军队基建项目绩效审计的对策与建议

（一）完善绩效审计法规制度。目前，全军尚未形成完善的绩效审计法规体系，已有的审计法规制度中与绩效审计相关的内容也比较少，导致绩效审计工作开展没有法规制度提供保障。新体制、新形势下，要建立健全绩效审计法规制度，对基建项目绩效审计对象、目的、程序、报告等基本形式以及成果利用进行具体规定，确保军队绩效审计有法可依、有章可循。

（二）构建绩效审计评价体系。目前，导致绩效审计举步维艰的重要原因就是缺乏一套科学完善的评价体系。要牢牢抓住绩效审计这个关键点，按照相关性、动态性、系统性、有效性原则，坚持全面、规范、细化、量化的标准，以建设项目的经济性、效率性、效果性和军事政治性为纲领，构建一套涵盖军事、政治、社会、生态、资金、资源和质量等不同层面的评价指标体系。

（三）创新绩效审计技术方法。目前，军队审计人员常用的审计方法仍以传统方法为主，近几年虽也运用了大数据审计等科技手段，但应用程度不高、效果不明显，对于绩效审计的效率性和效果性评价也没有形成统一的方法和技术。下一步，需要结合军队基建项目绩效审计特点，引入统计抽样、质量分析、系统论、运筹学、决策模型研究等现代科学方法，运用互联网、大数据等先进审计手段，确保审计证据真实可靠，绩效评价客观公正。

（四）提高审计队伍能力素质。与常规审计任务相比，军队基建项目绩效审计的专业性和综合性都很强，所采用的审计技术和方法也更为复杂。但目前，由于军队审计人员知识结构单一、审计手段落后、综合素质不强等原因，难以满足基建项目绩效审计的要求。因此，要通过院校培训、跟产跟学、实践锻炼等各种渠道，更新拓展审计理论及知识储备，提高审计人员综合素质。同时积极引入工程、经济、法律、信息化等复合型人才，改善审计队伍的知识结构，从而建成一支与基建项目绩效审计任务相匹配的高素质专业化审计队伍。

（作者单位：中央军委审计署西安审计中心）