新公共管理视域的新型农村社会养老保险基金审计探索

张荣刚 刘岚治昊

改革开放40年来，国家始终坚持在发展中保障和改善民生。中国已进入老龄化快速发展期，2019年末，65岁及以上人口为17603万人，占总人口的12.6%，预计到2037年，我国老龄人口突破四亿大关。2020年基本养老保险覆盖人数超过9.33亿人，新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）覆盖率稳步提升。

积极开展审计是保障基金合理、合规、高效使用的必要措施，是实现“人人有社保，生活更美好”社会保险理念的重要前提。在高质量发展背景下，需要借鉴国内外绩效审计先进思路，尊重我国养老保险基金现状和基金绩效目标，优化“新农保”基金绩效的审计思路、重视审计风险，将风险导向审计模式针对性引入基金的绩效审计形成我国民生基金审计的新思路。

新公共管理视域下“新农保”基金审计问题分析

“新公共管理理论”倡导将商业管理方式方法应用于公共部门管理，注重绩效，旨在提高公共服务质量。受新公共管理運动的影响，追求“3E”（Economics、Efficiency、Effectiveness，经济、效率、效果）的绩效审计日益成为政府审计的发展重点。新公共管理视域下“新农保”基金审计应契合民生发展需要，关注风险、着眼绩效、切合基金流转阶段，高效推进审计工作。

（一）审计目标未能充分关注绩效。《审计法》将社会保险审计规定为对社会保险基金财务收支的真实、合法和效益审计，主要通过绩效审计完成保障工作。基金保值的时代已经过去。民生基金的绩效情况已经成为21世纪所有保障对象关注的焦点，然而当前“新农保”审计以关注政策执行情况、核对单位和个人基金缴费、养老保险基金违规挪用情况、基金支付及时等为中心任务，基金审计忽视养老保险基金的绩效问题，无法实现审计目标。新公共管理视域下“新农保”基金需要实施全面绩效管理，从根本上重视“新农保”基金绩效。养老保险基金绩效审计目的也应是实现真实科学、规范透明、约束有力的基金管理，提高基金使用效率，落实民生工程，为民生保驾护航。

（二）审计过程仍忽视风险问题。“新农保”是保险管理部门依法向个人及其所在单位筹资的公共专项资金，其所有者为全体参保人员，经营管理者为政府相关社会保险经办机构，养老保险基金管理一旦产生问题会造成严重的社会效应。在“新农保”管理中所有权和管理权发生分离产生代理风险，同时在基金管理和投资过程中产生了二次代理风险，养老保险基金审计风险随着养老保险基金固有风险的增加而不断扩大。目前的养老保险基金审计较多依赖传统审计模式，仅在制定审计计划时评估审计风险审计;削弱审计作为独立的第三方组织对政府的公共受托责任履行情况监督作用;审计工作难以尽可能降低代理风险，保障公民的基金绩效。应借鉴新公共管理理论吸收企业内部审计的先进管理经验，考虑向风险导向基金审计模式转变，结合基金实际运行规律在审计过程中持续开展审计风险评估，不断调整审计方式方法。

（三）审计结果需重视必要检验。审计部门必须认识到民生基金有其独特的绩效审计目标——对养老保险基金绩效进行监督评价。目前“新农保”基金审计工作中主要采用政府制定的绩效标准、市场价值体系进行考量，忽视保障对象对于民生基金的监督权和知情权，审计报告不向社会公开，公众对资金投资回报率不清楚，难以获取保障对象对养老保险基金绩效的客观评价，审计工作无法切实反映参保人群对于养老保险基金绩效管理的真实诉求，直接影响到审计报告公信力。审计公告制度目的就是通过将审计信息全面依法向社会公开，反映政府履行职责的总体情况和存在的问题，实现促进廉政勤政建设、提高政府管理水平、完善国家监督体制的作用。开展基金审计工作时，对于新农保此类重要社会保障项目，应该考虑民生评价指标、引入市场机制、将群众满意度，群众需要纳入考核标准，发挥社会公众的监督力量，切实服务于民生基金绩效发展目标。

“新农保”基金审计问题成因探究

（一）养老保险政策尚未成熟。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出在2020年全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与职工基本养老保险制度相匹配，与其他社会保障政策相配套，激发带动传统家庭养老方式的积极作用，更好保障城乡参保居民的老年基本生活。随着我国人口老龄化进程加快，农村养老压力相对城镇将更加突出，西部和贫困地区尤为严峻，当前仅有部分地区完成养老保险统筹，“城居保”尚未实现全覆盖、各地区“新农保”细则不一、实施情况良莠不齐，审计机关难以制定普适性“新农保”审计标准，各省只能根据自身情况相机开展审计工作，公信力小、执行率低。

（二）基金审计实务严重滞后。我国养老保险基金审计工作主要分为以下三个阶段：基金筹集过程中审计是否存在多收多缴、基金被占用挪用等现象，判断有无及时足额上缴、分账管理、专款专用;基金管理时审计社会保障基金协会是否按照基金管理办法合法开展新农保基金投资活动，判断有无将养老保险基金与基金管理产生的经费混淆;基金发放时审计是否符合政策要求、有无多发漏发等现象。

据全国社保基金理事会网站的数据分析，近年来，基本养老保险基金投资收益额不断提高，为保障基金投资收益率稳定增长，养老保险基金投资风险及投资绩效需要进行慎重评估。英国早于20世纪90年代末建立起比较完善的“三支柱”基金体系，同时开展基金基金管理、基金分配相关的养老保险基金绩效审计，五年来我国养老保险基金投资方式不断更新，基金审计实务应借鉴国内外先进经验，提高审计工作质量，充分发挥国家审计“免疫功能”。

（三）“新农保”基金审计发展缓慢。“新农保”基金审计的发展有赖于养老保险审计政策的不断成熟和绩效审计的不断发展，然而目前我国新农保的养老保险审计还在统筹阶段，尚未实现全国性的城乡居民养老保险统筹，同时我国养老保险基金审计的力量严重不足、缺乏经过论证的先进理念和与国际接轨的审计思维方式，无法对“新农保”基金流转中存在的重大风险及各类问题起到良好的监督促进作用。

构建“新农保”政策+基金审计互助发展闭环

国家政策对养老保险基金审计提出明确要求，以国家政策为主要推动力，通过增加审计覆盖面和扩宽审计深度两个平行维度共同发力，实现养老保险基金审计的真正进步，再从基金审计发展反哺养老保险政策，运用审计思维和审计视角，推动养老保险统筹的全国普及。

（一）基金绩效及其审计工作应被高度重视。“十三五”规划已经就积极应对人口老龄化工作提出明确要求，我国老龄人群事业发展和现有养老体系建设至关重要。新型农村社会养老保险是我国制定实施“十四五”国家老龄事业发展、养老体系建设规划、解决农村群众养老问题、经济社会平稳健康发展的重要举措。“新农保”基金绩效的审计落后会放松基金增值保值管理标准，直接影响基金绩效水平，最终影响农村群众养老生活水平，导致一系列复杂的社会负效应。“新农保”基金绩效的审计工作能够保障和改善基金绩效，增强农村群众社会参与感、推动我国老龄人群事业发展和现有养老体系建设，对实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要战略意义。

（二）基金绩效内在要求激发各方审计需求。2010-2019年中国基本养老保险基金收入和基金支出均呈现出明显的上升态势，近几年增速有小幅度的减缓。2019年，基本养老保险基金收入和支出分别达到56083和51897亿元，按同口径的上年快报数进行比较，养老金支出增速有小幅度的上升，收入增速有所下降，收入支出差额进一步缩小。为实现经济高质量发展和社会保障基金的保值增值，新型农村社会养老保险基金审计的职能应与逐步扩大的养老基金投资范围相适应，不再局限于基金收缴、支出的合法合规审计;应根据投资项目复杂程度不断提高审计方法，全方位监督基金投资情况;应从养老保险基金绩效的内在需求出发，明晰审计目标、提高基金审计活动质量。

（三）基金风险因素考量推动绩效审计深化。在公共资源管理方面，政府接受人民委托行使各种职权，作为委托人的社会公众处于劣势地位，这种信息的不对称可能会产生道德风险和逆向选择。审计作为专业性较强，独立的第三方组织，能够从外部对政府的公共受托责任履行情况进行监督，尽可能降低代理风险，保障基金绩效。同时风险导向的基金绩效审计可以围绕“新农保”总体投资目标，针对基金管理运营各环节可能出现的各类投资风险、通过专门的风险管理审计手段和方法进行风险的识别、衡量、评估、监测和控制应对;审计范围应覆盖新农保基金投资管理活动全领域、全过程且充分尊重我国审计“免疫系统理论”的要求;吸收风险导向审计指导思想完善“新农保”基金绩效审计风险管理责任制度，健全“新农保”基金风险管理体系。

（四）审计发展助力养老保险政策不断优化。全面审计背景下养老保险审计需求不断提高，审计需求与审计实务发展合力推动社会保障政策不断更新。“十四五”时期是我国发展的重要时期，如何持续完善“新农保”基金投资政策，合理通过预算安排、划转部分国有资本，扩大全国社保基金规模、促進基金保值增值，合法提高基金收益率是社保基金持续稳定发展的关键。风险导向的“新农保”基金绩效的审计应围绕2020年全面建成小康社会决胜期要求，加大对重点民生资金和项目审计力度、让审计监督靶向精准、更加关注绩效，当好政策落实“督查员”、公共资金“守护神”。发挥“新农保”基金审计工作报告实际作用，在查找问题的基础上，着眼于经济社会发展大局、建设现代化经济体系和高质量发展，从完善制度、深化改革角度提出一系列可行的审计建议。在审计工作开展中消除监督盲区，做到应审尽审、凡审必严，通过基金绩效审计及时揭示和反映养老保险政策统筹过程中的新情况、新趋势。

（作者单位：西北政法大学）