福建平潭：进一步对外开放的政策思考

[摘要] 福建平潭综合实验区凭借“一岛两窗三区”区位优势，不断拓展对外开放的广度与深度，基本形成服务和辐射周边地区重要的对外开放增长极。然而，开放观念存在偏差、开放平台建设不足、开放政策环境亟待改善、专业人才欠缺、综合功能支撑不够等问题，制约其高质量发展。需要进一步通过加快培育外贸新业态新模式，大力发展平潭港口岸经济，有效发挥进口对实验区产业发展的推动作用，培育其高水平开放新优势;全力打造海峡西岸制度创新高地，全面构建陆海相通全方位立体化开放通道，稳步推进中国（平潭）自由贸易港建设，提升高水平开放新能级等举措，以高水平对外开放推动其经济高质量发展。

[关键词]  制度创新   高质量发展   高水平对外开放

[中图分类号]  F127 ; F125   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）06-0059-06

[作者简介] 金瑞庭，国家发展改革委对外经济研究所，副研究员、博士，研究方向：对外开放。

当前，世界面临百年未有之大变局，主要表现为格局大调整、体系大变革以及模式大发展，中国特色社会主义和我国经济发展进入新时代，高质量发展成为今后一段时期的根本要求和遵循，福建平潭作为全国唯一的“国际旅游岛+实验区+自贸区”三区叠加政策集聚区域，在我国新一轮高标准改革和高水平开放中承担新的历史使命，同时也面临新要求、新任务、新挑战和新机遇，亟需认清国内外政治经济形势所出现的重大变化，全力打造新一轮开发开放的“新特区”。

一、福建平潭综合实验区对外开放面临的内外部环境正在发生重大变化

（一）当今世界正处于百年未有之大变局，全球政治、经济、科技以及产业格局面临深度重塑

一是国际政治格局迎来加速演变期，大国力量对比正发生转折性变化。以印度和越南等为代表的环印度洋—太平洋国家正成长为世界重要一极，现有国际力量格局逐渐由“1超+5强+1新兴”转向为“1超+5强+多新兴”，大国之间力量对比的不断变化，使得平潭参与全球合作发展的不确定性不断加大。同时，国际上两种趋势、两种力量正进入全面较量的关键阶段，特别是中美关系由“接触+合作”逐渐转向“遏制+竞争”，围绕意识形态、政治制度、经济增长、发展模式、全球治理、网络安全、产业竞争力等领域进行的全面博弈给平潭推动新一轮开发开放带来重大挑战。二是世界经济步入结构性调整期，经贸投资规则体系变化带来巨大压力。需要清醒地认识到，当前国际金融危机深层次影响仍未消除，新旧动能转换尚未完成，各类风险正在加快集聚，发展失衡、治理困境、公平赤字等问题表现突出。保护主义、单边主义、民粹主义抬头，经济全球化遭遇挫折，多边贸易体制面临改革压力，特别是美日欧等多以“推动WTO改革”为名，实则是对我国进行全方位的制度规则“围堵”。世界经济格局的深刻变化，使平潭推动新一轮开发开放面临更加复杂的外部环境;特别是逆全球化潮流涌动，国际贸易投资规则加速调整，平潭发展高层次开放型经济面临更多现实挑战。三是全球产业格局迈向深刻调整期，国际引资引智竞争空前激烈。近年来，传统的资源、能源、人力、技术等生产要素成本正在发生转折性变化，比较优势的动态转换和空间切换特征日益强化。发达国家力图重夺制造业高地，陆续推出德国工业4.0战略、美国制造业回流政策以及日本制造业振兴计划等，高端制造初显领域“逆转移”态势。美欧能源革新和页岩气革命，使得发达国家制造成本大幅降低，牵引部分中高端产业持续“回流”。发展中国家则积极吸引劳动密集型特别是中低端产业转移，同质化竞争日益加剧，对全球制造业版图产生深刻影响。在国际产业格局发生重大调整的背景下，平潭在開展产业国际合作过程中将遭遇发达国家和发展中国家“前后双向挤压”的严峻挑战。

（二）中国特色社会主义进入新时代，高质量发展成为今后一段时期时间经济社会发展的根本要求

近期召开的中共中央政治局会议指出，我国已进入高质量发展阶段。在当前转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的背景下，全国各地各部门严格贯彻落实高质量发展要求，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。与高质量发展要求相适应的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核等一整套制度正在加快构建。也应看到，我国经济社会发展依然面临不少挑战，发展不平衡不充分的突出问题尚未根本解决，经济下行压力有所加大，长期积累的风险隐患有所暴露。推动经济高质量发展，对平潭进一步加快开发开放提出了新的更高要求和根本遵循。要通过对内改革和对外开放，加快破除与这些要求不相适应的体制机制，推动平潭综合实验区建设实现高质量发展。

（三）平潭在当前国家高水平全方位对外开放新格局中的战略地位显著提升，具备成为“世界焦点、中国窗口”的优势和潜力

平潭地处海西经济区的核心区域，南北与珠三角、长三角两个经济区衔接，东与台湾岛，西与江西的广大内陆腹地贯通，在全国和福建省发展大局中地位特殊、作用重要。自从平潭开发开放正式上升为国家战略以来，平潭形成了“国际旅游岛+实验区+自贸区”三区叠加的政策优势，既有综合实验区的一套特殊体制机制安排，又有国际旅游岛的特殊优惠政策，更有自贸区所赋予的制度创新试验平台。在具体对外合作过程中，既有可复制的创新经验的探索，又有全国独创的对台融合政策，具备成为新时代中国特色社会主义高水平开放的生动范例，完全可以成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。

二、推动平潭综合实验区

新一轮高水平对外开放的基础条件

（一）平潭综合实验区大合作新格局强平台加速形成，逐渐成为我国新一轮对外开放的桥头堡、先行地和引领区

1. 出口规模持续增长，外贸结构不断优化

近年来，虽然面临复杂多变的国际政治经济格局和主要发达经济体的贸易保护主义强势回潮，实验区货物贸易进出口额仍出现了难得的快速增长，特别是出口状况要显著好于福建全省。与此同时，实验区在培育外贸增长新优势方面也迈出了坚定步伐，货物贸易进出口结构呈现逐年优化的态势，突出表现在几个方面：一是出口商品从低附加值的劳动密集型产品向中高附加值的产品转变，拥有自主知识产权、自主品牌、自主营销、高技术含量、高附加值、高效益的产品出口增速明显。二是货物贸易出口结构持续优化，在出口商品质量、档次和附加值提高的同时，通讯设备、智能制造、集成电路、新能源等“网联化、生态化、电动化”大型成套设备出口增速明显。三是贸易伙伴更趋多元化，与“一带一路”沿线国家合作不断紧密，通过高端会晤、项目推介、展示洽谈、商务考察等不同方式，实验区与南亚、东南亚等“一带一路”重点国家经贸合作硕果累累。

2. 利用外资日益扩大，水平和质量稳步提高

近年来，实验区突出高质量发展，加快推进以旅游文化康体、物流贸易、总部经济三大产业和新兴产业、传统产业转型升级为支撑的特色产业体系构建，外商投资规模不断增长，已处于福建省中等偏上水平。尤其是实验区充分发挥中央赋予的15%所得税政策优势，大力发展总部经济，培育壮大数字经济、人工智能、集成电路、新能源等新兴产业集群，正得到越来越多境外投资者的青睐，吸引一批批来自新加坡、加拿大、南非、台湾地区等国家和地区的高端企业纷纷落户。

3. 企业“走出去”能力进一步增强，对外合作领域逐步扩大

实验区虽然小，但开放半径很大。近年来，实验区依托“台平欧”海铁联运列车，借力若干国内合作陆港和出境口岸，对外开放合作正发生新的变化，逐渐由过去的“引进来”为主向“引进来”和“走出去”并重转变，目前已辐射国内约20个省份、中西亚约10个国家、欧洲28个国家，成为“21世纪海上、陆上丝绸之路”的重要衔接点，对外开放的触角不断延伸。与此同时，实验区已形成三条保税物流通道，大幅增强了区内企业参与全球配置资源的能力和水平。

4. 传统开放平台加速转型升级，涉外体制机制改革压茬推进

对内开放方面，实验区着力构建区域开放合作型经济新格局，在积极对接和服务国家战略的同时，充分利用完善的招商平台和成熟的招商经验，着力推进“新兴产业区、高端服务区、宜居生活区”建设。对外开放方面，实验区着力打造平潭国家一类对外开放口岸，加快港口物流产业发展，下决心打造大型高端港口物流产业集聚基地，在推动集海关、边防、口岸、出入境检验检疫、海事安全等于一体的综合查验中心建设的同时，不断增强口岸服务的综合辐射功能。涉外体制机制改革方面，实验区一直走在福建省前列。

（二）开放型经济规模不大、结构不优、效益不高，对平潭综合实验区整体经济社会发展的带动作用尚有限

实验区的开放程度与长三角、珠三角等先发地区还有一定差距，与新一轮高水平对外开放要求相比，还有很大的提升空间。究其原因，在于发展理念、市场规则、政策体系没有与高水平的开放型经济治理理念、体系、规则完全相匹配。

1. 开放观念存在偏差

如存在认为实验区“因台而设”“因台而立”，只要做好对台开放就可以了，建设国家对外开放窗口难有大作为;认为目前引资竞争非常激烈，招商难度很大，产生一定程度的畏难情绪;认为外贸对实验区税收贡献不大，支持企业出口的动力不足等错误观念。归根结底，主要是在开放过程中出现了“两重两轻”：重“硬件”轻“软件”，片面看重基础设施和提供优惠政策，对开放型的制度建设和营商环境改善重视不够;重“数量”轻“质量”，热衷于招商引资和出口创汇，忽视对质量、效益、品牌、技术、环境和民生的追求。

2. 平台建设仍显不足

其中重要的原因，就是实验区口岸与其他地区的发展不够协调，没有充分利用好福州经济腹地，参与闽江口湾区、闽东北协作区等主动性不够，没有有效形成合力。此外，在实验区大跨步发展过程中，正赶上國家级新区和海关特殊监管区域的转型升级过程，面临来自同类行政单元的激烈竞争，比较优势丧失，在政策创新和产业升级等诸多方面落了后手，亟需主动对接国家总体战略，提升实验区在国家和福建省开放大局中的功能定位。此外，实验区外向型产业支撑力不强，外贸依存度、出口货物本地货源占比、出口增量占地区生产总值比重以及加工贸易占比等指标，与开放型经济“先发地区”相比仍十分滞后。

3. 政策环境亟待改善

目前实验区先行先试、改革创新存在思路不宽、方法不多、力度不大等问题，对外开放的活力亟待进一步激活，涉及对外贸易、招商引资、平台建设等方面的激励措施“成色”也相对不足，相应的服务质量和水平需要进一步提高。同时，政府在管理理念和方式上还没有完全实现从传统模式向现代模式转变，在与市场主体沟通、引导市场预期、规范新业态新模式还不够成熟，在信息公开、政策连续性等方面存在不少问题，有时候随意性较大，降低了政策效果，甚至有时出现了“好心办坏事”的情况。此外，部分项目前期工作质量不高或仍停留在概念规划阶段，政策研究不够深、不够实，重要项目的产业配套、市场运输等诸多问题解决还需时日。

4. 专业人才明显欠缺

实验区高水平对外开放离不开人才队伍，不仅需要支持产业创新和国际竞争提升的研究型顶尖人才，更需要与贸易服务、金融服务、商业咨询、现代物流、跨境电商等相关的专业务实性人才。目前，厦门大学平潭研究院等应用型本科高校仍在筹建过程，与福建中医药大学和中国传媒大学的合作也尚在意向阶段，各种类型的人才聚集度严重不足。此外，实验区智库力量尚未得到有效整合，对高水平开放的决策参考、战略对接、前瞻预警等作用亟待加强。

5. 综合功能支撑不够

与“先发地区”相比，实验区对“走出去”的综合支持力度明显欠缺，企业自主作用和行业中介组织功能有待加强。企业跨国经营能力不足，综合实力不强，部分企业在国内承揽项目时甚至出现竞相压价和恶意竞价的情况。区内一些企业在参与国际合作中盲目性较为突出，缺乏对海外市场的全面评估和分析，造成投资回收和盈利的难度大，有的甚至出现了“血本无归”的情况。此外，针对实验区内企业的法律、会计、审计、评估、验资、验证等中介组织能力不强，作用发挥不够，导致相关项目配套跟进缓慢，有时候甚至错过了最佳的贸易和投资合作期。

三、推动平潭综合实验区

新一轮高水平对外开放的政策建议

新形势下，推动平潭综合实验区新一轮高水平对外开放需选准突破口和切入点，把握好开放节奏和秩序，扬长避短、因势利导、有所作为、防范风险、维护安全，重点在培育新优势、提升新能级、打造新格局、构建新体制、营造新环境等五大领域下足功夫，在更高层次上拓展经济增长新空间，使对内对外开放相互促进，“引进来”和“走出去”比翼齐飞，通过高水平开放来赢得经济发展和国际竞争主动权。

（一）培育高水平开放新优势：加快培育外贸新业态新模式，大力发展平潭港口岸经济，有效发挥进口对实验区产业发展的推动作用

1. 大力发展口岸经济。大幅强化口岸服务功能，鼓励发展直接或间接依托口岸的经济业态，带动腹地融入国际国内两个市场，扩大对外开放的叠加效应。同时，建立健全口岸经济发展机制，促进口岸与产业互动发展，人流、物流、资金流、信息流集聚流动。此外，推动口岸与保税区等产业平台联动发展，鼓励发展临港制造、口岸经济金融服务、现代物流、高端服务等业态，逐步构建起以口岸为基础的开放型产业体系。

2.主动积极扩大进口。在继续坚持提升出口层级、稳定并拓展外需的同时，用好我国扩大进口的新机遇对于实验区的转型发展和高水平对外开放至关重要。具体而言，一是把握我国相关商品关税降低的机遇，通过优化进口通关程序、加强跨国检验检疫合作、鼓励对进口给予信贷保险支持等措施，有效推动企业基于自身发展战略有效扩大在医疗器械、专用设备、通用设备、关键零部件等领域的进口，有效发挥扩大进口对产业竞争力的促进作用。积极争取相关部委支持，实施灵活开放的药品、医疗器械流通使用政策，支持使用在台湾地区已进入临床使用的医疗器械和药品。二是把握消费品进口关税显著降低的机遇，在实验区布局发展一批进口商品展示销售、休闲服务、游戏娱乐等对高品质进口商品依赖程度较强的消费型服务业，并将其作为支撑实验区城市化建设的工具之一。三是积极引进高水平的物流、金融、贸易代理、专业服务等贸易相关服务业从事进口商品相关生产性服务，以进口为契机提升利用外资质量。

（二）提升高水平开放新能级：全力打造海峡西岸制度创新高地，全面构建陆海相通全方位立体化开放通道，稳步推进中国（平潭）自由贸易港建设

1. 近期：打造制度创新高地。一是破除体制机制藩篱，在保障安全和稳定的前提下，在实验区全力复制推广现有自贸试验区成熟经验，重点在贸易、金融、知识产权、监管、竞争中立等领域主动对接高标准经贸规则体系。二是按照统一、公开、公平原则，开展对内对外开放的体制机制改革，建立集中统一的综合行政执法体系，保障各类市场主体公平竞争。三是突出实验区人才吸引政策，着重支持外籍高层次人员创业。

2. 中期：畅通内外开放通道。一是开放双向通道建设，通过构建公路、铁路、港口立体物流集疏运网络，发展符合实验区发展阶段的多式联运体系。二是积极发展邮轮航线，推动金井邮轮码头、竹屿游艇码头等建设，开发串联陆上、离岛景点的海上线路。重点是加快开辟平潭至高雄邮轮航线，支持将平潭纳入国家邮轮发展战略，建设平潭国际邮轮港，并将平潭列入中国邮轮旅游发展实验区。三是贯彻落实国务院《关于加快海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发﹝2012﹞58号），以及海关总署《海关特殊监管区域入区项目指引》（署加发﹝2012﹞196号）相关文件精神，考虑到加工类、物流类和服务类对于区域发展环境需求的不同，实验区综合保税区的产业发展可按照保税加工、保税物流和保税服务三个大类进行重点发展。

3.远期：推动建设中国（平潭）自由贸易港。依托海峡区位优势，探索建设中国（平潭）自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。以發展离岸贸易、离岸金融为重要方向，对标国际最高标准，充分发挥“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的制度创新红利，提高贸易自由化便利化水平，实现“境内关外”监管模式创新。

（三）打造高水平开放新格局：以隧道工程承包为抓手，拓展“一带一路”对外合作新空间，逐步构建“北上南下”“东进西出”对内开放新体系

1. 稳步推进与“一带一路”沿线国家贸易合作。积极顺应实验区比较优势变化，培育形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，重点强化与“一带一路”沿线国家的优势互补，在这些国家和地区打造实验区技术、品牌、产品质量和服务体系的良好声誉。一是设立一定规模的补助资金池，鼓励区内企业参与商务部、福建省贸促会组织的“一带一路”展会，重点支持区内企业参加境内外知名展会。二是扩大对“一带一路”沿线国家的服务贸易，在隧道工程承包等实验区传统优势服务贸易领域，通过提升技术层级和管理水平等方式打造“平潭服务”优势品牌;扶持研发制造、咨询服务、专利特许等新型服务出口，推动形成平潭高端劳动密集型产业集群。三是以电子信息、新能源等行业为重点，通过股权、资本、技术、服务、管理等多种形式赴“一带一路”沿线国家建立生产基地、营商网络和售后服务中心，通过“走出去”来带动区内优势产业产品出口。四是做好“小岛屿”大文章，积极推动中国—岛屿国家海洋部长圆桌会议成果转化，争取成为永久举办地。筹建“圆桌会议”展示馆，加快建立中国—岛屿国家项目合作信息库，拓展与岛屿国家在特色商品、海岛旅游、高端酒店等领域的项目合作。

2. 继续深化区域合作提升国内开放格局。充分发挥实验区区位优势，构建向北对接京津冀、雄安新区和长三角，向南对接粤港澳大湾区、海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，向西对接长江中游城市群的对内开放格局，重点在基础设施、开放平台、市场体系等领域实现深度对接，并重点承接高新技术产业，推动开放合作示范区建设，特别是可探索粤港澳大湾区按照“飞地模式”在实验区设立特别经贸合作区。

（四）激发高水平开放新动能：推动“实验区+国际旅游岛+自贸区”三区全面深度融合，全面提升实验区在全球价值链和创新链中的位势

1. 大力引進先进制造业外资。一是新能源汽车及相关零部件产业，包括动力电池、相关组件以及汽车电子等。相关行业的国内市场需求增长的十分迅速，在该领域内外资基本实现国民待遇的前提下，外资企业对国内市场的看好度日益上升。二是特种船舶、航空设备、传统燃料汽车及其零部件制造业。相关行业的国内需求同样保持稳定增长趋势，且国际大型跨国公司的技术优势较为明显，在我国加强知识产权保护、放宽市场准入的大背景下对华投资意愿均有所加强。三是特种设备制造业，包括工业机器人、特种机械、农业机械等。该领域虽然早已对外资开放，但其产业发展和汽车、船舶等下游行业的市场需求高度相关，相关领域外资的投资意愿也明显有所加强。

2. 积极引进高端服务业外资。一是要将以银行为代表的金融业作为服务业利用外资的重点，特别是要基于实验区外资制造业企业的状况，针对性重点引进德、日、韩、美等发达经济体的银行机构，并争取引进股权基金、科技金融公司等新型金融机构，并在从事业务许可上全面落实中央精神，为其创造良好环境。二是依托自贸试验区政策优势在和境外在专业服务业资质标准互认等领域取得突破，如争取取消境外专业服务从业人士在实验区从事相关业务的考试程序等，积极引进广告、咨询、法律、会计、贸易服务等专业服务业。三是综合运用财政补贴、所得税减免、增值税留抵退税、利润留成、扩大市场准入等措施，在人工智能、电子信息、新能源等领域争取引进大型跨国公司的区域总部，以此为“杠杆”推动该企业的诸多中小型合作方的功能性总部或企业总部入驻实验区，从而有效推动高水平服务业外资流入。

（五）营造高水平开放新环境：集中力量优化外资招引环境，实实在在为企业降成本、减负担，让市场主体“轻装上阵”

实验区应该立足于从更加有利于内外资优质企业在经开区建设生产基地、研发中心、经营性总部等客观诉求出发，把自贸试验区作为对外打的一张“牌”，推动整个实验区在项目建设、业务经营许可方面进行大幅度体制机制创新。具体而言，应试点在实验区企业新建项目的重要核准环节（建筑施工许可、环评、安评、消防）等领域探索实施承诺制，即转为以事中事后监管为主。企业不必事先获取环评报告、安全评价报告批准后就可以开工建设项目并开展生产活动，但若在事中监管中发现企业不符合环保、安全等标准，则立即将企业予以关停。同时，试点在实验区范围内对于实验区重点发展的广告、咨询、金融、保险等服务业以及和民用航空器、医疗器械、化妆品、计量器具、特种设备等制造业的业务准入许可采取事中事后管理模式，允许企业先行开展业务，同样在事中事后监管后发现企业违反了相关法律，则直接予以关停并处于巨额罚金，必要时追究刑事责任。若实验区能够在这两个领域取得重大政策突破，既能够塑造实验区在营商环境上的新优势，对于引进高质量制造业外资和服务业外资（特别是总部和研发中心）具有重大的积极作用，也是对实验区进一步改善营商环境的重大探索，从而推动我国的国内规则和国际规则更好接轨。

[参考文献]

[1]平潭综合实验区党史方志研究中心. 平潭改革开放40年大事记[J]. 福建党史月刊， 2018（10）： 24-28.