新时代数字经济发展的主要方向

[摘要] 数据要素的价值日益凸显，数字经济新模式新业态的发展，使其为经济社会发展不断注入新动能，成为畅通“双循环”的重要抓手。与此同时，在数据要素市场化相关体制机制建设、核心技术研究、数字经济在推动产业迈向中高端、数字经济与实体经济的深层次融合、畅通数字经济循环等方面，我国数字经济发展仍面临不少瓶颈。要准确把握数据要素、技术创新、数字化转型、经济社会线上化、新基建等重点，围绕数据资产市场化培育“新要素”，围绕核心技术攻关打造“新动力”，围绕推动经济转型升级发展“新产业”，围绕鼓励新消费打造“新业態”，围绕建设智慧城市推动“新基建”，围绕畅通数字经济国际循环致力“新合作”，围绕优化数字经济营商环境实现“新治理”，推动新时代数字经济高质量发展。

[关键词] 数字经济   发展形势   主要方向

[中图分类号] F49   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）06-0076-07

[基金项目] 国家发展和改革委员会重大研究课题：数字经济协同治理体系建设和相关政策研究。

[作者简介] 杜庆昊，中共中央党校（国家行政学院）信息技术部副研究员、博士，研究方向：数字经济、政府经济管理。

“十四五”时期我国将进入新发展阶段，特征之一是以信息科技、数字技术和数据元素作为主要要素的数字经济将持续发展壮大，成为推动国家发展、提升国家竞争力的重要力量。新时代，要进一步厘清数字经济面临的机遇、挑战，找准发展方向和关键突破口，推动数字经济高质量发展，在构建“双循环”新发展格局中发挥重要作用。

一、数字经济发展面临前所未有的机遇

1. 数据要素的价值日益凸显，成为重要的生产要素

每一个社会发展阶段总有其特定的活跃生产要素。在农业社会，土地和劳动力是活跃要素;在工业社会，劳动力和资产是活跃要素;在信息社会，资产和技术是活跃要素。随着数据的积累、大数据技术的发展和数据在各行各业的广泛应用，数据时代即将来临，人类社会也将步入以数据为活跃生产资料的信用社会。信用社会的主要特征是数据的价值空前凸显，技术和数据将成为关键生产要素。中国是人口大国、互联网大国，数据要素资源丰富，在发展数字经济方面优势明显。公开数据显示，当前我国数据资源总量和数据资源中心数量分别约占全球的20%和23%，成为名副其实的数据资源大国和全球数据中心。可以说，中国具有大力发展数字经济得天独厚的条件。

2. 前沿技术、颠覆式技术加速发展，数字经济前景广阔

当前，5G、人工智能、产业互联网迎来发展风口，与之相关的新技术、新产品、新材料、新产业将成为今后重点突破领域。习近平总书记指出：“即将出现的新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，为我们实施创新驱动发展战略提供了难得的重大机遇”。科技创新带动技术突破，技术突破带来动力变革，新技术新动力又赋能社会发展，带动社会整体向数字化方向转型。国家高度重视数字经济发展，党的十九大强调，要建设网络强国、数字中国、智慧社会;2020年政府工作报告提出，“打造数字经济新优势”。近年来，我们制定了一系列推动信息基础设施建设、产业数字化转型、新技术新业态发展的政策措施，新时代数字经济必将有更大发展。

3. 数字经济是畅通“双循环”的重要抓手

习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时提出，“十四五”时期“我国将进入新发展阶段”，要着力构建新格局、催生新动能、激发新活力、打造新优势、拓展新局面。从助力畅通“双循环”角度看，数字经济在优化资源配置确保产业链供应链安全、促进资源流通提高经济社会运行效率、拉动生产消费助推经济高质量增长、联通内外循环促进经济深度融入世界经济体系等方面，发挥着重要作用，为国民经济运行畅通提供有效支持。从助力培育新动能角度看，数字经济是技术创新、模式创新、产品创新的典型代表，是新发展动能的重要来源。从助力释放新活力角度看，数字经济推动了资源配置市场化、供需匹配精准化、交易支付数字化、信息获取便利化，极大调动了市场主体创新的积极性。从助力形成新局面角度看，数字技术在舆论引导、社会治理、疫情防控等方面发挥着不可或缺的作用，是推动新时代形成共建共治共享社会治理格局的重要保障。

4. 数字经济新模式新业态的发展，为经济社会发展不断注入新动能

我国在有效应对疫情以及疫情给经济社会发展造成的影响时，解剖技术、生物技术、生物制造技术等得到广泛应用，推动科学技术取得突破性发展。新冠肺炎疫情对我国数字经济发展有冲击破坏作用，更有倒逼促进作用，在疫情防控中数字经济经受了考验，也获得了新的发展机遇。一方面，新型互联网经济快速发展。新冠肺炎疫情防控期间，企业生产和居民出行受限，大量消费和生产需求持续从线下向线上转移，数字技术、数字经济表现出巨大发展潜力。从生产端看，企业推行在线协同办公，推动经营业务数字化、网络化、智能化，不断推出各种数字新产品新服务;从消费端看，居民主要通过线上方式满足购物、娱乐等日常所需，线上消费习惯逐渐养成，“宅经济”逐渐形成。另一方面，产业数字化加速发展。在疫情防控期间，大数据的重要性得到充分展现，人员地理流动识别应用显著增加，交通运输行业数字化转型加速，数据助力社区治理颗粒度日益细化，很多行业“触网”成功，推动新时代产业数字化发展条件更为成熟。

二、数字经济发展面临多重挑战

1. 数据要素市场化相关体制机制尚未完善

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中的亮点之一，是数据被列为新型要素，参与生产、分配等经济活动。数据也从资产正式变为生产资料，成为影响和制约生产力发展的关键要素。将数据作为生产要素，事关市场资源配置、收入调节分配、生产力发展，也事关我国经济长期发展。但当前，数据共享难、流通难问题依然突出，数据的权属问题、估值问题依然模糊，数据的定价机制、交易机制尚未建立，数据要素市场化、数据交易制度化问题亟待解决。

2. 核心技术不强影响数字经济发展质量

当前，国家间的竞争实质是科技的竞争。科技直接影响一个国家的产业结构和经济质量，对国家的发展和稳定至关重要。数字经济是现代信息技术发展的产物，而蕴藏在信息技术中的关键技术、核心技术则是科技研发和科技创新的结果，也是科技竞争和科技突破的重点。当前，我国在一些关键领域的核心技术存在“卡脖子”现象，核心技术受制于人的问题较为突出，一定程度上将影响我国数字经济高质量发展，且这种状况短期内难以改变。在集成电路产业，如果离开国外的生产设备，高新技术产业发展赖以需要的高精度芯片将无法生产;在操作系统方面，家用电脑和手机的操作系统几乎都被国外技术垄断，信息安全、产业安全和经济安全隐患突出。近年来，主要国家都在加大科技创新力度和数字经济布局，美国加紧对我国高科技技术、产业、企业进行制裁打压，在某种程度上也是在与我们争夺数字技术制高点和话语权。

3. 数字经济在推动产业迈向中高端方面仍然落后

伴随着全球创新格局的深度调整，世界经济总体进入经济业态更为多元、产品性能更为优质的高质量发展新时代。新时代着力推动数字技术与传统产业深度融合、提升传统产业性能、培育新业态新产业是大势所趋。但是，当前我国产业互联网在部分领域发展比较缓慢，工业互联网没有形成规模效应，农业互联网总体效益尚不明显，服务业互联网发展程度参差不齐，数字技术的红利没有得到完全释放。新业态新模式发展迅猛，但流量效应尚未很好地转化为经济效应，鼓励新业态新模式新产业的法律法规和政策环境亟待完善。

4. 数字经济与实体经济的深层次融合有待加强

一方面，在线教育、在线购物、在线办公、在线生产等发展较快，线上经济迎来新机遇;另一方面，旅游出行、餐饮娱乐等过度依赖线下消费场景的行业受损严重，相关市场主体受影响较大。较长时间的疫情防控状态使得人们在心理上、习惯上开始追求健康消费、居家活动，随着疫情防控进入常态化，人群聚集、卫生难以保障的线下活动将面临长期发展困境，亟待通过技术手段培育行业运行新模式，推动线下消费场景加快向线上转移。

5. 畅通数字经济循环存在短板

目前，在畅通数字经济循环存在短板。一方面，数字经济国内循环体系主要节点都存在堵点。在生产领域，很多核心数字技术和关键元器件、原材料不能实现自主可控，产业链存在断链风险;在分配领域，数据参与分配的制度体系尚未建立，数据要素价值未充分挖掘;在流通领域，产品溯源和无人配送进展缓慢，数字基建亟待升级换代，数字流通体系尚未建立;在消费领域，“线上经济”“无接触经济”“定制消费”等新消费模式亟待激活，国内数字消费市场潜力未完全释放。另一方面，数字经济国际循环体系也有堵塞风险。从“引进来”看，一些发达国家一直限制高科技技术出口我国，近年来有愈演愈烈之势，加之一些国家还在推动制造业回流和向第三国迁徙，数字经济发展的国际环境日趋严峻;从“走出去”看，近年来中国数字经济企业在国外投资发展屡屡受到一些国家的限制和排斥，数字经济产业融入世界经济的难度越来越大。

三、准确把握数字经济发展的趋势和重点

2020年政府工作报告指出，“电商网购、在线服务等新业态在抗疫中发挥了重要作用，要继续出台支持政策，全面推进‘互联网+，打造数字经济新优势。”打造数字经济新优势，既要遵循国家重大战略部署，也要考虑疫情影响这一“外生变量”，准确把握数字经济发展的趋势和重点。

1. 数据成为重要资源

疫情防控过程中，大数据在疫情信息采集、疫情演变追踪、疫情数据分析以及溯源预警、医疗救助和资源配置中得到广泛应用。大数据是数字经济时代的“石油”，是信息科技的基础。一方面，对数据资源的掌控、运用能力已成为国家软实力和竞争力的重要标志。数据在应对疫情中发挥的重要作用再次证明，数据资源已经成为战略性基础性资源，充分利用好高价值数据资源，能进一步提升社会治理能力和公共服务水平，加快数字政府和智慧城市建设。另一方面，大数据及其解析能力已成为企业的核心竞争力，企业可以从消费端采集消费习惯、用户评价等数据用于改进生产端，从而把消费者牢牢地吸附到自身产业生态中。企业只有将核心业务数据牢牢掌握在自己手中，才能从中萃取更大的商业价值，进而优化产品，提高企业核心竞争力。

2. 技术创新不断加强

数字经济本质上来说是“创新经济”。随着5G技术的发展和算力能力的提升，数字孪生、数字交互信任、边缘计算等各种颠覆性技术不断出现，技术创新的速度将越来越快，科技创新将日益成为企业市场角逐的核心竞争力，数字科技将引领下一波经济发展浪潮。培育创新经济的核心是实现科学技术与经济活动的贯通。疫情防控期间，快速测温器、手势或语音控制电梯、无人值守机器人等新产品快速推出，基于人工智能、大数据等技术的病毒检测和病理诊断技术取得突破性发展，技术创新、产品创新取得积极进展。未来很长时间，新算法、新技术、新产品等数字科技，将通过成果转移、创业孵化等方式向商品转化，形成由大数据、人工智能、区块链等关键核心技术构成的产业新体系。

3. 数字化转型步伐加快

新冠疫情造成的空间隔离，使传统经济活动很难开展，有些甚至处于停滞状态。但数字经济摆脱了对人力资源和物质资源的高度依赖，依托数据、算法和通信技术等要素资源即可实现运转，凸显出独特优势。如果说2003年“非典”推动了数字经济领域电商的崛起，那么新冠肺炎疫情将会全面推动我国经济的数字化转型升級，数字经济也将成为畅通国内大循环、促进国内国际双循环的重要支撑。这次疫情也在一定程度上暴露出数字化建设还不均衡的问题。一些地方数字化建设起步较早，扫码登记、远程医疗、在线办公等得到广泛应用，在科学防疫、复工复产方面更加主动，显现出“得数字化者得先机”的趋势。未来，各地将加快数字化转型步伐，数字经济将迎来新一轮发展高潮。

4. 经济社会深度线上化

疫情引发数字经济新一轮“消费下沉”。对企业而言，由于复工进度延迟，企业主动寻求突破，将工作场景向线上迁移，远程办公、智能生产逐渐成为常态。对个人而言，疫情限制了出行，人们开始被迫聚焦并逐渐熟悉通过线上渠道满足个人生活需求。对于公共服务机构而言，服务从线下转移到线上，不仅是应对疫情的短期举措，也是快速回应社会诉求的需要。疫情防控期间多地使用的“健康码”成为数字经济下公共治理的一个缩影，既使普通居民迅速了解了疫情变化，也方便了社区数据迅速上报，最大限度解决社会治理中信息不对称的短板，提升了公共服务机构对疫情的精准判断和科学决策。可以说，数字经济正成为保障社会运转的重要支撑，经济社会深度线上化发展已成为新共识。

5. 新基建加速建设

新冠肺炎疫情发生以来，党中央把加强新基建作为有效应对疫情和构建内需体系的重要战略部署。从疫情防控实际情况看，受疫情影响和复工复产要求，线上经济活动需求高涨，产业互联网发展呼声强烈，对新基建的需求十分庞大。从需求侧来看，新基建有利于稳增长、稳投资和稳就业，也有利于消费升级，能够更好满足人民群众的美好生活需要。从供给侧来看，新基建有利于推动创新发展和绿色发展，是抢占全球科技创新制高点的基础要件。比如，最近一段时间，尽管有些国家极力阻挠华为公司进入本国市场，但还是有很多国家欢迎华为公司参与本国5G建设，其看重的也是以5G为代表的新基建的广阔应用前景。此外，新基建还是智慧城市建设的重要组成部分，在升级智慧城市基础设施、赋能智慧城市治理方面发挥着不可替代的作用。

6. 数字经济合作与治理新格局逐渐形成

新冠肺炎疫情是全人类共同的敌人，在应对疫情过程中，数字技术、数字经济在助力国家内部社会治理、国家之间抗疫合作方面发挥了重要作用。一方面，数字技术的深度应用创新了社会治理模式，政府依靠数字技术有效实现了疫情数据实时监测、抗疫和生活物资科学调配、企业稳定复工和劳动力合理调度等，数字技术在促进社会治理现代化建设方面有了实质突破。另一方面，中国与有关国家、国际组织积极利用数字技术开展“云抗疫”“云交流”“云贸易”，协助有关国家开展基于数字技术支持的疫情追踪、检测分析和病毒溯源，开辟了数字经济合作新领域。数字技术在疫情防控期间的突出表现也坚定了各国发展数字经济的信心和决心，营造良好经济社会环境、促进数字经济繁荣发展的政策和共识正在逐步形成。

四、新时代数字经济发展的主要方向

数字经济是经济社会发展到特定历史阶段的产物，数字经济发展必须遵循一般性历史演进规律、科技进步规律和社会发展规律，必须重视数据、数字技术、数字产业的发展。数字经济也是中国现代化经济体系的重要组成部分，发展数字经济同样要尊重中国经济发展现状、遵循中国经济发展规律。当前，中国进入新发展阶段，构建新发展格局、畅通经济循环是今后经济发展的着力点，也是数字经济发展的发力点。

（一）围绕数据资产市场化培育“新要素”

党的十九届四中全会首次提出，数据可作为生产要素按贡献参与分配;《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，加快培育数据要素市场，并将数据作为新型生产要素写入其中。从数据成为生产要素并参与分配，到加快培育数据要素市场，彰显了我国加快发展数字经济的决心，也对新时代数字经济发展提出了明确要求。一是开展数据资产价值评估。推动将数据作为无形资产列入会计目录，作为评估资产价值、投资转让、融资贷款的内容和依据。二是加强数字资产确权管理。一方面，以立法的形式明确数据权属和确权程序，要充分体现原始数据所有者、集成数据开发者等各类数据主体的权益，在此基础上加速数据共享和流通，进一步降低交易成本，推动数据产业、数字经济快速发展。另一方面，尽快建立一套完整的针对数据确权、定价、共享的制度机制，开展以数据为核心的“共票”治理体系。三是明确数据开放机制，包括建立数据分级分类开放的具体规则，建立健全数据开放清单制度，完善数据开放的动态评估机制。

（二）围绕核心技术攻关打造“新动力”

加快推进新时代数字经济发展，必须瞄准影响数字经济发展的堵点、痛点，下大力气予以解决。重点是加强数字科技创新，加大数字科技关键技术攻关力度，以数字科技显著性突破带动数字经济持续性发展，夯实数字经济发展新动力。一是做好核心技术和产品“断供”的应急预案。认真梳理当前存在的影响我国主要产业发展的数字科技、数字技术、数字产品短板，提前制定“备份方案”和应急策略，做好应对技术封锁和产品断供的准备。二是发挥制度优势全力突破核心技术瓶颈。发挥新型举国体制优势，集中政府、企业和其他社会主体等各方面优势力量，集中攻关集成电路、操作系统、数据库、工业软件等短板，重点打通纵向原材料、设备、零部件到终端的完整数字经济产业链。

（三）围绕推动经济转型升级发展“新产业”

我国已进入高质量发展阶段，持续推动经济转型升级刻不容缓。随着数字技术发展和数据要素的应用，产业结构升级将更多表现为技术进步和数据要素投入带来的边际效率改善。推动产业数字化转型，促进从研发设计、产品生产、仓储物流到销售服务全流程数字化，促进产业融合发展和供需精准对接，将为经济转型升级开辟新路径。一是加强示范引领。通过“国家大数据综合实验区”“人工智能创新应用先导区”和“国家数字经济创新发展试验区”等的示范引领，探索促进互联网、大数据、人工智能与产业发展的深度融合。二是大力发展产业互联网。产业互联网的本质是通过数据进行信息交换与传递、利用数据洞察行业企业运行规律、使用数据驱动全要素的网络化协同，产生新价值、新模式、新产品。比如，实时把消费端需求传递给生产侧，消费者的反馈又為研发生产下一代产品提供输入参考。探索建立“1+N”产业互联网平台体，即指培育一个跨行业、跨地域、国家级的产业互联网平台，在此基础上，培育一批行业级、区域级、企业级等多级产业互联网平台。三是积极推进数字技术在传统产业领域的广泛应用。充分发挥数据的流动性特征，推动制造业与服务业双向渗透，加快培育个性化定制，培育数字经济新产品、新产业。

（四）围绕鼓励新消费打造“新业态”

从当前中国经济结构看，消费已成为经济发展的主要动力源。通过推动消费结构、消费需求偏好以及消费方式的转变，能够有效打造新业态，打造新的消费热点。一是通过发放新消费补贴巩固新业态。对在疫情期间表现突出的在线教育、在线医疗企业给予公共消费专项支持，通过发放消费券方式，鼓励学生或在职人员参加在线学习，鼓励患者进行远程问诊;探索对求职类网络平台给予补贴，以求职人员稳定入职达到一定期限为基本考核条件，采取事后补贴的方式对网络平台给予经费支持，以网络就业促进社会就业。二是通过引导新消费模式发展新业态。进一步提升社区商业网点标准化水平，强化社区商业与线上平台深度整合，使社区商业网点作为线上购物的自提点或配送点，拓宽社区商业商品供给渠道，提升社区消费能力;鼓励智能货柜经营企业与电商企业、快递企业等利益主体协调合作，建立合理利益分配机制，有效盘活货柜资源，助力新业态健康发展。

（五）围绕建设智慧城市推动“新基建”

近年来党中央多次部署新基建，以5G网络、数据中心、工业互联网等为代表的新基建必将成为今后一段时期建设重点。新基建与智慧城市有着天然的、密不可分的联系，新基建的主要应用场景是智慧城市，智慧城市是新基建的重要载体。一是智慧城市与新基建要同步规划、同步发展。要将新基建列入国民经济和社会发展“十四五”规划建设任务，列入城市总体发展规划和专项发展规划，统筹协调好“新基建”在全国的部署，既要确保“新基建”对智慧城市建设的有效支撑，又要避免“新基建”在相邻城市间的重复投资和恶性竞争。二是智慧城市与新基建要互相拉动、互相支撑。一方面，要聚焦智慧城市需求，推动与新基建有关的新技术、新产品的研发。据估算，今后5年中国新基建将带动投资约11万亿元，平均增速约10%。新基建、新技术的生命周期普遍在6-10年，如果没有智慧城市的持续消费支撑，其很难实现盈亏平衡。另一方面，要依托智慧城市开展新技术、新产品協同研发和测试验证。依托重点企业、科研院校、产业联盟、产业园区等，建设面向新基建的公共服务平台、产学研示范平台，打造新技术、新产品的公共创新服务载体。

（六）围绕畅通数字经济国际循环致力“新合作”

从时间坐标看，数字经济的快速发展将重塑未来全球政治与经济格局，引领新一轮更高质量的、基于信息社会环境的全球化进程。从空间坐标看，数字技术超越国家范畴和地理范围，各国必须紧密合作，才能发挥数字技术、数字经济的最大效力。一是强化数字经济国际治理合作。着力增强国家间互信关系，完善国际数字贸易规则，提升法律协调透明度，积极参加国际化技术标准体系建设。借助G20、“一带一路”倡议、中国东盟论坛、金砖国家论坛等新型合作组织，探索推进区域层面数字经济合作发展。二是推动数字贸易、数字服务持续对外开放。推动“一带一路”沿线国家在技术交流、数据共享、市场贸易、信息消费等方面的合作，培育更多利益契合点和经济增长点，推动数字经济更好融入国际市场。抓好外商准入负面清单实施，鼓励有技术、有资金的外资企业来中国投资。三是协同有关国家积极探索建立数据跨境流动安全管理机制，特别是针对数字贸易中存在的交易跨境、消费跨境、数据流动跨境等行为，可以考虑在现有自贸区范围内，开展有关数据交换、保护和认证，着力破解影响数字贸易的数据安全和数据管理问题。

（七）围绕优化数字经济营商环境实现“新治理”

当前乃至更长一段时间，经济的比拼一定意义上就是营商环境的比拼。营商环境好了，可以用国内稳定优化营商环境的确定性，对冲不稳定不确定的世界。一是加强数字经济法治保障。数字经济时代，技术集群的颠覆式创新与发展给现有法律体系带来很大挑战。要通过立法的形式赋予新技术发展与应用必要的法制保障。比如，要结合“零工经济”这一新就业形态的出现，完善劳动法及相关工伤保险制度，保障就业人员基本权益性。加快制定出台数据安全管理办法，严厉打击非法收集和利用国家数据、个人数据的违法活动。加强对数字内容、数字技术相关知识产权的保护，保障市场主体权益不受侵犯。二是制定对数字经济新业态包容审慎、创新容错监管实施细则。要建立针对新业态的创新容错监管实施细则，明确新制定相关法规文件要给予企业留出足够调整期，明确对创新性企业、创新性技术的容错范围。针对数字经济企业创新活动，给予政策和市场环境的支持，为企业创新从“实验室到市场”提供便利和扶持，优先发挥市场机制调节作用，减少新技术、新业务、新应用上线门槛，增强企业创新动力，增强数字经济发展活力。三是创新对数字经济企业的金融支持。数字经济企业区别于以物为生产要素的企业，很难得到间接融资。要加大科创板对数字经济企业支持力度，降低投资门槛，增加投资者数量。扩宽政府引导基金出资人范畴，研究将市场化投融资机构、家族财富基金和高净值个人等多元主体列入募资对象，做大基金资金池。制定针对部分行业企业的“金融稳压政策”，对受疫情影响较大的住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，以及有发展前景、但是暂时受困的初创数字经济企业，给予更多融资支持。

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