户口登记条例：共和国第一部“合宪性审查”的法律

张吕好

户口登记条例，是现行有效的法律中唯一由第一届全国人大常委会通过的法律，也是共和国立法史上进行“合宪性审查”的第一部法律，是目前生效时间最长的法律。

签发主席令公布法律

1949年1月14日，毛泽东在《关于时局的声明》中提出了“废除伪宪法”“废除伪法统”的号召，鲜明地体现了中国共产党在夺取政权后对待旧国民政府时期法律所持的坚决否定的立场。1949年2月22日，中共中央颁布了《关于废除国民党〈六法全书〉与确定解放区的司法原则的指示》。

1949年9月29日的《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”国民党旧法统的废除，为新中国法制建设排除了障碍。在毛泽东主席的领导下，新中国立法工作拉开序幕，中国的法制建设也开启了新纪元。

1950年4月13日，中央人民政府委员会第七次会议通过了《中华人民共和国婚姻法》，由毛泽东作为“中央人民政府主席”签署命令，自1950年5月1日公布施行。两个多月后，1950年6月29日，毛泽东签署主席令，公布《中华人民共和国工会法》。工会法公布的第二天，毛泽东再次签署主席令，公布《中华人民共和国土地改革法》。

从历史的角度看，婚姻法、工会法、土地改革法三部法律对新生的共和国和普通百姓，都有着极为特殊的意义：婚姻法让广大妇女获得了解放;工会法确立了工人阶级国家主人翁的地位;土地改革法让亿万农民从经济上翻了身。因此，这三部法律的出台，改变了中华民族几千年的历史，从法律上保障中国人民真正“站起来”。

第一届全国人大及其常委会成立于1954年9月，任期4年零7个月（1954年9月至1959年4月）。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议举行。第一届全国人大共召开5次会议，听取关于法律草案的说明两个，通过法律和有关法律问题的决定14件。第一届全国人大常委会共召开110次会议，听取关于法律草案的说明31个，通过法律和有关法律问题的决定52件。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议举行全体会议，通过宪法和全国人民代表大会组织法，由大会主席团公布。

1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议举行全体会议，通过地方各级人大和地方各级人民委员会组织法、国务院组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法四部法律。但是，根据9月20日通过的宪法第40条的规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律和法令”，以上四部法律没有立即公布。

9月27日，第一届全国人民代表大会第一次会议举行全体会议，选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席。之后，9月28日，由毛泽东作为中华人民共和国主席，以主席令公布9月21日通过的以上四部法律。

自1954年9月27日毛泽东当选主席，到1959年4月27日新的主席选举产生，第一届全国人大及其常委会制定、批准的法律和法令，均由毛泽东主席以主席令公布。根据档案文献，毛泽东主席根据第一届全国人大及其常委会的决定，签署主席令29件，包括：公布法令8件;公布全国人大常委会批准的自治区、自治州、自治县人民代表大会和人民委员会组织条例26件;公布决定2件，任免4件。

1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》由第一届全国人大常委会第91次会议通过，并于当日以中华人民共和国主席令公布，自1958年1月9日起施行。

至今，户口登记条例仍然有效，是现存有效的唯一由毛泽东主席以主席令公布的法律。

首部“合宪性审查”的法律

时任公安部部长的罗瑞卿在《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中明确指出，制定户口登记条例，是根据1954年宪法第49条第12项“保护国家利益，维护公共秩序，保障公民权利”的精神制定的，宪法依据明确，且与1954年宪法“公民有居住和迁徙的自由”的规定不抵触。

户口登记条例中关于制止农村人口盲目流入城市的规定、适当控制迁往边防地区的规定等某些带有约束性的规定，与1954年宪法第90条第2款“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的规定是否相抵触？在户口登记条例起草和讨论过程中进行了“合宪性审查”的判断：是两者不抵触，合乎宪法规定，两者是完全一致的。根据历史资料，这是新中国制定的法律在起草和审议过程中进行“合宪性审查”和合宪性说明的第一次。

具体而言，结合当时的国家经济情况和具体国情，草案说明认为，“条例草案中某些带有约束性的规定，比如制止农村人口盲目外流，控制迁往边防地区的户口，以及公民外出、暂住时间的规定等，也都是根据国家统筹安排的方针，为六亿人口着想，对六亿人口负责，来保护广大人民的政治权利和经济利益。因此，它同广大人民的民主自由是没有抵触的，而且是保护广大人民的民主自由的;它同公民的居住和迁徙自由是没有抵触的，而且是保护公民的居住和迁徙自由的。”因此，“限制少数人这种不合理的盲目流动迁徙‘自由，正是为了保护多数人正当的居住和迁徙自由。”草案说明还认为，“对于这些少数人来说，也仅仅是限制了他们这种盲目流动迁徙的不合理行为，对于他们正当的居住和迁徙自由，我们是丝毫也不加以限制的。”因此，条例草案中某些带有约束性的规定，与1954年宪法规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，是完全一致的。草案说明还认为，广大人民根据自己在政治生活和社会生活中的切身体验，是懂得这个道理的，因而也是会拥护这些措施的。

户口登记条例的历史贡献

近几年来，社会各界呼吁改革户籍制度和制定户籍法的声音不断出现。实际上，户籍制度改革也在快速迈进。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，要求“有序推進农业转移人口市民化”和“统筹推进户籍制度改革”。2017年，党的十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”国家发展改革委公布的《2019年新型城镇化建设重点任务》明确规定，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。

应当正确评价和对待户口登记条例的历史贡献，尤其是要高度评价当时进行的“合宪性审查”等体现的严谨工作态度。

从当时的历史阶段来看，户口登记条例设计了一套相当完备的户口管理制度。户口登记工作由各级公安机关主管，登记工作包括常住人口和暂住人口登记、出生和死亡登记、迁出和迁入登记、变更更正登记等基本内容。户口管理的任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务于社会主义建设等。几十年来，户口登记条例在各个方面发挥了重要作用。这一条例以法律的形式规范了全国的户口登记管理制度，形成了全国城乡、城城统一的户籍制度，是当代中国户籍制度发展史上的里程碑。

根据罗瑞卿1958年《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》，这一法律的制定过程是严谨的，符合当时的具体国情，建立了一个比较完备的全国统一的户口登记制度。当时，城市和农村、城市和城市之间的户籍制度都不统一。为了进一步维护社会秩序和有效进行社会主义建设，需要制定一个比较完备的全国统一的户口登记条例。制定户口登记条例的目的，一是准确及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为社会主义建设提供人口资料。二是证明公民的身份，以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益。三是堵塞治安管理中的某些漏洞，促进国家建设和保护人民生活的安全。 来源《中国人大》